村民自治中村民罷免權(quán)實(shí)現(xiàn)的困境及其制度完善——兼評《村民委員會組織法》第十六條村民罷免之規(guī)定

李華

(四川師范大學(xué)法學(xué)院，四川 成都，610068)

罷免權(quán)，作為一項(xiàng)由集體共同行使并按少數(shù)服從多數(shù)的民主原則形成約束力結(jié)果的政治權(quán)利，是選舉權(quán)的自然延伸及其實(shí)現(xiàn)的最終保障。在村民自治中，當(dāng)對村民委員會成員不稱職或不滿意時，村民不僅可以在期滿不選他，也可以在任期內(nèi)罷免他?！傲T免村委員成員是村級組織成文制度安排中最嚴(yán)厲的制裁手段；同樣，罷免權(quán)是村民對村委會的監(jiān)督權(quán)的最高表現(xiàn)形式?！盵1]村民通過及時罷免其不滿意的村民委員會成員，既有利于保證村民委員會能夠真正代表村民的意志和利益，又有利于保障村民民主權(quán)利的行使，還有利于實(shí)現(xiàn)村民自治中的民主管理和民主監(jiān)督。選舉不是萬能的，選民由于理性的局限而存在選錯人的可能和被選人當(dāng)選后權(quán)力異化的可能，決定了罷免權(quán)對于真正實(shí)現(xiàn)民主的必然性。[2]人民群眾掌握罷免權(quán)，是人民群眾對權(quán)力監(jiān)督和行使權(quán)力的重要體現(xiàn)，最能反映人民民主的本質(zhì)。[3]

為加強(qiáng)對村民罷免權(quán)的保障、改變村民“罷免難”的現(xiàn)狀、促進(jìn)村民民主監(jiān)督，進(jìn)一步發(fā)揮村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”功能，2010年10月28日修訂并頒布實(shí)施的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下稱新法)第十六條對村民罷免村民委員會成員的罷免程序作了進(jìn)一步的完善。但是，新法在罷免的組織機(jī)構(gòu)、時效限制和程序設(shè)置上，仍存在嚴(yán)重的漏洞，并可能成為村民罷免權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要阻礙。因此，從新法對修改完善罷免制度的特點(diǎn)出發(fā)，理順立法上對罷免程序規(guī)范的缺失，健全和完善村民罷免制度，成為鄉(xiāng)村民主監(jiān)督制度建設(shè)的重點(diǎn)。

一、《村民委員會組織法》對罷免程序的完善

(一) 擴(kuò)大了提出罷免的主體范圍

首先，由單一的罷免提出主體改為二元的罷免提出主體。原法僅規(guī)定“本村五分之一以上的有選舉權(quán)的村民聯(lián)名”可以提出罷免村民委員會成員的要求。但在實(shí)踐中，由于受中國傳統(tǒng)“熟人”社會的影響，村民彼此熟識、礙于情面，大多數(shù)村民都不太愿意提出罷免要求。加之中國社會的轉(zhuǎn)型，大量農(nóng)民外出務(wù)工，留在鄉(xiāng)村中的村民本來就很少，即使有留村的村民想提出罷免請求，也很難達(dá)到“本村五分之一以上的有選舉權(quán)的村民”這一要求。為改變因設(shè)置罷免的門檻太高難以提出罷免請求的境況，新法在此基礎(chǔ)之上進(jìn)一步規(guī)定“三分之一以上的村民代表”也可以聯(lián)名對不滿意不稱職的村民委員會成員提出罷免的要求，從而擴(kuò)大了罷免提出的主體范圍，降低了村民行使罷免權(quán)的門檻，有利于保障村民及時有效地提出罷免請求，行使民主監(jiān)督權(quán)。

其次，擴(kuò)大“有選舉權(quán)的村民”的范圍。新法第十三條對“有選舉權(quán)的村民”進(jìn)一步明確規(guī)定：“村民委員會選舉前，應(yīng)當(dāng)對下列人員進(jìn)行登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單：(一)戶籍在本村并且在本村居住的村民；(二)戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；(三)戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民?！薄耙言趹艏诖寤蛘呔幼〈宓怯泤⒓舆x舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會的選舉?！睆亩?，在提出罷免的主體上改變了由戶籍來定義“村民”，既有利于加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化中流動農(nóng)民的權(quán)益保障，也有利于促進(jìn)中國新農(nóng)村建設(shè)，更符合中國農(nóng)村基層治理的實(shí)際需要。

(二) 取消了村民委員會對罷免程序的主持與召集的規(guī)定

原法規(guī)定“村民委員會應(yīng)當(dāng)及時召開村民會議，投票表決罷免要求”。這一規(guī)定似乎保證了村民可以對不稱職不滿意的村民委員會成員通過罷免來進(jìn)行嚴(yán)厲的制裁與監(jiān)督。但是，在實(shí)踐中卻很難操作。讓村民委員會召開村民會議，投票表決罷免村民委員會成員，無異于讓村民委員會自己罷免自己。這嚴(yán)重違反了“裁判員不能兼當(dāng)運(yùn)動員”的基本程序法原理。而且在實(shí)踐中，不是村民委員主動地“及時召開村民會議，投票表決罷免要求”，而是村民委員利用各種手段阻撓甚至拒絕啟動罷免程序，[5]導(dǎo)致罷免程序不能及時或者根本無法正常啟動。因此，新法直接取消了“村民委員會應(yīng)當(dāng)及時召開村民會議，投票表決罷免要求”這一規(guī)定，以避免出現(xiàn)因村民委員會自己罷免自己，而不積極組織表決罷免投票，導(dǎo)致罷免難以啟動的現(xiàn)象。

(三) 放寬了通過罷免的法定條件

原法規(guī)定“罷免村民委員會成員須有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過”，而對選舉村民委員會成員卻規(guī)定“選舉村民委員，有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效；侯選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選”，造成在立法上村民罷免權(quán)比行使選舉權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)更高、要求更難。加之，處于社會轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)民的流動性不斷增強(qiáng)，外出務(wù)工的農(nóng)民不斷增多，并受留守農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的人數(shù)和素質(zhì)限制，使得“罷免村民委員會成員須有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過”很難實(shí)現(xiàn)。為此新法改定為“罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過”。這與村民行使選舉權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定相同，實(shí)質(zhì)上是放寬了罷免通過的法定條件，消除立法的缺陷，使村民的罷免權(quán)更容易實(shí)現(xiàn)。

二、《村民委員會組織法》對罷免程序規(guī)定存在的主要問題

盡管現(xiàn)行的《中華人民共和國村民委員會組織法》在取消由村民委員會主持與召集罷免程序的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了提出罷免的主體范圍，放寬了通過罷免的法定條件，進(jìn)一步完善了罷免立法，在一定程度上有利于改變“罷免難”的現(xiàn)狀。但是現(xiàn)行《中華人民共和國村民委員會組織法》對罷免向誰提出、由誰確認(rèn)以及罷免時效等卻未作出明確規(guī)定甚至未規(guī)定，很難有效地解決村民行使“罷免難”的現(xiàn)狀，并可能成為村民行使罷免權(quán)的嚴(yán)重障礙。

(一) 未規(guī)定罷免組織機(jī)構(gòu)

現(xiàn)行《村民委員會組織法》為防止“裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”，取消了“村民委員會應(yīng)當(dāng)及時召開村民會議”并主持、組織進(jìn)行罷免程序的相關(guān)規(guī)定，但是卻未設(shè)置法定的罷免程序的組織機(jī)構(gòu)。從某種意義上講，這很難說是一種進(jìn)步。罷免的召集和主持到底由誰來擔(dān)任，這是罷免程序不可回避的問題。法律不能因?yàn)榇迕裎瘑T會不能啟動罷免程序，就直接取消而又不建立相應(yīng)的主動啟動干預(yù)機(jī)制。這無疑使村民提出罷免會變得更難，因?yàn)樗麄兏硬恢老蛘l提出罷免訴求。同時，這還將進(jìn)一步導(dǎo)致受理主體不明而嚴(yán)重阻礙罷免程序的啟動，防礙村民罷免權(quán)的實(shí)現(xiàn)。罷免權(quán)不僅是一項(xiàng)實(shí)體性權(quán)利更是一項(xiàng)程序性權(quán)利。如果缺乏主體程序的設(shè)計，罷免權(quán)更有可能異變?yōu)橐环N宣誓性的權(quán)利而被懸空，成為美麗的裝璜。

(二) 未規(guī)定罷免時效

法律時效，是權(quán)利行使或不行使經(jīng)過一定時間便對相關(guān)當(dāng)事人產(chǎn)生一定法律后果的制度。規(guī)定罷免時效，既有利于規(guī)范和引導(dǎo)村民及時有效地行使罷免權(quán)，維護(hù)自己的合法權(quán)益，也有利于督促相關(guān)受理罷免請求的主體及時恰當(dāng)?shù)貑恿T免程序、組織罷免會議，保障村民罷免權(quán)的實(shí)現(xiàn)。什么時間內(nèi)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該受理、什么時間內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該受理、什么時間可以提出訴訟、什么時間內(nèi)可以自行召集與主持等，這些都是罷免程序不可回避的急待解決的問題。然而新法卻未對此作任何規(guī)定，這極易導(dǎo)致兩種情況發(fā)生：其一，少數(shù)人為謀求不正當(dāng)利益，在村民委員會成員選舉后或罷免失敗后不久就又提出罷免，影響村民委員會正當(dāng)工作，影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活，進(jìn)而影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定。[6]其二，為應(yīng)當(dāng)受理罷免請求的主體濫用受理權(quán)留下了制度的空間，進(jìn)而阻礙村民行使罷免權(quán)。因此，對罷免時效進(jìn)行合理規(guī)定，既能規(guī)范和引導(dǎo)村民正當(dāng)?shù)匦惺沽T免權(quán)，又能督促罷免請求的受理主體及時有效地受理罷免請求，啟動罷免程序，從而真正保障村民罷免權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(三) 未完善罷免程序

罷免程序是選舉的特殊程序。不規(guī)范罷免程序、不嚴(yán)格組織罷免，既難以維護(hù)選舉的連續(xù)性，也難以保障村民罷免權(quán)的實(shí)現(xiàn)。罷免程序完善與否，是村民行使罷免權(quán)的重要保障。但是，現(xiàn)行《村民委員會組織法》未對罷免村民委員會成員的程序作出具體明確的規(guī)定。首先，對罷免會議的表決方式未作出具體規(guī)定。其次，對罷免會議的計票方式與程序未作出具體的規(guī)定。如是記名投票還是無記名投票，是否應(yīng)當(dāng)當(dāng)場發(fā)票、當(dāng)場寫票、當(dāng)場唱票、當(dāng)場記票、當(dāng)場公布結(jié)果等。第三，未通過的罷免請求能否基于同一理由再行提起罷免請求。第四，村民提起罷免請求后，能否撤回，法律未置可否。不完善的罷免程序，易導(dǎo)致罷免程序不公開，為其他因素影響、干預(yù)、操縱罷免程序留下了嚴(yán)重的隱患，并將成為鄉(xiāng)村民主法治發(fā)展的嚴(yán)重滯障。

三、對村民自治中罷免制度的完善

從理論層面分析，民主監(jiān)督是民主選舉、民主決策、民主管理實(shí)現(xiàn)的保障。罷免權(quán)既是選舉權(quán)的延伸，也是行使民主監(jiān)督的重要表現(xiàn)形式，更是村民自治之自主性的重要表現(xiàn)。只有自主，才能使村民告別“黨政化”實(shí)現(xiàn)“自治化”；只有自主，才能使村民自治真正走向法治化。[7]從實(shí)踐層面分析，村民罷免權(quán)不能得到有效保障，一方面難以建立有效的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，村民自治就很難實(shí)現(xiàn)；另一方面，更易引發(fā)鄉(xiāng)村矛盾、導(dǎo)致群體事件，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。[8]因此，找到并消除影響罷免程序有序運(yùn)行的障礙，是完善罷免制度的重點(diǎn)。

(一) 規(guī)范受理罷免的法定主體

罷免作為一項(xiàng)重要的程序性活動，必須要有程序的啟動者、組織者、參與者。明確罷免受理主體，是啟動罷免程序的前提?，F(xiàn)行《村民委員會組織法》考慮到村民委員會自己不應(yīng)該成為罷免程序的組織者這一基本的“裁判員不能兼當(dāng)運(yùn)動員”的程序法理要求，直接取消村民委員會受理并啟動罷免程序的主體資格，但卻沒規(guī)定相應(yīng)的其他受理和啟動罷免程序的主體。這無疑會使本來罷免程序啟動就很艱難的境況變得益加艱難。因此，規(guī)范受理并啟動罷免程序的主體制度，建立“村鄉(xiāng)”兩級罷免受理啟動機(jī)制，是完善罷免制度保障村民民主監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的第一要務(wù)。

首先，賦予村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)受理罷免并啟動罷免程序的主體資格。為加強(qiáng)對村民自治中村民民主監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，現(xiàn)行《村民委員會組織法》在進(jìn)一步明確村民委員會職責(zé)的基礎(chǔ)之上，增添了“村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)代表村民行使對村委員及其村務(wù)管理監(jiān)督”的規(guī)定。[9]在理論上，這是分權(quán)與治權(quán)理論在村民自治制度中的啟蒙性體現(xiàn)；在實(shí)踐中，這也能有效反映在城鄉(xiāng)一體化中不斷增強(qiáng)的農(nóng)民意愿與心聲。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)立的法定化，無疑會將村民自治制度、鄉(xiāng)村治理機(jī)制推向新的高度。但遺憾的是，法律卻只賦予村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)“負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)等”有限的法定職責(zé)，從而使村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍太窄、監(jiān)督力量太弱，很難有效地真正地實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能。因此，現(xiàn)行《村民委員會組織法》在取消村民委員會受理并啟動罷免程序的主體資格的同時，應(yīng)當(dāng)賦予作為“向村民會議和村民代表會議負(fù)責(zé)”、代表村民監(jiān)督村民委員會及其成員和村務(wù)情況的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，受理并啟動罷免程序的主體資格，形成通過村民自治的民主監(jiān)督來合理解決村民與村民委員會的矛盾與糾紛的內(nèi)部機(jī)制。由村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)受理并啟動罷免程序，有利于實(shí)現(xiàn)“運(yùn)動員不作裁判員”的基本的程序公正原理，有利于村民通過自己的力量解決自己的問題進(jìn)而發(fā)揮村民民主監(jiān)督的民主與自治功能，有利于實(shí)現(xiàn)對村民委員會的監(jiān)督進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村民民主監(jiān)督功能，并最終有利于推動鄉(xiāng)村民主治理機(jī)制完善，實(shí)現(xiàn)村民自治。

其次，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理罷免并啟動罷免程序的主體資格。罷免村民委員會成員，本是屬于村民自治的范圍，原本不應(yīng)受到外界的干預(yù)與影響。但是，罷免權(quán)作為一項(xiàng)重要的民主權(quán)利，應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У膶?shí)體保障和程序救濟(jì)。現(xiàn)代憲政體制下，有效控制公共權(quán)力、切實(shí)保障公民權(quán)利，是憲政的核心內(nèi)容。政府在收縮行政權(quán)力、減小其對鄉(xiāng)村社會干預(yù)的同時，也有義務(wù)保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。[10]《村民委員會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，應(yīng)當(dāng)對村民委員會不依照法律、法規(guī)規(guī)定履行法定義務(wù)的行為責(zé)令改正。因此從立法精神可以判斷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治享有法定的行政監(jiān)督職責(zé)。當(dāng)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不組織或怠于組織主持罷免程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為法定的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)應(yīng)村民的要求受理、啟動并組織罷免程序，從而形成村民自治與政府管理的有機(jī)結(jié)合。

最后，理順村民的罷免權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督權(quán)間的關(guān)系。在賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理、啟動并組織罷免程序的主體資格的同時，必須要注意防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過罷免程序干預(yù)和影響村民自治權(quán)的行使。從程序上看，罷免權(quán)是選舉權(quán)的延伸，從功能上，罷免權(quán)是選舉權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障，從性質(zhì)上，罷免權(quán)是村民民主監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)。因此，罷免權(quán)只能歸屬于村民自治主體——村民。村民不僅有權(quán)選舉自己信任的人擔(dān)任村民委員會成員，而且更有權(quán)罷免自己不滿意不信任不稱職的村民委員會成員。根據(jù)《村民委員組織法》第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不能干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！?/p>

盡管村民委員會不是一級政府，也不是政府的派出機(jī)構(gòu)，更不能成為基層政府的“一條腿”，[11]它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是，基于國家對社會具有管理的職能與權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會也應(yīng)當(dāng)享有一定的管理職能，以維護(hù)社會穩(wěn)定與和諧，保障村民的利益。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)監(jiān)督罷免活動，保障罷免程序健康有序地開展和進(jìn)行。但是，罷免是村民自治事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在受理、啟動并組織罷免程序時，不能對村民罷免請求進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，只能對其從形式上進(jìn)行程序?qū)彶?。只要罷免主體與罷免程序合法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就應(yīng)在合理的時限內(nèi)及時地啟動罷免程序，而不應(yīng)考慮其理由是否實(shí)體合法與正義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能是“運(yùn)動會的組織者”，而不能成為“運(yùn)動會的裁判員或運(yùn)動員”。

(二) 賦予村民自己啟動罷免程序的權(quán)利

賦予村民依法自行啟動罷免程序的權(quán)利，既有理論的依據(jù)，也有實(shí)踐的基礎(chǔ)。首先，罷免認(rèn)為不滿意不稱職的村民委員會成員是村民行使民主監(jiān)督的權(quán)利，同時也是村民自治的一項(xiàng)重要內(nèi)容。賦予村民在特定情況與條件下自行召集與主持罷免的權(quán)利，其主要目的就在于防止因村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不受理、啟動和組織罷免程序而導(dǎo)致村民罷免權(quán)實(shí)現(xiàn)的落空。這是賦予村民依法自行啟動罷免程序的理論依據(jù)。其次，浙江省溫州市鹿城區(qū)城郊鄉(xiāng)水心村村民罷免村民委員會主任等四“村官”一案，最終不是由村民委員會和鄉(xiāng)政府組織罷免會議，而是在政府及相關(guān)部門的支持下，由村民自行投票選舉“正式召集人”來成功組織罷免會議。[12]這是賦予村民依法自行啟動罷免程序權(quán)利的實(shí)踐基礎(chǔ)。理論上的正當(dāng)性、實(shí)踐中的可行性決定著法律應(yīng)當(dāng)賦予村民依法自行啟動罷免程序的權(quán)利。

民主法治視角下的村民自治，必須是村民自治與國家治理有機(jī)結(jié)合。因此在罷免程序的啟動與運(yùn)行上，首先由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)受理、啟動和組織罷免程序，這是對村民自治權(quán)的尊重；其次，當(dāng)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不依法受理、啟動和組織罷免程序的情況下，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理、啟動和組織罷免程序的資格，這既是國家行使社會管理權(quán)力的重要體現(xiàn)，也是政府應(yīng)當(dāng)履行社會管理的重要職責(zé)；最后，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不受理、啟動和組織罷免程序，村民可以依法自行啟動罷免程序，這是對村民民主監(jiān)督權(quán)的保護(hù)與保障。權(quán)利的關(guān)心與維護(hù)者莫過于權(quán)利擁有者自身。因此，上述罷免程序啟動的三重機(jī)制，能有效協(xié)調(diào)和平衡村民自治權(quán)、政府社會管理權(quán)與村民民主監(jiān)督權(quán)三者的關(guān)系。這既尊重了村民自治權(quán)，又尊重了政府的社會管理權(quán)，還有力保障了村民民主監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(三) 規(guī)范罷免程序運(yùn)行環(huán)節(jié)的時效限制

為保障村民及時有效地行使罷免權(quán)，督促相關(guān)法定受理主體及時恰當(dāng)?shù)貑恿T免程序以履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范合理的罷免時效制度。其一，只要村民符合法定條件，隨時可以向村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出罷免請求，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在接到罷免請求5日內(nèi)公開罷免事務(wù)，30日內(nèi)召集主持罷免會議。其二，如果村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)拒絕或者在30日內(nèi)不召集和主持罷免會議，村民可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出罷免請求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)自接到村民罷免請求 30日內(nèi)召集和主持罷免會議。其三，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拒絕或在30日內(nèi)不召集和主持罷免會議，符合條件的村民可以拒絕或期滿后30日內(nèi)自行召集和主持罷免會議。其四，因罷免請求不符合法律規(guī)定相應(yīng)條件，或者罷免請求村民會議或者村民代表會議表決不通過的，村民在1年內(nèi)不得基于相同的理由再行提出罷免請求。之所以規(guī)定5個工作日村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公布罷免請求及理由，主要考慮與一周五天工作制相適應(yīng)。之所以規(guī)定30日，主要考慮：其一受理主體有足夠的時間通知村民；其二剛好與1個月相適應(yīng)，方便村民運(yùn)用法律；其三還能防止罷免久拖不決。

(四) 加強(qiáng)對罷免活動的監(jiān)督，保障罷免程序運(yùn)行公開、公平、公正

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要積極履行法定職責(zé)，加強(qiáng)對罷免活動的行政監(jiān)督

在村民罷免程序中，無論是否由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府召集和主持罷免會議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都應(yīng)當(dāng)積極指導(dǎo)村民如何合法行使罷免權(quán)，支持村民有效地進(jìn)行罷免，幫助村民建構(gòu)合理的村民自治機(jī)構(gòu)。這是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府管理社會的重要職責(zé)。盡管村民可以依法享有對認(rèn)為不滿意或不稱職的村民委員會成員行使罷免的權(quán)利，但是，村民的罷免權(quán)的行使必須在合法合理的限度內(nèi)行使。不能借行使罷免權(quán)，搞宗教、家族派系斗爭，影響農(nóng)村和諧，破壞社會穩(wěn)定。因此，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府應(yīng)當(dāng)對村民罷免進(jìn)行積極主動的指導(dǎo)、支持和幫助，對在罷免活動中以暴力、威脅、賄賂、偽造罷免票和虛報罷免票數(shù)等不正當(dāng)行為，要堅決制止，對違法違紀(jì)需要給予黨紀(jì)或政紀(jì)處分的黨員干部要及時給予處理，以保證罷免程序的有序進(jìn)行。

2. 公安司法機(jī)關(guān)要積極履行管理職責(zé)，加強(qiáng)對罷免活動的法律監(jiān)督

為保障村民罷免程序公開、公平、公正有序地進(jìn)行，充分保障村民行使民主監(jiān)督的權(quán)利，對在罷免過程以暴力、威脅、賄賂、偽造罷免票和虛報罷免票數(shù)等的不正當(dāng)行為造成村民人身和財產(chǎn)權(quán)益造成損害的，尤其是利用“法輪功”等非法組織力量來干擾罷免程序正常進(jìn)行，破壞社會安定團(tuán)結(jié)，構(gòu)成犯罪需要追究刑事責(zé)任的不法分子，公安檢察等司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法積極介入，對相關(guān)犯罪活動進(jìn)行有效的打擊，從而給罷免程序的進(jìn)行以營造良好安全穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會環(huán)境。

3. 應(yīng)建立村民的罷免權(quán)行使的司法救濟(jì)機(jī)制

無救濟(jì)則無權(quán)利，司法救濟(jì)應(yīng)該成為村民罷免權(quán)實(shí)現(xiàn)的最后屏障。村民因村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不啟動罷免程序而請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理罷免請求、啟動罷免程序時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻不受理、啟動和組織罷免程序，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理后卻嚴(yán)重干預(yù)罷免程序。這種情況下，村民應(yīng)該可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不作為和亂作為的行為，向人民法院提起行政訴訟，以追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)人員的責(zé)任，從而使村民的罷免權(quán)得到司法的有力保障。建立村民罷免權(quán)的司法救濟(jì)機(jī)制，既有利于促進(jìn)村民罷免權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還有利于通過司法權(quán)力監(jiān)督行政權(quán)力，更有利于樹立司法權(quán)威，培養(yǎng)公民的法治觀念。

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