大鄭州都市圈政府間合作問題研究

曹發(fā)軍

(中州大學(xué)德育教學(xué)部，鄭州450044)

一、引言

改革開放以來，隨著中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，區(qū)域合作逐步興起并成為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑?！爱?dāng)前，在我國東部已經(jīng)形成了以上海為中心的長江三角洲經(jīng)濟(jì)圈，以廣州、深圳為中心的珠江三角洲經(jīng)濟(jì)圈，以北京、天津?yàn)橹行牡木┙蛱平?jīng)濟(jì)圈。它們的發(fā)展壯大，帶動(dòng)了東部乃至全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而在廣大中西部地區(qū)，長株潭、成渝、武漢、關(guān)中等一批城市群也正在崛起。城市群和經(jīng)濟(jì)圈正在成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的主要載體。按照增長極理論，如果河南省沒有較大規(guī)模和較具競(jìng)爭(zhēng)力的城市群經(jīng)濟(jì)區(qū)崛起，河南不僅難以吸引外部的各種要素向本省匯集，省內(nèi)現(xiàn)有的各種資源也將會(huì)加快流向周圍的‘經(jīng)濟(jì)增長極’。如此，河南在承接發(fā)達(dá)國家和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上將處于弱勢(shì)地位，有可能成為我國中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘凹地’”。［1］面對(duì)區(qū)域發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)壓力，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的概念及中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)應(yīng)勢(shì)而生。在河南省，有一個(gè)特別引人矚目的版塊，那就是大鄭州都市圈。2010年9月，在河南省推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程工作會(huì)議上，省政府明確提出盡快實(shí)現(xiàn)開封、許昌、新鄉(xiāng)、焦作、洛陽與鄭州發(fā)展的對(duì)接，積極推進(jìn)大鄭州都市圈建設(shè)。大鄭州都市圈的概念正式被納入人們的視閥。盡管后來由于種種原因大鄭州都市圈建設(shè)暫時(shí)沒有被納入政府的規(guī)劃，但是從中央到省、市的各級(jí)政府都對(duì)這一區(qū)域的協(xié)作發(fā)展給予了高度的關(guān)注并作出了具體的部署。《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》指出，要“提升鄭州作為我國中部地區(qū)重要的中心城市地位，發(fā)揮洛陽區(qū)域副中心城市作用，加強(qiáng)各城市間分工合作，推進(jìn)交通一體、產(chǎn)業(yè)鏈接、服務(wù)共享、生態(tài)共建，形成具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的開放型城市群。支持鄭汴新區(qū)加快發(fā)展，建設(shè)內(nèi)陸開發(fā)開放高地，打造‘三化’協(xié)調(diào)發(fā)展先導(dǎo)區(qū)，形成中原經(jīng)濟(jì)區(qū)最具活力的發(fā)展區(qū)域。推進(jìn)教育、醫(yī)療、信息資源共享，實(shí)現(xiàn)電信、金融同城，加快鄭汴一體化進(jìn)程。加強(qiáng)鄭州與洛陽、新鄉(xiāng)、許昌、焦作等毗鄰城市的高效聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展?！保?］河南省政府出臺(tái)的《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)綱要》也把“推進(jìn)鄭汴一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄭州與洛陽、新鄉(xiāng)、許昌、焦作對(duì)接聯(lián)動(dòng)”作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。

在我國現(xiàn)有的政治體制下，政府合作對(duì)于促進(jìn)都市圈內(nèi)城市之間經(jīng)濟(jì)融合的作用是無可替代的，因此，要推進(jìn)大鄭州都市圈各地聯(lián)動(dòng)發(fā)展，必須加強(qiáng)大鄭州都市圈地方政府的合作。然而，目前大鄭州都市圈內(nèi)城市之間政府合作機(jī)制尚未確立，這嚴(yán)重制約了大鄭州都市圈內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)協(xié)作發(fā)展。構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的都市圈政府合作機(jī)制，依靠政府間的合作積極推進(jìn)都市圈經(jīng)濟(jì)融合，是在現(xiàn)行體制下實(shí)現(xiàn)大鄭州都市圈經(jīng)濟(jì)協(xié)作發(fā)展，將大鄭州都市圈打造成中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心層的理性選擇。本選題的實(shí)踐意義就在于，能為都市圈內(nèi)政府合作共建大鄭州都市圈經(jīng)濟(jì)高地提供建設(shè)性意見。

二、大鄭州都市圈政府合作的基礎(chǔ)和體制障礙

(一)大鄭州都市圈政府合作的基礎(chǔ)

大鄭州都市圈主要包括鄭州、洛陽、開封、焦作、新鄉(xiāng)、許昌等城市，屬中原城市群的緊密聯(lián)系圈。這一地區(qū)地域毗鄰、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)、聯(lián)系緊密，具備經(jīng)濟(jì)深度合作、融合發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

首先，這一地區(qū)自古以來就是一個(gè)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然地理等方面具有內(nèi)在聯(lián)系的自然區(qū)域，具有統(tǒng)一性和不可分割性。目前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡(luò)的逐步形成，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、人員交往等日益緊密，大鄭州都市圈已經(jīng)成為一個(gè)客觀存在的具有整體性的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。

其次，這一地區(qū)城市分布集中程度較高，且以鄭州為核心向外展開，具有較為明顯的圈層式空間分布特征，有利于中心城市擴(kuò)散效應(yīng)的發(fā)揮和各城市之間功能的分工與協(xié)調(diào)。

最后，這一地區(qū)的城市有協(xié)作發(fā)展的傳統(tǒng)和意愿。1985年，河北省邯鄲市發(fā)起成立中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)調(diào)會(huì)時(shí)，這一地區(qū)的部分城市就積極響應(yīng)參與，顯示了非常強(qiáng)烈的合作意愿。當(dāng)前，在服務(wù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的框架下，鄭州市增強(qiáng)對(duì)周邊地區(qū)的輻射力、引領(lǐng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的責(zé)任感增強(qiáng)，與都市圈內(nèi)各地協(xié)作發(fā)展的意愿十分強(qiáng)烈。在鄭州市制定的《鄭州市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，鄭州市方面不僅提出了中原經(jīng)濟(jì)區(qū)核心層的概念，將大鄭州都市圈提升到中原經(jīng)濟(jì)區(qū)核心層的高度，而且還具體規(guī)劃了鄭州市和周邊各城市的合作重點(diǎn)。

(二)大鄭州都市圈政府合作的的體制障礙

1．行政分權(quán)下的權(quán)力結(jié)構(gòu)

目前，“行政區(qū)行政”是我國區(qū)域管理的主要范式，從中央到地方被分為多個(gè)層級(jí)，實(shí)行垂直管理。在這個(gè)政治體系中，層級(jí)相同的各方之間互不統(tǒng)屬，各自獨(dú)立行使組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職權(quán)。行政性分權(quán)下，地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主體作用凸顯。如果政府在地方經(jīng)濟(jì)協(xié)作中缺少主動(dòng)性和創(chuàng)造性，區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作和經(jīng)濟(jì)融合度就會(huì)受到影響。

在大鄭州都市圈內(nèi)，鄭州、開封、洛陽、許昌、新鄉(xiāng)、焦作各地都隸屬于河南省，但它們之間互不統(tǒng)屬。因此，本區(qū)域內(nèi)各方政府的積極性如何，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)作和融合有重大影響。盡管河南省頒發(fā)的《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)綱要》對(duì)本區(qū)域內(nèi)各地協(xié)作發(fā)展做出了具體的規(guī)劃，但都市圈內(nèi)各方之間的離心傾向依然存在，有些地方協(xié)作發(fā)展的意愿并不強(qiáng)烈。在最新公布的各個(gè)市的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，只有鄭州市規(guī)劃了和毗鄰市聯(lián)動(dòng)發(fā)展的內(nèi)容。很顯然，各地在制定規(guī)劃時(shí)缺少有效溝通，基本上還是“各敲各的鑼、各打各的鼓”。這不利于消除既往形成的區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和地方保護(hù)主義，將延緩都市圈城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，嚴(yán)重影響都市圈內(nèi)資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)，降低都市圈可持續(xù)發(fā)展的能力。

2．現(xiàn)行的地方干部績(jī)效考核制度

在經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放和市場(chǎng)化的過程中，地方政府的合法性基礎(chǔ)也發(fā)生了相應(yīng)的變化。目前，我國政府對(duì)于干部政績(jī)的評(píng)價(jià)與考核，主要依賴于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成就。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，GDP的增長和官員的職位升遷呈現(xiàn)出正相關(guān)性，出現(xiàn)了所謂“數(shù)字出干部”的現(xiàn)象。這樣在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中就出現(xiàn)了長期目標(biāo)和短期效應(yīng)的矛盾。再加上政府官員實(shí)行任期制且調(diào)動(dòng)頻繁，出于自我利益的保護(hù)，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中急功近利、追求短期效應(yīng)就不可避免地成為各地官員的普遍選擇。這種狀況一旦出現(xiàn)，其結(jié)果是強(qiáng)化了地方政府資源配置本地化的傾向和地方保護(hù)主義，進(jìn)而滯緩區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)作和融合。對(duì)于大鄭州都市圈來說，圈內(nèi)各市都獨(dú)立制定自己的發(fā)展規(guī)劃，如果追求本地利益最大化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作發(fā)生矛盾，地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)傾向于保護(hù)本地利益而置區(qū)域整體利益于不顧，這樣就等于給大鄭州都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展施加“離心力”。

3．缺乏相關(guān)法律保障

地方政府之間的合作是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的必要條件。地方政府之間如何處理相互之間的關(guān)系，需要有相關(guān)的法律來規(guī)范和保障。然而，目前在我國不僅沒有關(guān)于地方政府合作或者處理地方政府間關(guān)系的專門法律，就是在已經(jīng)頒布的法律、法規(guī)中也沒有具體條款涉及到地方政府之間關(guān)系協(xié)調(diào)。如此一來，當(dāng)區(qū)域內(nèi)各地方出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí)，往往只能陷入無休止的討價(jià)還價(jià)之中，而沒有統(tǒng)一的法律規(guī)則來解決。

三、構(gòu)建大鄭州都市圈政府合作的途徑

構(gòu)建大鄭州都市圈政府間合作的基本目的，就是在對(duì)區(qū)域整體利益達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，依靠各種政治和社會(huì)資源去克服區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作體制障礙，打破現(xiàn)有的行政封鎖和地方保護(hù)主義，從而推動(dòng)都市圈經(jīng)濟(jì)一體化，形成區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。根據(jù)我國現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)，借鑒國內(nèi)外成熟都市圈政府合作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及結(jié)合區(qū)域政府合作的基本原則，我們認(rèn)為，在現(xiàn)階段要建立大鄭州都市圈政府合作機(jī)制并確保這一機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的路徑主要有以下幾個(gè)方面:

(一)達(dá)成共識(shí)，樹立“共贏”的合作理念

都市圈各地方政府合作的目的在于加強(qiáng)各地經(jīng)濟(jì)文化之間的聯(lián)系，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，通過規(guī)模效益和整體效益促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，形成都市圈與其他經(jīng)濟(jì)區(qū)相比較的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。合作的結(jié)果應(yīng)該是區(qū)域內(nèi)各地方共同受益。因此，在都市圈政府合作中，首先要確立共同利益基礎(chǔ)上的“共贏”合作理念。近年來，雖然省委省政府大力倡導(dǎo)建設(shè)大鄭州都市圈，大鄭州都市圈內(nèi)鄭、汴、洛、許、新、焦各城市政府合作的意愿明顯增強(qiáng)，但不可否認(rèn)的是分工合作、協(xié)商互動(dòng)、共同發(fā)展的合作理念仍然沒有確立起來。樹立“共贏”的合作理念，要求各城市明確自己的比較優(yōu)勢(shì)和在都市圈發(fā)展框架下的位置，主動(dòng)融入都市圈發(fā)展。鄭州是國家服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)城市，現(xiàn)代物流、會(huì)展、文化旅游、服務(wù)外包等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，汽車、裝備制造、煤電鋁、食品、紡織服裝、電子信息等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也獲得了較大發(fā)展，這基本上代表了整個(gè)都市圈未來的產(chǎn)業(yè)走向。大鄭州都市圈內(nèi)主要成員城市開封、許昌、新鄉(xiāng)、焦作、洛陽的未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略也要有與鄭州現(xiàn)存或調(diào)整方向比較接近的框架。在都市圈發(fā)展框架下，各城市應(yīng)該攜起手來，共同做大做強(qiáng)都市圈經(jīng)濟(jì)這個(gè)蛋糕，才會(huì)產(chǎn)生更多的合作效益。

(二)建立健全都市圈政府合作的法律制度

黨的十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出:“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，必須有完備的法制來規(guī)范和保障?！被谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的大鄭州都市圈政府合作機(jī)制離不開法律制度的規(guī)范。然而，由于多方面的原因所導(dǎo)致的立法滯后，目前在我國關(guān)于都市圈政府合作的法規(guī)幾乎為空白。因此，在大鄭州都市圈開建之際，大鄭州都市圈各成員應(yīng)該相互協(xié)商，在平等互利的基礎(chǔ)上共同制定都市圈規(guī)劃和公約，實(shí)現(xiàn)都市圈政府合作的規(guī)范化和法制化。另外，對(duì)于大鄭州都市圈各地方政府來說，還必須完善相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)來阻止地方保護(hù)主義，以防范懲戒各地方政府分割統(tǒng)一市場(chǎng)的行為。

(三)建立跨行政區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織

各地方政府是區(qū)域合作的主體，要建立大鄭州都市圈政府合作機(jī)制，首先必須建立一個(gè)能夠反映各地方政府意愿并能獲得區(qū)域內(nèi)各政府普遍認(rèn)同、跨行政區(qū)、開放的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作組織。目前，河南省正在建設(shè)的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)成立了包括大鄭州都市圈各城市在內(nèi)的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)市長聯(lián)席會(huì)這樣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織。然而，以鄭州為核心的大鄭州都市圈還沒有相應(yīng)的合作組織，缺乏強(qiáng)有力的組織保證。因此，應(yīng)對(duì)大鄭州都市圈經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的客觀需要，建立一個(gè)跨行政區(qū)、在合作深度廣度上超越市長聯(lián)席會(huì)的經(jīng)濟(jì)合作組織尤為必要。具體說來，該合作組織應(yīng)符合以下幾點(diǎn)要求:一是該合作組織應(yīng)該是常設(shè)機(jī)構(gòu)，且具有相應(yīng)的規(guī)則制定權(quán)、行政權(quán);二是該合作組織具備組織、協(xié)調(diào)、實(shí)施跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)以及生產(chǎn)要素流動(dòng)等問題的能力;三是該合作組織不僅要設(shè)有負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)和組織工作的秘書處，還需要設(shè)有具有管理、協(xié)調(diào)職能的各種專業(yè)委員會(huì)和工作小組;四是該合作組織就都市圈發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題做出的決策對(duì)都市圈內(nèi)各政府具有相應(yīng)的約束力。

四、結(jié)束語

大鄭州都市圈政府合作的路徑主要是通過在區(qū)域整體利益方面達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用各種政治資源去推動(dòng)各地方政府的合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，形成規(guī)模效益和整體優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，在建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的大背景下，加強(qiáng)大鄭州都市圈政府間的合作，將鄭州都市圈打造成引領(lǐng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的核心地帶，對(duì)于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)意義十分重大。

毋庸諱言，目前我國還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，法治規(guī)則不完善，區(qū)域政策缺位，尤其是“‘行政區(qū)行政’作為區(qū)域管理的傳統(tǒng)范式存在了幾千年時(shí)間，其慣性的力量和內(nèi)在的沖動(dòng)依然強(qiáng)大”［3］，要建立一個(gè)行之有效的都市圈政府合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，還將是一個(gè)比較艱難的歷程，這不僅需要當(dāng)?shù)攸h委政府積極主動(dòng)地推動(dòng)這項(xiàng)工作，而且還要贏得國家的政策支持。可以預(yù)見的是，隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化水平的迅速提升，大鄭州都市圈內(nèi)各城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)關(guān)聯(lián)將愈發(fā)緊密，這都將促使都市圈政府合作走向更為理性化和制度化的軌道，從這個(gè)意義上說大鄭州都市圈政府合作的前景廣闊。

［1］建設(shè)大鄭州構(gòu)筑歐亞大陸橋上的橋頭堡［N］．中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2004－11－06．

［2］王永蘇，歐繼中．新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展［N］．河南日?qǐng)?bào)，2011－10－19．

［3］楊愛平．論區(qū)域一體化下的區(qū)域間政府合作［J］．政治學(xué)研究，2007(3):88．