環(huán)境行政執(zhí)法效率的經(jīng)濟(jì)分析

張福德

(山東理工大學(xué)法學(xué)院，山東 淄博，255049)

環(huán)境行政執(zhí)法是指國家環(huán)境行政機(jī)關(guān)及其工作人員在環(huán)境行政管理的過程中，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施環(huán)境法律的活動(dòng)，是環(huán)境法調(diào)整具體環(huán)境社會(huì)關(guān)系并發(fā)揮作用的過程。環(huán)境行政執(zhí)法的目的是促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)和改善，防治污染和其他公害，保障公民的人身和社會(huì)環(huán)境安全。在資源有限的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，環(huán)境行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)追求效率，以盡可能低的執(zhí)法成本取得盡可能大的環(huán)境保護(hù)效用。環(huán)境執(zhí)法的效率性原則是依法行政的基本要求之一，也是執(zhí)法行為合理性的體現(xiàn)。但我國環(huán)境行政執(zhí)法卻存在“二高一低”現(xiàn)象，即“執(zhí)法、守法成本高，違法成本低”，這說明環(huán)境行政執(zhí)法效果不理想，執(zhí)法效率較低。[1]環(huán)境行政執(zhí)法經(jīng)濟(jì)分析的目的，就在于發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法不能效率最大化的原因，為環(huán)境執(zhí)法決策提供理論根據(jù)，尋求提高執(zhí)法效率的方法和途徑。對(duì)于我國環(huán)境行政執(zhí)法的具體情況而言，就是要解決“執(zhí)法、守法成本高，違法成本低”的問題，即如何有效降低執(zhí)法成本，提高違法成本，這兩個(gè)問題解決了，守法成本高的問題也就自然解決了。

一、環(huán)境行政執(zhí)法經(jīng)濟(jì)分析的理論假設(shè)前提

經(jīng)濟(jì)分析方法之所以能夠應(yīng)用于法律領(lǐng)域，是因?yàn)榉山?jīng)濟(jì)學(xué)者把經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)作為本學(xué)科的理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性經(jīng)濟(jì)人是指經(jīng)濟(jì)主體(包括個(gè)人和企業(yè)，甚至政府)基于自己的理性計(jì)算選擇自己的行為，并追求自我利益實(shí)現(xiàn)的最大化。波斯納認(rèn)為，人們總是理性地最大化其滿足度，一切人(只有很小的孩子和嚴(yán)重智力障礙者是例外)在他們的一切涉及選擇的活動(dòng)中(精神變態(tài)的或其他因?yàn)E用毒品和酒精而產(chǎn)生的類似精神錯(cuò)亂影響的活動(dòng)除外)均如此。人們?cè)谛袨闆Q策時(shí)總是理性地最大化其滿足度的理論，不僅適應(yīng)于正常行為，也包括越軌行為。[2]源于理性假設(shè)的幾個(gè)推論是：[3]其一，假設(shè)各種形態(tài)的物品是可以替代和交易的，并因此而使個(gè)人狀況發(fā)生變化。其二，最大化行為假設(shè)，個(gè)人將永不滿足并竭力追求凈收益(效用或利潤)最大化或成本最小化。它表明，個(gè)人行為(由此推導(dǎo)出集體行為)將對(duì)未來可預(yù)測(cè)的客觀成本－收益的變化做出反應(yīng)。其三，最大化意味著均衡邊際價(jià)值或消除邊際效應(yīng)，即均衡邊際原則。任何行為都為了取得最大效用或利益，對(duì)可供選擇的資源必然是這樣配置的：用于每一選擇的資源最后單元的邊際利潤是正的且相等。否則，資源單元的配置就會(huì)從邊際利潤較低的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到較高的領(lǐng)域以獲取更大的總收益。對(duì)于行政執(zhí)法來講，其本身可以作為一種市場(chǎng)交易來對(duì)待，罰款是行政機(jī)關(guān)給出的違法行為的價(jià)格，而行政相對(duì)人基于理性算計(jì)決定是否購買。如果行政機(jī)關(guān)給出的價(jià)格過低，使違法行為的邊際效用明顯，行為人的資源配置就被吸引，其違法行為可能永不停止?；诶硇赃x擇理論，一個(gè)人之所以會(huì)選擇實(shí)施違法行為，是因?yàn)槠湓O(shè)想可以從中獲得利潤或其他效用的滿足，即他的預(yù)期違法收益超過了預(yù)期違法成本。因此，理性的違法者會(huì)對(duì)預(yù)期收益和預(yù)期成本的影響因素做出反應(yīng)。增加違法的成本可以影響潛在行為人的預(yù)期效用，從而改變他們的行為決策，如果最終潛在違法行為人意識(shí)到違法成本將超過違法收益，他們將放棄違法行為。因此，作為公共執(zhí)法機(jī)構(gòu)要充分利用理性經(jīng)濟(jì)人的行為決策心理，通過影響預(yù)期成本與收益，影響行為人違法決策，以獲得有效的執(zhí)法效果。理性選擇理論為理解行為人的行為決策動(dòng)因和行為決策模式提供了一把鑰匙，特別是對(duì)以行政相對(duì)人為管理對(duì)象的環(huán)境行政機(jī)關(guān)來講，理解行政相對(duì)人的行為決策動(dòng)因和行為決策模式相當(dāng)重要，沒有這樣的理解作為管理措施的基礎(chǔ)，行政管理機(jī)關(guān)就難以保證行政管理行為是有的放矢的，進(jìn)而也難于保證管理的效率性。理性經(jīng)濟(jì)人關(guān)注的是未來行為的預(yù)期成本和收益，行為人并不關(guān)心業(yè)已形成的“沉淀”成本。因此，行政管理措施一定要面向未來，而不僅僅是拘泥于對(duì)違法行為事后的處理，這樣的理念也非常適合于環(huán)境危害行為的預(yù)防。

二、環(huán)境行政執(zhí)法最優(yōu)行為模型及分析

基本行為模型是指用函數(shù)關(guān)系來表示與行政制裁有關(guān)的各要素之間的相互依存關(guān)系。建立基本模型的目的是對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)象進(jìn)行高度抽象，以便于更準(zhǔn)確地分析或更好地理解、解決本質(zhì)的問題。行為模型可以簡單，也可以復(fù)雜，為了便于分析，這里提出最為簡單的行為模型。①環(huán)境行政執(zhí)法主要涉及執(zhí)法主體和行政相對(duì)人，基本行為模型可分為個(gè)人(包括企業(yè))行為模型和行政行為模型。

(一)個(gè)人行為基本模型及分析

基于理性選擇的理論，個(gè)人行為人會(huì)對(duì)影響預(yù)期收益和成本的因素做出反應(yīng)。這些因素包括：預(yù)期違法成本(行政罰款)、制裁率、機(jī)會(huì)成本和其他相關(guān)變量。在這里為了模型的簡化，只考慮預(yù)期違法成本和制裁率。制裁率在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)里是一個(gè)相當(dāng)重要的概念，忽視了它，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)將不能正確地評(píng)估行政相對(duì)人的預(yù)期違法成本，最終導(dǎo)致不能做出合理的制裁。制裁率是環(huán)境危害行為實(shí)際制裁數(shù)與環(huán)境危害行為總數(shù)的比值。在行政執(zhí)法過程中，并不是所有的環(huán)境違法行為都受到了制裁，這是一個(gè)客觀經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。在制裁率小于1的情況下，理性行為人在對(duì)成本–收益進(jìn)行比較時(shí)，決不會(huì)將預(yù)期違法收益與預(yù)期罰款進(jìn)行比較，而是要將違法收益與按制裁率折算后的預(yù)期罰款相權(quán)衡。②在制裁率是 50%的情況下，如果行為人預(yù)期罰款是100元，那么他的預(yù)期成本就是50元，如果他的預(yù)期收益是60元，他還是會(huì)實(shí)施違法行為。這種成本與收益的比較在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是再普通不過了，③因此，在行政執(zhí)法過程中考慮制裁率也再正當(dāng)不過。

一般來講，當(dāng)潛在違法行為人在考慮了預(yù)期收益及被制裁率之后，預(yù)期他實(shí)施該行為的效用，超過了其不實(shí)施該行為的效用，他將實(shí)施該行為。④如果潛在違法行為人風(fēng)險(xiǎn)偏好中立，可假設(shè)：c=行為人實(shí)施危害行為的預(yù)期成本；p=制裁率；f=預(yù)期的罰金。那么預(yù)期成本的函數(shù)公式為：[4]

如果g=行為人實(shí)施危害行為的預(yù)期收益。

當(dāng)g＞c時(shí)，違法預(yù)期效用為正，行為人將傾向?qū)嵤┻`法行為，反之，將放棄該行為。

個(gè)人行為基本模型是對(duì)個(gè)人環(huán)境違法行為決策最為簡單化的概括，通過它人們可以把握個(gè)人環(huán)境違法行為決策最為本質(zhì)性的一面。根據(jù)公式(1)，預(yù)期成本跟制裁率和罰款強(qiáng)度成正比例關(guān)系，潛在違法行為人基本上是考慮這兩個(gè)重要的因素以后，算計(jì)預(yù)期成本。如果行政機(jī)關(guān)要想通過制裁制止更多的潛在違法行為，最為重要的是要使行為人的預(yù)期成本超過預(yù)期收益，否則，行為人的違法動(dòng)因就不能消除，也就不能從根本上減少或預(yù)防違法行為。根據(jù)公式(1)，行政機(jī)關(guān)提高預(yù)期成本的途徑是：一是提高制裁強(qiáng)度，再一個(gè)就是提高制裁率，或者兩者兼具。當(dāng)然，兩者的提高是有限制的，后邊將討論到這個(gè)問題。

安：我更喜歡紐約施坦威，盡管在紐約琴上演奏更具挑戰(zhàn)，但他們的聲音更符合我的審美。于我而言，紐約琴有一種更暗、更柔和的聲音，我非常喜歡紐約琴的低音部分。

個(gè)人行為基本模型建立的目的之一是對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境制裁或處罰政策進(jìn)行分析，以發(fā)現(xiàn)其中所存在的問題。我國現(xiàn)行的環(huán)境違法行為的制裁可能存在的主要問題是，行政制裁以事后處理為目的，缺少事前預(yù)防的前瞻性，或者說這一執(zhí)法理念是存在的，但行政處罰沒有實(shí)質(zhì)反應(yīng)這一理念。這主要是行政處罰沒有考慮制裁率這一問題，實(shí)際上環(huán)境法也沒有提供考慮這一問題的機(jī)制和空間。⑤在制裁率小于1的情況下，沒有考慮制裁率導(dǎo)致的問題是，行政罰款總是低于行為人的預(yù)期違法成本，如果制裁率是50%或30%，也許在實(shí)際中這個(gè)比率更低，這樣，行政罰款會(huì)大大低于行為人的違法成本，因此，罰款沒有考慮制裁率是造成我國環(huán)境違法成本低的最根本的原因。同時(shí)，罰款沒有考慮制裁率也使預(yù)期違法成本大大低于預(yù)期收益，以至于提供了強(qiáng)烈的邊際利潤吸引力，使違法行為人的違法行為不可遏止，這無疑降低了環(huán)境行政執(zhí)法預(yù)防環(huán)境危害行為的效果。

未來我國環(huán)境行政執(zhí)法改革的方向應(yīng)當(dāng)是，在理性選擇理論的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)考慮制裁率的問題。首先，環(huán)境行政機(jī)關(guān)要建立一種機(jī)制來評(píng)估或預(yù)測(cè)實(shí)際制裁率，不僅要考慮環(huán)境危害行為的總量，還要考慮實(shí)際制裁的數(shù)量，盡量使制裁率趨向于正確值，為制裁政策的選擇打下良好的基礎(chǔ)。再一個(gè)，要在行政罰款中考慮制裁率，使罰款數(shù)量正確反映違法行為人的預(yù)期成本，以有效減少和預(yù)防環(huán)境危害行為，提高環(huán)境行政執(zhí)法的效率。制裁率也可以作為一種政策工具來使用，這在后邊將討論這個(gè)問題。

(二)行政行為基本模型及分析

環(huán)境行政行為是指環(huán)境行政機(jī)構(gòu)依環(huán)境法對(duì)環(huán)境事務(wù)進(jìn)行管理的行為，在這里僅僅考慮行政罰款的問題。環(huán)境行政機(jī)關(guān)像個(gè)人一樣是理性的經(jīng)濟(jì)人，它也總是要最大化其滿足度。一般來講，環(huán)境行政機(jī)構(gòu)作為國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是追求社會(huì)福利或效用的最大化，這也是政府管理行為效率的測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)。行政行為基本模型是解決最優(yōu)化的罰款是什么？也可以說滿足社會(huì)福利最大化的罰款是什么？這不僅僅是提高罰款的效率問題，還要考慮整個(gè)社會(huì)福利的最大化。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)福利通常假定等于個(gè)人預(yù)期效用的總和。[5]跟環(huán)境行政罰款相關(guān)的個(gè)人預(yù)期效用依理性選擇理論取決于其是否實(shí)施環(huán)境危害行為、是否受到制裁以及制裁數(shù)量，還有行為人其他的違法成本(這個(gè)可以忽略不計(jì))。環(huán)境行政機(jī)關(guān)的預(yù)期效用也是社會(huì)福利的一部分，它取決于罰款的數(shù)額和執(zhí)法的成本。個(gè)人被罰款數(shù)額的總和(對(duì)個(gè)人來講是負(fù)效用)跟行政機(jī)關(guān)的罰款數(shù)額總和(對(duì)社會(huì)來講是正效用)是一致的，罰款數(shù)額的多少并不影響社會(huì)福利，僅僅是財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移而已，這樣，社會(huì)福利可描述為實(shí)施環(huán)境危害行為的總收益減去這些人的總損害，再減去執(zhí)法成本。在市場(chǎng)環(huán)境中，個(gè)人(包括企業(yè))是否實(shí)施危害環(huán)境的生產(chǎn)或經(jīng)營行為，受市場(chǎng)規(guī)則的調(diào)整，當(dāng)存在邊際利潤時(shí)，個(gè)人將實(shí)施該行為。但該行為所產(chǎn)生的環(huán)境危害是外部不經(jīng)濟(jì)性，是一種社會(huì)成本，企業(yè)一般不會(huì)內(nèi)化為生產(chǎn)或經(jīng)營成本。對(duì)于空氣、水體等環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性，初始產(chǎn)權(quán)的分配比較困難，通過私人協(xié)商不能消除這種外部不經(jīng)濟(jì)性，只能依靠政府的介入。環(huán)境危害是社會(huì)福利的減損，相對(duì)來講，環(huán)境危害的減少就是社會(huì)福利的增加，同時(shí)，政府的環(huán)境管理行為也要支出成本。在追求社會(huì)福利最大化的前提下，環(huán)境行政機(jī)構(gòu)應(yīng)以最小的成本取得社會(huì)福利最大的增加或環(huán)境危害最大的減少。在執(zhí)法資源不受限制的情況下，當(dāng)邊際福利與邊際成本相等時(shí)，為社會(huì)福利的最大化狀態(tài)。事實(shí)上，執(zhí)法資源非常有限，當(dāng)社會(huì)福利還沒有最大化時(shí)，執(zhí)法資源可能已經(jīng)窮盡了。受制于執(zhí)法資源的有限性，環(huán)境行政機(jī)構(gòu)即使知道環(huán)境危害的存在，也不能對(duì)所有的危害行為進(jìn)行制裁。為了最大程度地增加社會(huì)福利，減少環(huán)境危害，環(huán)境行政機(jī)構(gòu)需要使用有杠桿作用的罰款手段。環(huán)境行政機(jī)構(gòu)不能發(fā)現(xiàn)一個(gè)環(huán)境危害行為，就按實(shí)際危害進(jìn)行處罰，因?yàn)楫?dāng)執(zhí)法資源窮盡時(shí)，就再也不能增加社會(huì)福利了。環(huán)境行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該考慮制裁率，使罰款按照制裁率進(jìn)行折算，這樣，即使執(zhí)法資源投入不足，也可以通過罰款手段減少環(huán)境危害，以獲得社會(huì)福利的最大化。

環(huán)境行政機(jī)關(guān)在選擇最優(yōu)罰款政策時(shí)要考慮的問題是，首先，要投入的行政資源或行政開支是多少？這反映執(zhí)法成本，其實(shí)際上取決于制裁率，兩者之間是正相關(guān)關(guān)系。行政資源投入多了，制裁率就提升，反之亦然。其次，要考慮罰款水平。再次，要考慮環(huán)境危害行為引起的損害。⑥行政行為基本模型反映的主要是罰款水平、制裁率和環(huán)境損害程度之間的相互依存關(guān)系。這里可假設(shè)，h=環(huán)境行為引起的損害；p=決定執(zhí)法資源投入的制裁率；f=罰款，最優(yōu)罰款的函數(shù)公式為：[4]

從公式(2)可看出，當(dāng)制裁率是100%時(shí)，罰款應(yīng)與違法行為人所造成的危害相同；當(dāng)制裁率是50%時(shí)，被制裁的違法行為引起的損害是100，而罰款的選擇應(yīng)是200。這也意味著，因?yàn)橛?0%的環(huán)境危害行為沒有被制裁，違法行為人應(yīng)當(dāng)支付2倍的價(jià)格來補(bǔ)償實(shí)際發(fā)生的損害。當(dāng)然，實(shí)際罰款也不見得就是按制裁率計(jì)算后的結(jié)果來確定，因?yàn)榱P款的多少要受到其他限制，公式(2)僅僅是測(cè)算罰款時(shí)應(yīng)當(dāng)參照的工具。

通過轉(zhuǎn)換公式(2)，我們可以看到，h=pf，對(duì)照公式(1)，實(shí)際發(fā)生的損害等于行為人預(yù)期的行政罰款。

根據(jù)公式(2)，制裁率可以作為一種政策工具。在保證社會(huì)福利最大化的情況下，如果政府要節(jié)約行政成本，就可以設(shè)定較低的制裁率，但必須提高罰款數(shù)額，否則，將降低執(zhí)法的有效性或執(zhí)法效率；如果政府考慮違法行為人的承受力或其他原因要降低罰款數(shù)額，就要投入更多的行政資源，提高制裁率，使更多的危害行為被制裁，否則，也將降低執(zhí)法的有效性或執(zhí)法效率。當(dāng)然，提高罰款數(shù)額不是沒有限制的，這要考慮行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)狀況和支付能力，甚至要考慮過多的罰款可能引起企業(yè)破產(chǎn)并降低就業(yè)率。⑦從另一個(gè)方面講，政府投入多少資源來發(fā)現(xiàn)和制裁環(huán)境危害行為也不是無限的，對(duì)我國現(xiàn)在的情況來講，這種資源還相當(dāng)緊張。因此，如何平衡制裁率和實(shí)際罰款數(shù)量是政策選擇必須要考慮的問題。這里所提出的最優(yōu)罰款模型是考量制裁率和實(shí)際罰款數(shù)量平衡的重要分析工具。

對(duì)照公式(1)和(2)，對(duì)我國現(xiàn)行的環(huán)境處罰政策進(jìn)行分析，我們可以看到，在制裁率肯定小于1的情況下，罰款的選擇沒有考慮制裁率，導(dǎo)致罰款的總數(shù)量不能補(bǔ)償環(huán)境危害行為的總危害。雖然罰款的水平與社會(huì)福利無關(guān)，但罰款的不足，不會(huì)有效地減少環(huán)境危害行為，致使社會(huì)福利降低，影響社會(huì)福利的最大化。我國的實(shí)際環(huán)境制裁率到底是多少，因?yàn)槿狈?shù)據(jù)，在這里很難判斷，但有一點(diǎn)可以判斷。如果實(shí)際制裁率越低，而行政罰款沒有相應(yīng)的增加，將導(dǎo)致更多的社會(huì)福利的減損，實(shí)際上是犧牲了公眾更多的環(huán)境上的權(quán)益。環(huán)境行政罰款的選擇沒有考慮制裁率說明了我國環(huán)境行政執(zhí)法政策的出發(fā)點(diǎn)沒有考慮社會(huì)福利的最大化問題，也是導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法無效率的根本原因。

環(huán)境行政罰款沒有考慮制裁率也是我國環(huán)境執(zhí)法不能有效降低執(zhí)法成本的根本原因。如果考慮制裁率，按照公式(2)，行政機(jī)關(guān)所給出的罰款數(shù)額將超過違法行為人的預(yù)期違法收益，設(shè)定的制裁率越低，行政機(jī)關(guān)給出的罰款數(shù)額越高，這實(shí)質(zhì)上使罰款具有了懲罰的性質(zhì)，也正是這種懲罰使行政罰款對(duì)潛在的違法行為人產(chǎn)生威懾效果。這樣，通過對(duì)部分人的懲罰就產(chǎn)生了對(duì)更大一部分的制止效果，使行政機(jī)關(guān)在較小執(zhí)法投入的情況下，產(chǎn)生了較大的執(zhí)法效果。因此，既要保證執(zhí)法效率，又要降低執(zhí)法成本，在罰款中就必須考慮制裁率這一問題。

總之，我國環(huán)境行政執(zhí)法效率不高的癥結(jié)在于忽視制裁率問題，這并不是說解決了制裁率問題，執(zhí)法效率就提高了，但可以肯定，制裁率被忽視了，執(zhí)法效率一定不會(huì)好到哪里去。

三、提高執(zhí)法效率應(yīng)考慮的其他問題

(一)行政責(zé)任歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

行政責(zé)任歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)可以分為兩類：一類是嚴(yán)格責(zé)任，即不考慮行為人有無過錯(cuò)，只要發(fā)現(xiàn)環(huán)境危害行為就要加以制裁。另一類是過錯(cuò)責(zé)任，即是否制裁要考慮行為人是否采取了合理的預(yù)防措施，沒有采取合理的預(yù)防措施而導(dǎo)致了環(huán)境損害，才構(gòu)成過錯(cuò)，進(jìn)而加以制裁?；谶^錯(cuò)責(zé)任的制裁，行政機(jī)關(guān)要確定行為人怎樣才算是采取了合理的預(yù)防措施。在西方法律經(jīng)濟(jì)學(xué)里，確定這一類問題一般根據(jù)漢德公式[3](212)，其是由美國法官利爾德· 漢德提出來的。如果某人預(yù)期會(huì)發(fā)生環(huán)境事故，其發(fā)生概率是10%(P)，事故發(fā)生后的損失是100元(L)，那么預(yù)期事故成本就是10元，如果能支付8元的預(yù)防成本就可以避免事故，而他沒有這樣做，其就是沒有采取合理預(yù)防措施，其就有過錯(cuò)。設(shè)預(yù)防成本為B，漢德公式為B＜LP。不同的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，影響行政機(jī)關(guān)的制裁數(shù)量。過錯(cuò)歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)下，如果推定行為人預(yù)期預(yù)防成本高于預(yù)期事故成本，即使行為人實(shí)施危害行為并導(dǎo)致了事故，他也不會(huì)受到處罰。只有行為人預(yù)期預(yù)防成本低于預(yù)期事故成本，當(dāng)且僅當(dāng)其預(yù)期收益超過預(yù)期成本時(shí)，他實(shí)施了危害行為并導(dǎo)致事故，他才承擔(dān)責(zé)任。嚴(yán)格歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)下，只要行為人實(shí)施了危害行為并導(dǎo)致事故發(fā)生，就對(duì)行為人進(jìn)行制裁。很明顯，過錯(cuò)歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)下的制裁數(shù)量要少于嚴(yán)格歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)下的制裁數(shù)量。過錯(cuò)歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)下，如果行為人預(yù)期預(yù)防成本高于預(yù)期事故成本，而他在沒有預(yù)防的情況下導(dǎo)致了事故的發(fā)生，實(shí)際上是增加了社會(huì)福利，因?yàn)?，?jié)省的預(yù)防成本可以用來做其他的事情。如果行政機(jī)關(guān)采取嚴(yán)格責(zé)任，也對(duì)這類行為進(jìn)行制裁，會(huì)減損社會(huì)福利并降低執(zhí)法效率。從社會(huì)福利這一點(diǎn)考慮，過錯(cuò)責(zé)任優(yōu)于嚴(yán)格責(zé)任。過錯(cuò)責(zé)任的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)是，行政機(jī)關(guān)可設(shè)定過錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)，通過罰款而促成對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的遵守，這很適合于環(huán)境管理，因?yàn)楹芏喹h(huán)境法本身是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。這樣，遵守環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)就不承擔(dān)責(zé)任，反之，則承擔(dān)。在過錯(cuò)責(zé)任和嚴(yán)格責(zé)任之間做優(yōu)化選擇時(shí)，亦要考慮其他一些因素。如，過錯(cuò)責(zé)任更難執(zhí)行。依嚴(yán)格責(zé)任，行政機(jī)關(guān)只需確定有損害存在即可，而依過錯(cuò)責(zé)任，還須要測(cè)算最優(yōu)行為(設(shè)定標(biāo)準(zhǔn))并查明實(shí)際行為(是否有過錯(cuò))。再如，過錯(cuò)責(zé)任將導(dǎo)致比嚴(yán)格責(zé)任更少的執(zhí)法行動(dòng)，并因此節(jié)省執(zhí)法成本，推定明顯無過錯(cuò)的行為人依過錯(cuò)責(zé)任將不會(huì)被起訴，而依嚴(yán)格責(zé)任則會(huì)。[4]

(二)風(fēng)險(xiǎn)偏好

對(duì)行為人來講，風(fēng)險(xiǎn)是指罰款的不確定性。面對(duì)罰款的不確定性，根據(jù)行為人的風(fēng)險(xiǎn)偏好可分為風(fēng)險(xiǎn)厭惡者、風(fēng)險(xiǎn)喜好者和風(fēng)險(xiǎn)中立者。行為人風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度的不同影響他們的行為選擇，進(jìn)而影響環(huán)境行政機(jī)關(guān)的政策選擇。

如果潛在的違法行為人是風(fēng)險(xiǎn)厭惡者，不喜歡承擔(dān)不確定性的罰款，即使制裁率比較低，風(fēng)險(xiǎn)厭惡者也傾向選擇回避實(shí)施環(huán)境危害行為。反之，即使制裁率比較高，風(fēng)險(xiǎn)喜好者也會(huì)選擇環(huán)境危害行為，因?yàn)檫@可能會(huì)給他帶來更大的效用。環(huán)境行政機(jī)關(guān)在做政策優(yōu)化選擇時(shí)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)厭惡者可設(shè)定較低的制裁率，也可獲得較好的執(zhí)法效果；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)喜好者可設(shè)定較高的制裁率，以增加制裁的確定性，可以收到較好的執(zhí)法效果。一般來講，環(huán)境危害行為多集中于工商企業(yè)，其管理者對(duì)罰款并不很敏感，因?yàn)榱P款可以作為經(jīng)營成本向社會(huì)轉(zhuǎn)嫁，再加上我國現(xiàn)時(shí)的制裁率低或罰款數(shù)量低，導(dǎo)致他們的預(yù)期違法收益非常高，因此，大多管理者是風(fēng)險(xiǎn)喜好者。未來政策選擇要考慮提高制裁率。

(三)邊際利潤

在許多情況下，人們往往通過考慮邊際量的變動(dòng)方向和變動(dòng)程度來做出最優(yōu)決策，這涉及到邊際成本與邊際收益的比較。經(jīng)濟(jì)學(xué)中邊際成本為每增加一單位的產(chǎn)量隨即而產(chǎn)生的成本增加量。邊際收益為每增加一單位的產(chǎn)量隨即而產(chǎn)生的收益增加量。當(dāng)邊際收入?邊際成本=邊際利潤＞0時(shí)，行動(dòng)方案可行。當(dāng)邊際收入?邊際成本=邊際利潤＜0時(shí)，行動(dòng)方案不可行。連續(xù)違法行為決策時(shí)，當(dāng)邊際違法收入?邊際違法成本=邊際違法利潤＞0時(shí)，行為人選擇繼續(xù)實(shí)施該行為。當(dāng)邊際違法收入?邊際違法成本=邊際違法利潤＜0時(shí)，行為人選擇放棄實(shí)施該行為。環(huán)境污染行為往往都是連續(xù)實(shí)施的，通過影響邊際變動(dòng)量來影響環(huán)境違法行為決策是很重要的。一般來講，對(duì)于連續(xù)實(shí)施違法行為應(yīng)該加重行政處罰，以增加行為人預(yù)期邊際違法成本，從而產(chǎn)生更好的執(zhí)法效果。增加行為人預(yù)期邊際違法成本，還使?jié)撛谶`法行為人有理由實(shí)施危害更小的行為而不是更大的行為。[4]如考慮機(jī)會(huì)成本，違法行為人進(jìn)行橫向邊際比較時(shí)，如環(huán)境違法行為提供的邊際利潤大于其他合法行為，行為人就傾向于實(shí)施違法行為，因此，如對(duì)環(huán)境違法行為罰款不足，難以產(chǎn)生理想的執(zhí)法效果。邊際效用也可用于最優(yōu)罰款選擇的分析。經(jīng)濟(jì)學(xué)上有邊際效用遞增或遞減的概念，在環(huán)境行政執(zhí)法中，如從行政制裁的最后一單位罰款中獲得的效果與整個(gè)行政制裁的效果的比值在增大，為邊際效用遞增，反之則為邊際效用遞減。在初始時(shí)期，如罰款數(shù)額逐漸增大可能存在邊際效用遞增，但其后，可能處于邊際效用遞減過程中，當(dāng)罰款數(shù)量足夠大時(shí)，邊際效用就不存在了，這預(yù)示著即使再加大罰款強(qiáng)度，也沒有什么更多的效果，此時(shí)，就需要采取更多的替代措施來達(dá)到環(huán)境行政執(zhí)法目的。

我們?cè)谇斑吿岬剑档蛨?zhí)法成本，提高違法成本的問題解決了，守法成本高的問題也就自然解決了。這是為什么呢？實(shí)際上守法成本高是一種假象，是同一個(gè)人對(duì)自己不同行為或不同的人對(duì)同一種行為的邊際利潤進(jìn)行比較后造成的。如果某個(gè)人認(rèn)識(shí)到環(huán)境守法的邊際利潤小于不守法的邊際利潤時(shí)，或者他認(rèn)識(shí)到自己守法的邊際利潤小于他人不守法的邊際利潤，他必定感覺到環(huán)境守法的成本太高了。如果通過有效地提高違法成本，以消除環(huán)境不守法的邊際利潤時(shí)，任何人就不會(huì)有守法成本太高的感覺了。

四、結(jié)論

理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)之上的理性選擇理論構(gòu)成了環(huán)境行政執(zhí)法經(jīng)濟(jì)分析的基礎(chǔ)。理性經(jīng)濟(jì)人為追求自我利益實(shí)現(xiàn)的最大化，會(huì)對(duì)預(yù)期違法收益和預(yù)期違法成本的影響因素做出反應(yīng)，環(huán)境行政決策應(yīng)當(dāng)考慮違法行為人的這一行為決策動(dòng)因。我國環(huán)境行政執(zhí)法效率不高的癥結(jié)在于罰款決策中忽視了制裁率問題。未來以提高執(zhí)法效率為目的的我國環(huán)境行政執(zhí)法改革應(yīng)注意的問題是，在行政罰款中要考慮制裁率，使罰款數(shù)量正確反映違法行為人的預(yù)期違法成本。再一個(gè)，環(huán)境行政執(zhí)法要以社會(huì)福利的最大化為目的，以最可能小的執(zhí)法成本使環(huán)境危害行為最大可能地降低。以上兩個(gè)問題相互聯(lián)系，共同影響著環(huán)境行政執(zhí)法效率的最大化。影響環(huán)境行政執(zhí)法效率的原因有很多，未來有關(guān)這一課題的進(jìn)一步研究應(yīng)予關(guān)注，比如是否有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)觀察支持本文提出的行為模型及其分析結(jié)果？在行為模型中應(yīng)當(dāng)考慮的其他重要因素有哪些？對(duì)模型的應(yīng)用會(huì)有哪些限制因素？等等。

注釋：

①波斯納認(rèn)為，法律的實(shí)證經(jīng)濟(jì)理論的真實(shí)危險(xiǎn)是簡單化的反面，即復(fù)雜化。當(dāng)經(jīng)濟(jì)分析試圖使一個(gè)非常簡單的經(jīng)濟(jì)模型更復(fù)雜化，如引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)偏好和信息成本，它就會(huì)使自己的理論冒更大的被質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)。也就是說，如一個(gè)模型豐富到了使之沒有經(jīng)驗(yàn)觀察來反駁的程度，在此或許也意味著沒有觀察資料能夠支持它。參見波斯納.法律的經(jīng)濟(jì)分析(上).蔣兆康譯，北京: 中國大百科全書出版社,1997:20.

②波斯納.法律的經(jīng)濟(jì)分析(上).蔣兆康譯,北京: 中國大百科全書出版社，1997.299.雖然波斯納在這里是對(duì)犯罪成本和收益做這樣的闡述，但將它應(yīng)用于行政罰款沒有什么問題，無論是罰金，還是罰款，對(duì)行為人來講，都是一種成本，對(duì)他行為決策的影響并無實(shí)質(zhì)上的不同。而且在美國違反行政法的很多行為都是作為犯罪來對(duì)待的，而在中國這樣的行為可能是行政違法行為，并不是犯罪。

③像某人花100元買一臺(tái)能生產(chǎn)10個(gè)零件的機(jī)器，他會(huì)把100元的成本分?jǐn)偟?0個(gè)零件中，而不是一個(gè)零件。在制裁率是50%的情況下，行為人花100元購買一次罰款，他會(huì)把這一成本分?jǐn)偟絻纱芜`法行為中去。

④See Polinsky and Shavell.The Economic Theory of Public Enforcement of Law.Journal of Economic Literature,Vol.38,no.1 (March2000): 45?76.其他一些主要法律經(jīng)濟(jì)學(xué)者也有類似的論述，貝克爾認(rèn)為，因?yàn)閮H僅被判決的犯罪分子才受到處罰，實(shí)際上這里存在價(jià)格歧視和不確定性。如果被判決，他對(duì)每一個(gè)犯罪支付“刑罰”，否則，就不支付。無論是制裁率或“刑罰”的增長都將減少從犯罪所得到的預(yù)期效用和傾向于減少犯罪數(shù)量，因?yàn)橹Ц陡邇r(jià)格的可能性或價(jià)格本身將增加。Becker,G.S.,Crime and Punishment: An Economic Approach.Journal of Political Economy,Vol.76,1968:177.一旦犯罪的預(yù)期成本被確定，選擇刑罰制裁率和嚴(yán)厲性將變得有必要，這將使?jié)撛诘姆缸镎哳A(yù)期到犯罪的成本。如果制裁率是100%，1000的罰金可以強(qiáng)加1000的預(yù)期成本；如果制裁率是10%，10000的罰金才可以強(qiáng)加1000的預(yù)期成本；如果制裁率是1%，100000的罰金才可以強(qiáng)加1000的預(yù)期成本；以此類推。Posner，R.A.，An economic theory of the criminal law.Columbia Law Review，Vol.85,1985(6):1206.

⑤我國相關(guān)環(huán)境法所規(guī)定的行政罰款的性質(zhì)是補(bǔ)償性的，還是懲罰性的，抑或僅僅是對(duì)不遵守法律的一種處罰，相關(guān)法律并沒有界定清楚。再一個(gè)，我國環(huán)境法所規(guī)定的最高罰款數(shù)額大多是 50萬元，而有些環(huán)境違法的行為所造成的損失何止是 50萬元這個(gè)數(shù)字。

⑥對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行評(píng)估是非常困難的，如，人們并不十分清楚一次環(huán)境污染會(huì)給哪些人的健康造成具體什么樣的損害。還有環(huán)境的審美價(jià)值問題。但環(huán)境污染會(huì)給人類造成損害或社會(huì)福利減損，這是可以確定的，因此，環(huán)境損害并非原則上不能評(píng)估。原則上可以評(píng)估是指人們通過相關(guān)環(huán)境指數(shù)或時(shí)間、空間上的橫向與縱向比較，人們可明顯地感受到或大體把握不同的環(huán)境污染行為會(huì)對(duì)環(huán)境造成的不同程度的損害。

⑦罰款所引起的企業(yè)破產(chǎn)和就業(yè)率降低是罰款的負(fù)社會(huì)效用，其當(dāng)然降低了社會(huì)福利。現(xiàn)在環(huán)境行政機(jī)關(guān)或有些地方政府在環(huán)境執(zhí)法上過于松懈，一個(gè)重要的原因是過分地考慮了罰款對(duì)社會(huì)福利的減損。

[1]何燕.析中國環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀與完善[J].中國人口·資源與環(huán)境,2010(5):148.

[2]波斯納.法理學(xué)問題[M].蘇力譯.北京: 中國政法大學(xué)出版社,2001: 442.

[3]波斯納.法律的經(jīng)濟(jì)分析(上)[M].蔣兆康譯.北京: 中國大百科全書出版社,1997:14.

[4]Polinsky and Shavell.The economic theory of public enforcement of law [J].Journal of Economic Literature,2000,38(1): 45?76.

[5]郭偉和.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京: 經(jīng)濟(jì)管理出版社,2001: 8.