新疆兵團(tuán)屯墾戍邊合法性及潛在合法性危機(jī)探析

張凡，李景全

(石河子大學(xué)政法學(xué)院，新疆石河子，832003；喀什師范學(xué)院，新疆喀什，844006)

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)(以下簡稱“兵團(tuán)”)自成立以來為新疆的發(fā)展與繁榮、祖國西北邊疆的穩(wěn)定與安全發(fā)揮了重要作用，具有廣泛的合法性基礎(chǔ)。然而，隨著國家進(jìn)入了一個(gè)長久的和平發(fā)展期和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，兵團(tuán)在發(fā)展中出現(xiàn)了一些問題，兵團(tuán)面臨著潛在的合法性危機(jī)，因而，兵團(tuán)未來發(fā)展和前途引起了人們的關(guān)注。我們認(rèn)為，兵團(tuán)現(xiàn)實(shí)存在具有歷史的依據(jù)和現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，對(duì)于由于傳統(tǒng)思維造成對(duì)兵團(tuán)和平時(shí)期的轉(zhuǎn)變和兵團(tuán)體制的誤解需要加以澄清，兵團(tuán)面臨的潛在危機(jī)在于兵團(tuán)的法律地位問題，需要妥善解決。

一、歷史依據(jù)：路徑依賴解釋

道格拉斯·諾斯提出“人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[1]，制度一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會(huì)在往后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，如同進(jìn)入了特定的“軌跡”， 制度變遷會(huì)沿著這一“軌跡”持續(xù)下去。所以，“從根本上改變路徑的困難是顯而易見的”[2]。他將這種歷史的繼承和延續(xù)現(xiàn)象稱為“路徑依賴”。兵團(tuán)屯墾戍邊便是路徑依賴現(xiàn)象的一個(gè)具體體現(xiàn)。

從歷史的脈絡(luò)里，我們可以發(fā)現(xiàn)，自西漢武帝開始，屯墾戍邊成為歷代主要中央政權(quán)治理西域的一條重要路徑。盡管后來屯墾戍邊的組織管理形式發(fā)生了一定的改變，但是西域屯墾戍邊的路徑并沒有發(fā)生根本的變化。屯墾戍邊作為治理西域的路徑得到沿襲，既有統(tǒng)治者思想觀念作用，又有現(xiàn)實(shí)的利益考量。我們知道，西域地區(qū)是西漢武帝打敗匈奴后納入中原政權(quán)轄區(qū)版圖的。而正是這個(gè)時(shí)期，儒家思想取代了道家思想成為正統(tǒng)的主流的政治思想，“大一統(tǒng)”思想被廣泛接受，并對(duì)后世產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。西漢武帝后，歷代統(tǒng)治者基本上都將實(shí)現(xiàn)“一統(tǒng)”為己任，把實(shí)現(xiàn)“一統(tǒng)”作為中央政權(quán)完整的重要象征，一統(tǒng)西域地區(qū)也不例外。然而，對(duì)于古代統(tǒng)治者來說，西域地域偏遠(yuǎn)，遠(yuǎn)離中央政權(quán)統(tǒng)治中心，易受外敵襲擾，維持統(tǒng)治秩序難度大，社會(huì)成本高。而屯墾戍邊是一種寓兵于農(nóng)、兵農(nóng)合一、以勞養(yǎng)武、勞武結(jié)合的軍政制度和經(jīng)濟(jì)制度，可以有效地降低維持中央政權(quán)在西域統(tǒng)治地位的難度和社會(huì)成本。西域屯墾戍邊不僅可以幫助中央政權(quán)解決因西域偏遠(yuǎn)造成在西域維持一支常備軍成本過高的問題，而且為中央政權(quán)在西域保留一股認(rèn)同中央政權(quán)統(tǒng)治的力量。正因?yàn)槿绱?，歷代王朝選擇了屯墾戍邊，歷代王朝屯墾戍邊又強(qiáng)化了治理西域地區(qū)對(duì)屯墾戍邊的“路徑依賴”。

新中國成立后，中央政府在歷史“慣性”的作用下延續(xù)了千百年的在西域屯墾戍邊的傳統(tǒng)，組建了專門的屯墾戍邊組織——新疆軍區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。中央政府組建兵團(tuán)屯墾戍邊不僅實(shí)證了道格拉斯·諾斯的制度的“路徑依賴”理論，而且說明了兵團(tuán)屯墾戍邊是對(duì)歷史上西域屯墾戍邊的繼承和延續(xù)，具有歷史的繼承性。

二、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：授權(quán)與有效

兵團(tuán)屯墾戍邊的選擇具有歷史的繼承性，其現(xiàn)實(shí)中長期存在則在于兵團(tuán)屯墾戍邊得到中央政府的授權(quán)和兵團(tuán)屯墾戍邊的有效性，兩者共同構(gòu)成了兵團(tuán)屯墾戍邊的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

第一，國家對(duì)組建兵團(tuán)的授權(quán)以及對(duì)兵團(tuán)地位和作用的認(rèn)定是兵團(tuán)屯墾戍邊合法性的權(quán)威來源。1954年7月15日，中共中央新疆分局和新疆軍區(qū)請(qǐng)示西北軍區(qū)、中共中央西北局和中央軍委總參謀部，正式提出二十二兵團(tuán)與新疆軍區(qū)生產(chǎn)管理部合并后改用“生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)”名稱問題。1954年8月6日，中央軍委對(duì)中央新疆分局和新疆軍區(qū)的組建新疆軍區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的請(qǐng)示作出批復(fù)，同意組建新疆軍區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。1954年10月7日，根據(jù)總參謀部的批復(fù)，新疆軍區(qū)宣布組建并成立新疆軍區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。后來，由于歷史的原因，兵團(tuán)一度撤銷，但是經(jīng)過反復(fù)論證后中央決定兵團(tuán)恢復(fù)。1981年12月3日，中共中央、國務(wù)院、中央軍委同意國家農(nóng)委黨組、新疆維吾爾自治區(qū)黨委《關(guān)于恢復(fù)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的報(bào)告》，決定恢復(fù)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。由此可見，兵團(tuán)組建成立得到了國家組織機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)授權(quán)。

此外，改革開放后，歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)人基本上都對(duì)兵團(tuán)任務(wù)和作用作出重要論述，肯定了兵團(tuán)屯墾戍邊的職責(zé)和功能。1981年，鄧小平同志視察新疆時(shí)十分明確地表示，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)“組織形式與軍墾農(nóng)場不同，任務(wù)還是黨政軍結(jié)合”，“新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)就是現(xiàn)在的農(nóng)墾部隊(duì)”，兵團(tuán)是“穩(wěn)定新疆的核心，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)要恢復(fù)?！盵3](866)1990年，江澤民總書記視察新疆石河子墾區(qū)時(shí)指出，“組建生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，……最后是毛主席親自作出的決定。毛主席曾經(jīng)對(duì)你們提出三個(gè)要求：一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，一個(gè)工作隊(duì)，一個(gè)戰(zhàn)斗隊(duì)?！盵4]2009年，國家主席胡錦濤要求新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)“當(dāng)好三個(gè)隊(duì)，發(fā)揮三大作用”。歷屆領(lǐng)導(dǎo)人的論述使兵團(tuán)屯墾戍邊獲得了權(quán)威支持。

從整個(gè)過程來看，兵團(tuán)的組建和恢復(fù)都得到了黨和國家決策機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)認(rèn)可。改革開放后，兵團(tuán)屯墾戍邊又經(jīng)過歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威支持。由此可見，兵團(tuán)屯墾戍邊具有一定的權(quán)威性。

第二，新疆兵團(tuán)為實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一與鞏固新疆地方政權(quán)發(fā)揮重要作用，為兵團(tuán)屯墾戍邊奠定了合法性基礎(chǔ)。新疆兵團(tuán)的前身是進(jìn)疆人民解放軍和和平起義部隊(duì)整編后的生產(chǎn)部隊(duì)。組建前，他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一與維護(hù)和鞏固新疆政權(quán)做出了重要貢獻(xiàn)。

為了使人民免受戰(zhàn)爭之苦，駐新疆的國民黨部隊(duì)決定和平起義。1949年9月25、26日，新疆軍政要員陶峙岳、包爾漢等人先后通電起義。陶峙岳在通電中表示，“自即日起與廣州政府?dāng)嘟^關(guān)系，竭誠接受毛主席之八項(xiàng)和平聲明與國內(nèi)和平協(xié)定。全軍駐守原防，維持地方秩序，聽候人民革命軍事委員會(huì)及人民解放軍總部之命令?！盵3](114)在國民黨起義部隊(duì)的努力下，在人民解放軍接管新疆地方政權(quán)以前，新疆社會(huì)并沒有發(fā)生大的動(dòng)蕩，社會(huì)秩序基本上得到維持。

和平解放后，極少數(shù)國民黨特務(wù)和頑固分子不甘心失敗，在哈密、鄯善、吐魯番、焉耆、輪臺(tái)、庫車綏來、呼圖壁、昌吉等地策劃暴亂。為此，駐新疆解放軍先后平息了叛軍嘩變(如哈密搶劫案、庫車搶劫案、鄯善兵變以及騎七師叛軍叛亂等)，剿滅了烏斯?jié)M等匪幫，維護(hù)了和平解放后新疆社會(huì)的穩(wěn)定。幾乎與此同時(shí)，根據(jù)中央的指示，新疆各地和解放軍部隊(duì)展開了鎮(zhèn)壓反革命的運(yùn)動(dòng)。經(jīng)過動(dòng)員教育、發(fā)動(dòng)群眾、揭發(fā)檢舉、內(nèi)查外調(diào)、甄別定案、分別處理等方式，查出不少特務(wù)、土匪和反革命分子，純潔了新疆社會(huì)和革命隊(duì)伍，為新疆的社會(huì)穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。

人民解放進(jìn)軍新疆和國民黨部隊(duì)和平起義推動(dòng)了新疆的和平解放，實(shí)現(xiàn)了國家的統(tǒng)一。隨后，人民解放軍又通過平息暴亂、肅清匪幫、鎮(zhèn)壓反革命等活動(dòng)安定了新疆的社會(huì)秩序，鞏固了新生政權(quán)，為兵團(tuán)的組建創(chuàng)造了良好的社會(huì)條件。毛壽龍?zhí)岢?，武裝斗爭的勝利是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的最根本的合法性基礎(chǔ)。[5]國家統(tǒng)一與鞏固政權(quán)奠定了新生政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，也為人民解放軍轉(zhuǎn)業(yè)復(fù)員軍人組建的兵團(tuán)積累了豐富的社會(huì)資本。

第三，新疆兵團(tuán)屯墾戍邊在維護(hù)新疆穩(wěn)定與發(fā)展中切實(shí)有效，為兵團(tuán)屯墾戍邊的合法性提供了重要保證。成立幾十年來，兵團(tuán)屯墾的成就、戍邊的效果有目共睹，為兵團(tuán)屯墾戍邊合法性積累了深厚的社會(huì)資本。

兵團(tuán)成立后，工作重心集中到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。兵團(tuán)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值從1954年的0.89億提升到1974年的10.19億，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的年份其工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)到11.43億元。1958～1960年，三年自然災(zāi)害時(shí)期，全國經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，兵團(tuán)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值卻從2.29億元躍升至7.82億元。[6]兵團(tuán)工農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了大量物資財(cái)富，為兵團(tuán)屯墾戍邊準(zhǔn)備了充足的物資基礎(chǔ)。

據(jù)2011年新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)統(tǒng)計(jì)年鑒，到1975年兵團(tuán)人口從開始時(shí)期的17.55萬人增加到177.11萬人，最高年份達(dá)到194.32萬人。1954～1957年，人口從17.55萬人增加到31.15萬人。1958～1962年，兵團(tuán)人口從31.15萬人猛增至86.21萬人。1962～1966年，兵團(tuán)人口從 86.21萬人猛增至 148.54萬人。1967～1975年，兵團(tuán)人口從148.54萬人猛增至177.11萬人。兵團(tuán)人口的增加為屯墾戍邊事業(yè)儲(chǔ)備了豐富的人力資源。

在發(fā)展的同時(shí)，兵團(tuán)肩負(fù)起了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、守衛(wèi)邊防的任務(wù)，并且取得很好的成效。1958年，兵團(tuán)農(nóng)七師武裝連隊(duì)配合國防部隊(duì)平定了阿勒泰地區(qū)富蘊(yùn)縣的叛亂，剿滅了參與暴亂的匪徒，取得剿匪任務(wù)的勝利，保證了北疆社會(huì)的安定。1962年，伊犁和塔城地區(qū)出現(xiàn)大批邊民外逃蘇聯(lián)事件，嚴(yán)重影響了邊境地區(qū)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，兵團(tuán)臨危受命，擔(dān)負(fù)起維持治安、勸阻邊民外逃、從事邊民外逃地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和基層工作，實(shí)行代耕、代牧、代管(又稱“三代”)工作?！叭惫ぷ鹘Y(jié)束后，兵團(tuán)根據(jù)國務(wù)院和中央軍委指示“在新疆沿中蘇邊境地區(qū)建立邊境農(nóng)場帶”。到1972年底，兵團(tuán)共建邊境農(nóng)場58個(gè)，人口總數(shù)為34.15萬人，在中蘇邊境建立起一道防止蘇聯(lián)入侵和滲透的有效防線。

此外，1962年，中印邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn)爆發(fā)，兵團(tuán)擔(dān)負(fù)起支援西線解放軍作戰(zhàn)的任務(wù)。為此，兵團(tuán)組建了支援前線運(yùn)輸隊(duì)，運(yùn)輸戰(zhàn)略物資，保障前線物資供應(yīng)，還參加搬運(yùn)炮彈、搶救傷員、運(yùn)送烈士、押解俘虜、搶修道路等戰(zhàn)勤工作。有些隊(duì)員還有幸配合炮兵團(tuán)作戰(zhàn)，出色完成了任務(wù)。1990年，在平息阿克陶縣巴仁鄉(xiāng)武裝叛亂中，兵團(tuán)民兵抓獲暴徒14名、嫌疑分子15名，繳獲一些武器裝備。2009年，新疆烏魯木齊發(fā)生“七·五”暴亂，兵團(tuán)在事發(fā)24小時(shí)之內(nèi)迅速集結(jié)三萬多民兵待命，到達(dá)指定地點(diǎn)執(zhí)行巡邏執(zhí)勤任務(wù)。2011年，和田喀什遭到恐怖襲擊，兵團(tuán)應(yīng)急民兵在地委的統(tǒng)一安排下，參與社會(huì)控制和社會(huì)巡邏。顯然，兵團(tuán)已經(jīng)成為維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定、保障西北安全的重要力量。[7]

工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展豐富了屯墾戍邊的物質(zhì)基礎(chǔ)，兵團(tuán)的人口規(guī)模擴(kuò)大為屯墾戍邊事業(yè)提供了豐富的人力資源，兩者共同保障了屯墾戍邊事業(yè)的順利進(jìn)行。參與新疆剿匪、處理暴亂，配合國防部隊(duì)抗擊邊境入侵、建立邊境緩沖區(qū)，有效地維護(hù)了新疆社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)了邊境地區(qū)的國防安全，強(qiáng)化了兵團(tuán)屯墾戍邊的作用?？傊鴪F(tuán)屯墾戍邊的實(shí)踐證明了兵團(tuán)屯墾戍邊的有效性，保證了兵團(tuán)屯墾戍邊獲得更廣泛的合法性基礎(chǔ)。

三、潛在合法性危機(jī)

從目前的狀況來看，中央政府希望兵團(tuán)能夠發(fā)展壯大，希望兵團(tuán)在維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮重要作用。因此，在可見的未來，中央政府會(huì)保持新疆屯墾戍邊政策的持續(xù)性。然而，改革開放前后，在外部環(huán)境的影響下，兵團(tuán)發(fā)生了一些變化，難免會(huì)讓人產(chǎn)生疑慮，筆者認(rèn)為有必要加以澄清。

首先，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)兵團(tuán)屯墾戍邊的和平時(shí)期轉(zhuǎn)變和兵團(tuán)體制困境。20世紀(jì)70年代末，世界形勢發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄧小平作出了國際“形勢是好的”[8]判斷。后來，隨著國際形勢的進(jìn)一步發(fā)展，他又指出，世界政治力量對(duì)比出現(xiàn)重要變化，“世界和平力量的增長超過戰(zhàn)爭力量的增長”[9](127)，“世界大戰(zhàn)打不起來”[9](320)，爭取一個(gè)長期的和平環(huán)境是可能的。此時(shí)，中央把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟(jì)上來，實(shí)施改革開放政策。為了為國內(nèi)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，國家推行獨(dú)立自主的和平外交政策，對(duì)于邊境的摩擦和沖突通常采取對(duì)話、談判等方式解決。如此一來，以前邊境線上的激烈對(duì)抗與沖突基本上得到避免，這使很多人誤以為“天下太平”，兵團(tuán)邊境線上繼續(xù)屯墾戍邊似乎變得不重要了，甚至產(chǎn)生兵團(tuán)屯墾戍邊無用的錯(cuò)覺。然而，這些人忘記了“弱國無外交”的事實(shí)，不明白任何對(duì)話、談判的背后是實(shí)力的較量。西北邊境之?dāng)巢桓屹Q(mào)然進(jìn)犯，兵團(tuán)其實(shí)發(fā)揮了不可替代的作用。兵團(tuán)屯墾戍邊只是發(fā)生了顯性功能向隱性功能的演變，“兵團(tuán)無用”只是部分人和平時(shí)期的錯(cuò)覺。

和平發(fā)展時(shí)期，新疆社會(huì)形勢也發(fā)生變化，兵團(tuán)維穩(wěn)的功能得到強(qiáng)化。此時(shí)，新疆的主要威脅演變?yōu)槊褡宸至阎髁x和非法宗教活動(dòng)。新疆的民族分裂分子和宗教極端分子不斷制造恐怖事件，制造民族隔閡，利用非法宗教活動(dòng)煽動(dòng)不明真相的少數(shù)民族群眾鬧事，使新疆面臨的局面更加復(fù)雜，人民內(nèi)部矛盾和敵我矛盾糾纏在一起。假如此類事件交由軍隊(duì)處理，將會(huì)造成不利的國際影響。加之，類似事件往往具有突發(fā)性，地方政府很難迅速調(diào)集力量應(yīng)對(duì)。而兵團(tuán)散布于新疆各地，亦兵亦農(nóng)、能文能武，解決此類事件時(shí)，不僅反應(yīng)速度快，而且得心應(yīng)手。

不可否認(rèn)，兵團(tuán)的體制與市場機(jī)制存在某些沖突，但不能僅僅因?yàn)榇嬖谀撤N沖突就徹底否定兵團(tuán)。兵團(tuán)屯墾戍邊采取黨、政、軍、企、社合一的組織體制，其組織系統(tǒng)以服從命令為紐帶，以縱向運(yùn)行和層級(jí)節(jié)制為特征，是典型的科層體制，具有多元的組織目標(biāo)。從組織目標(biāo)來看，兵團(tuán)擔(dān)任著發(fā)展和繁榮新疆與維護(hù)新疆穩(wěn)定和安全的任務(wù)，不是一個(gè)單純的企業(yè)組織，而是類似于提供公共服務(wù)的公共組織。這就要求兵團(tuán)在參與市場競爭時(shí)更加注重實(shí)現(xiàn)公共利益、提升公共福祉，而不是單純地謀求企業(yè)利潤。正是如此，兵團(tuán)才會(huì)在不具備生產(chǎn)條件，甚至不具備基本生活條件的邊境地區(qū)建立邊境團(tuán)場。如果讓此種狀態(tài)的團(tuán)場參與市場競爭，那么勢必被市場淘汰。然而，從國防安全角度考慮，邊境線上需要兵團(tuán)存在。

從成本?收益的角度分析，兵團(tuán)屯墾戍邊成本低、收益高，符合市場選擇的要求。在西北邊疆，兵團(tuán)戍守著祖國2 019公里的邊境線。如果撤銷兵團(tuán)，那么兵團(tuán)戍守的邊境線必須由人民解放軍接管。然而，由人民解放軍來戍守這段邊境線需要較高的社會(huì)成本，因?yàn)樗粌H地域偏遠(yuǎn)漫長，而且條件艱苦，在此維持一支戍邊部隊(duì)需要投入大量人力、財(cái)力和物力，而且效果不一定會(huì)明顯。如果保留兵團(tuán)屯墾戍邊，則可以大大降低社會(huì)成本。因?yàn)樵缭?0世紀(jì)60年代中蘇關(guān)系緊張時(shí)期，中央命令兵團(tuán)沿中蘇邊界先后建立了58個(gè)邊境團(tuán)場。從此以后，兵團(tuán)人在中蘇邊境安家落戶，“種政治田、放政治牧”，守衛(wèi)著祖國漫長的邊境線。此外，兵團(tuán)是一支不穿軍裝、不拿軍餉、永不復(fù)員的特殊部隊(duì)，他們艱苦創(chuàng)業(yè)、自力更生，并不需要國家支付大量的軍費(fèi)。如此看來，由兵團(tuán)戍守這段邊境線可以大大降低國家守衛(wèi)邊防的社會(huì)成本，符合公共利益。

與市場機(jī)制的沖突是兵團(tuán)屯墾戍邊市場化面臨的現(xiàn)實(shí)問題，但是這并不意味著兵團(tuán)體制與市場機(jī)制之間的沖突不可調(diào)和。亞當(dāng)·斯密在《論分工的原由》中提到人類具有“互通有無，物物交換，互相交易”[10]的傾向。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者看來，交易普遍存在于企業(yè)、市場和國家等組織中。交易“使用真實(shí)的資源”[11]便產(chǎn)生了交易費(fèi)用。因此，企業(yè)、市場和國家都存在交易費(fèi)用?？扑拐J(rèn)為，企業(yè)和市場在協(xié)調(diào)資源中存在交易費(fèi)用，如果市場配置資源的費(fèi)用超過了企業(yè)內(nèi)部管理的費(fèi)用，那么企業(yè)內(nèi)部管理配置資源是必要和合理的。如此看來，企業(yè)和市場是人們?yōu)榻档徒灰踪M(fèi)用設(shè)置的具有相互替代功能的制度安排。兵團(tuán)體制和市場機(jī)制作為兩種制度安排各有其優(yōu)勢。如果把兵團(tuán)體制的優(yōu)勢和市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律結(jié)合起來，探索出兵團(tuán)特殊的管理運(yùn)行模式和方法，兵團(tuán)不僅能更好地履行維穩(wěn)戍邊的特殊使命，也能利用“集團(tuán)化經(jīng)濟(jì)”的優(yōu)勢在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要作用。

事實(shí)上，兵團(tuán)屯墾戍邊的危機(jī)不在于長久的和平使兵團(tuán)屯墾戍邊的顯性功能隱性化產(chǎn)生的錯(cuò)覺和兵團(tuán)特殊體制與市場機(jī)制的沖突，而在于兵團(tuán)屯墾戍邊能否發(fā)展壯大。因?yàn)橹挥斜鴪F(tuán)屯墾戍邊事業(yè)發(fā)展壯大，才能解決兵團(tuán)體制與市場機(jī)制之間的沖突問題，才能更好地維護(hù)新疆的穩(wěn)定和安全。而兵團(tuán)發(fā)展壯大首先要解決的是兵團(tuán)屯墾戍邊的法律地位問題，這才是兵團(tuán)屯墾戍邊合法性危機(jī)的根本問題。

其次，應(yīng)明確兵團(tuán)屯墾戍邊潛在合法性危機(jī)的根源。韋伯將合法性分為三類：一是基于傳統(tǒng)的合法性，即傳統(tǒng)合法性；二是基于領(lǐng)袖人物超凡感召力的合法性，即魅力型的合法性；三是基于合理合法準(zhǔn)則上的合法性，即法理型的合法性。[12]

假如以韋伯的分類作為三個(gè)維度分析來兵團(tuán)的合法性，那么我們很容易發(fā)現(xiàn)兵團(tuán)屯墾戍邊存在著法理的合法性的缺失。兵團(tuán)屯墾戍邊是對(duì)歷史上屯墾戍邊的繼承和延續(xù)，具有歷史的繼承性，因而擁有傳統(tǒng)合法性。至于個(gè)人魅力型的合法性則來源于人們對(duì)偉大領(lǐng)袖毛澤東、鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威與影響力的承認(rèn)。作為第一、二代領(lǐng)導(dǎo)集體的核心人物，他們?cè)谌嗣袢罕姰?dāng)中擁有極高的聲譽(yù)和影響，兵團(tuán)屯墾戍邊恰恰是在他們英明決策下成立和恢復(fù)的，因而兵團(tuán)屯墾戍邊也獲得了大量合法性基礎(chǔ)，或者說具備個(gè)人魅力型的合法性基礎(chǔ)。正是因?yàn)樵趥€(gè)人魅力型領(lǐng)袖人物的決策下成立和恢復(fù)，而忽視了對(duì)兵團(tuán)屯墾戍邊法律地位的明確。另外，一個(gè)不可忽視的事實(shí)是法治觀念引入現(xiàn)實(shí)政治領(lǐng)域是最近幾十年的事。因此，今日兵團(tuán)屯墾戍邊法理的合法性缺失是歷史因素造成的。

兵團(tuán)屯墾戍邊法理合法性的缺失是由歷史因素造成的。然而，當(dāng)前正是兵團(tuán)屯墾戍邊法律地位問題影響了兵團(tuán)的發(fā)展壯大，成為兵團(tuán)屯墾戍邊潛在合法性危機(jī)的根源。新的歷史時(shí)期，國家戰(zhàn)略重心向西轉(zhuǎn)移，在西部大開發(fā)戰(zhàn)略推動(dòng)下，新疆成為國家開發(fā)的“熱土”和西向開放的“橋頭堡”。兵團(tuán)作為國家發(fā)展和穩(wěn)定新疆的重要力量，國家從政策上賦予了中央計(jì)劃單列組織和國有特大型企業(yè)集團(tuán)的“雙重待遇”，但是由于兵團(tuán)在新疆始終沒有“合法”的身份地位，國家政策難以落到實(shí)處。兵團(tuán)擁有土地面積745.63公頃，然而國家并沒有賦予兵團(tuán)“屬地國有礦產(chǎn)資源所有權(quán)和使用權(quán)”。因而，兵團(tuán)在所屬土地范圍內(nèi)不具備行政執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)管理和所屬土地上的資源開發(fā)等權(quán)利。此外，依據(jù)中央現(xiàn)行政策，兵團(tuán)是國務(wù)院計(jì)劃單列的省級(jí)單位，是一個(gè)駐新疆的中央企業(yè)組織(相當(dāng)于“外援建設(shè)者”)。在新疆地方政府來看，兵團(tuán)是新疆地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭對(duì)手，是一個(gè)爭奪利益的“企業(yè)單位”，實(shí)現(xiàn)地方與兵團(tuán)的合作存在諸多障礙。因此，雙方日常中的利益沖突和矛盾需要訴諸于兩者的共同上級(jí)機(jī)關(guān)即國務(wù)院來協(xié)調(diào)和處理，但國務(wù)院又沒有解決雙方矛盾的日常機(jī)構(gòu)，不可能解決雙方的所有矛盾。如此看來，只有通過立法的形式明確兵團(tuán)屯墾戍邊的法律地位，協(xié)調(diào)兵團(tuán)與地方的關(guān)系，才是解決兵團(tuán)與地方矛盾的有效途徑。

因此，在實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展過程中，兵團(tuán)應(yīng)當(dāng)將推動(dòng)確立兵團(tuán)屯墾戍邊法律地位放在首要位置。法律地位明確后，兵團(tuán)屯墾戍邊面臨的諸多問題就會(huì)迎刃而解。具體來說，制定一部關(guān)于兵團(tuán)功能、性質(zhì)、體制規(guī)范的法律或法規(guī)。其實(shí)，制定相關(guān)法律的設(shè)想早已有之，并且構(gòu)想十分完善。有學(xué)者提出，利用新疆維吾爾自治區(qū)人大立法權(quán)限制定《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)工作條例》，確定兵團(tuán)的法律地位，待條件成熟時(shí)再報(bào)請(qǐng)全國人大或國務(wù)院制定相關(guān)法律或行政法規(guī)。[13]這部法律應(yīng)當(dāng)具有的基本內(nèi)容包括：兵團(tuán)在新疆的地位；兵團(tuán)對(duì)其所屬資源和資產(chǎn)的歸屬、管理與開發(fā)權(quán)利；中央人民政府和自治區(qū)人民政府對(duì)兵團(tuán)的授權(quán)范圍和權(quán)能；兵團(tuán)與地方關(guān)系的基本準(zhǔn)則；兵團(tuán)企業(yè)合法性經(jīng)營與公平競爭權(quán)利；兵團(tuán)公檢法機(jī)構(gòu)以及武裝力量的性質(zhì)與職能；兵團(tuán)墾區(qū)建政及建政的基本原則。[14]之所以再次提出制定相關(guān)法律確立以兵團(tuán)地位，是因?yàn)榻?jīng)過這些年的發(fā)展，兵地關(guān)系日漸復(fù)雜，其利益糾紛處理起來十分困難，加之跨越式發(fā)展的壓力，非常需要這樣一部法律法規(guī)來協(xié)調(diào)兵地關(guān)系。

四、結(jié)語

總之，屯墾戍邊的歷史規(guī)律性，兵團(tuán)屯墾戍邊實(shí)踐的有效性，兵團(tuán)屯墾戍邊通過中央政府的授權(quán)和確認(rèn)獲得的權(quán)威性，三者共同構(gòu)成了兵團(tuán)屯墾戍邊的合法性基礎(chǔ)。然而，隨著時(shí)間的流逝，兵團(tuán)屯墾戍邊的合法性基礎(chǔ)也會(huì)發(fā)生改變，可能誘發(fā)合法性危機(jī)。故而，加快推動(dòng)兵團(tuán)屯墾戍邊法律地位問題的解決，建立起兵團(tuán)屯墾戍邊的法理的合法性成為當(dāng)務(wù)之急。

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