英國低碳經(jīng)濟(jì)中的政府規(guī)制及啟示

劉 媛

(河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，鄭州450002)

1765年珍妮紡紗機(jī)的出現(xiàn)，標(biāo)志著工業(yè)革命在英國爆發(fā)，英國被認(rèn)為是第一次工業(yè)革命的先驅(qū)。然而，人類文明的這次大發(fā)展是以大量二氧化碳排放為代價的。工業(yè)革命雖然給英國帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，也帶來了環(huán)境污染、生態(tài)惡化、氣溫上升、能源匱乏等問題。為了應(yīng)對這些問題，進(jìn)入新世紀(jì)的英國，成為了低碳經(jīng)濟(jì)的倡導(dǎo)者和先行者。

一、低碳經(jīng)濟(jì)的提出和內(nèi)涵

學(xué)界認(rèn)為“低碳經(jīng)濟(jì)”是全球氣候變暖的情況下出現(xiàn)的新概念，其正式提出始于2003年。當(dāng)年英國政府發(fā)表了《能源白皮書》，題為《我們未來的能源:創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》，率先提出了“低碳經(jīng)濟(jì)”概念。［1］由于低碳經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式、生活消費模式為解決全球氣候問題提供了良好的出路，一經(jīng)提出就得到國際社會、眾多國家及學(xué)界的關(guān)注。英國提出“低碳經(jīng)濟(jì)”之后，此概念很快在聯(lián)合國氣候變化大會(即巴里路線圖)中得到了肯定和重視;在2007年達(dá)沃斯論壇和2008年“八國峰會”上又得到了眾多國家認(rèn)可。為了促進(jìn)更多的國家能把低碳經(jīng)濟(jì)觀念滲透到政策決策層面上，2008年的世界環(huán)境日把“轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，推行低碳經(jīng)濟(jì)”定為其主題向國際社會推廣。之后，不僅英國還有歐盟的一些成員國、日本、美國、加拿大等都在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)方面做出了努力，紛紛出臺低碳政策。目前學(xué)界普遍認(rèn)為“低碳經(jīng)濟(jì)”是通過技術(shù)創(chuàng)新有效利用新型能源，通過制度改革轉(zhuǎn)變?nèi)祟惏l(fā)展模式的以低污染、低能耗為標(biāo)志的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是為了追求綠色GDP(國內(nèi)生產(chǎn)總值)，使人類可持續(xù)的生存和發(fā)展。低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式要求經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的發(fā)展，需要經(jīng)濟(jì)增長與碳排放脫鉤，國家經(jīng)濟(jì)要朝著低碳能源生產(chǎn)、低碳經(jīng)濟(jì)消費的方向轉(zhuǎn)變。

二、英國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的原因和后金融危機(jī)時代的選擇

英國副首相普雷斯科特2007年4月在“低碳經(jīng)濟(jì)和中國能源與環(huán)境政策研討會”的發(fā)言中，提到“過去的英國，隨著工業(yè)化的發(fā)展，河流和空氣越來越污濁:1/3的城市受到酸雨影響，1/3的城市地下水受到污染，1/3的城市空氣質(zhì)量未能達(dá)標(biāo)?！保?］而且英國一直以來飽受因氣候變化引起的海平面上升的問題困擾，據(jù)英國有關(guān)方面預(yù)測到2080年倫敦的氣溫會比現(xiàn)在上升2-6攝氏度。另外，英國本身就是一個煤油資源不豐富的島國，進(jìn)入新世紀(jì)后又面對資源短缺的現(xiàn)象。正是英國充分認(rèn)識到了這些問題，成為了世界范圍內(nèi)低碳經(jīng)濟(jì)的先行者。英國提出發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)以來的十年間，在實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長的同時也減少了溫室氣體的排放。英國的實踐不僅為其他國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式提供了參考，也為人們實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展增加了信心。［3］

2007年美國次貸危機(jī)引發(fā)了全球性的金融危機(jī)，英國也受到了影響。金融危機(jī)下英國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，盡管環(huán)保人士很支持政府的低碳經(jīng)濟(jì)計劃，但還是有部分人擔(dān)心政府的計劃只不過是個“綠色的夢想”。金融危機(jī)的發(fā)生使得一些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩甚至減退，在此背景下有的國家對發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)模式無暇顧及，有的放松了碳排放要求。與之形成明顯對比是，英國政府依然選擇實施低碳經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，并不斷出臺新的政策措施。2009年6月，英國能源和氣候大臣還曾公開批駁“低碳經(jīng)濟(jì)就是低速經(jīng)濟(jì)”和“經(jīng)濟(jì)困難情況下放緩發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)”的論調(diào)，他強(qiáng)調(diào)未來經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與發(fā)展可持續(xù)的低碳經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。盡管金融危機(jī)的陰霾還未散去，但不少學(xué)者認(rèn)為歷史經(jīng)驗表明全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)往往催生重大科技創(chuàng)新和科技革命:1857年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)了以電氣革命為標(biāo)志的第二次技術(shù)革命;1929年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)了以電子、航空航天和核能等技術(shù)突破為標(biāo)志的第三次技術(shù)革命。當(dāng)前，無論是擺脫金融危機(jī)的強(qiáng)烈需求，還是科學(xué)技術(shù)內(nèi)部所積蓄的能量，都正在催生一場以新能源技術(shù)重大突破為標(biāo)志的第四次技術(shù)革命。［4］盡管英國能否以低碳經(jīng)濟(jì)模式將其經(jīng)濟(jì)從衰退中復(fù)蘇還是個未知數(shù)，但節(jié)能減排和低碳發(fā)展是21世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)的大趨勢。

三、英國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的政府行為

英國是首先提出“低碳經(jīng)濟(jì)”概念的國家，英國政府為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)做了大量的工作和努力，主要表現(xiàn)在:

1.將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)列為國家發(fā)展戰(zhàn)略

2003年英國政府就把發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為目標(biāo)，并在其能源白皮書中寫入“2050年從根本上把英國變成一個低碳經(jīng)濟(jì)國家?！?006年政府委托前世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、現(xiàn)任英國政府經(jīng)濟(jì)顧問尼古拉斯·斯特恩爵士領(lǐng)導(dǎo)編寫了《氣候變化的經(jīng)濟(jì)學(xué):斯特恩報告》，報告主要的內(nèi)容就是對全球變暖的經(jīng)濟(jì)影響做出定量評估，其目的在于為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供理論依據(jù)。2009年7月15日，英國公布詳盡的《英國低碳轉(zhuǎn)型計劃》的白皮書，再次明確低碳經(jīng)濟(jì)是國家的戰(zhàn)略方案。由此可見，英國政府十分重視自身的經(jīng)濟(jì)特點和全球氣候變化對本國經(jīng)濟(jì)的影響，將低碳經(jīng)濟(jì)視為未來企業(yè)和國家競爭力的核心所在，積極主動的倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變。

2.構(gòu)建發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的法律制度

英國政府為落實低碳發(fā)展的國家戰(zhàn)略，積極制定配套法律法規(guī)、推行相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)。2005年，英制定《減碳技術(shù)戰(zhàn)略》，以制度的形式規(guī)定要建立3500萬英鎊小型示范基金用于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。2007年3月，英國通過了世界上第一個關(guān)于氣候變化的法律即《氣候變化草案》?！恫莅浮分幸?guī)定要建立相關(guān)的氣候變化機(jī)構(gòu)、為碳財政預(yù)算提供目標(biāo)管理、給予政府在排放交易方面更大的權(quán)力等。2007年英國頒布了《建筑能源法規(guī)》，規(guī)定2013年以后所有公共支出的項目、住房必須達(dá)到零能耗，任何私人的建筑都必須在2020年后達(dá)到零能耗。這為建筑業(yè)的碳排放制定了嚴(yán)格的時間表。2008年11月26日，英國議會通過了《氣候變化法案》，使其成為世界上第一個為減少溫室氣體排放、適應(yīng)氣候變化而建立具有法律約束性長期框架的國家。［5］2009年4月，布朗政府宣布將“碳預(yù)算”納入政府預(yù)算框架，使得英國成為首個公布“碳預(yù)算”的國家。同年6月，英國針對煤電廠的減排問題，在《清潔煤炭計劃》的草案中規(guī)定新設(shè)煤電廠均須提供碳捕捉和儲存能力的證明。2009年11月，英國能源與氣候變化部公布其能源規(guī)劃草案，將核能、可再生能源和潔凈煤定為其未來能源的三個重要組成部分。

3.成立促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府機(jī)構(gòu)

2007年，英國成立的氣候變化辦公室，主要負(fù)責(zé)制定有關(guān)氣候和能源政策，處理相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作問題。2008年10月，英國政府將前商業(yè)、企業(yè)及管制改革部進(jìn)行整合，成立能源和氣候變化部，該部門主要負(fù)責(zé)制定能源、應(yīng)對氣候變化的相關(guān)政策和國家能源的安全及能源的高效使用。目前，該部在引領(lǐng)英國轉(zhuǎn)向低碳經(jīng)濟(jì)的過程中扮演著重要的領(lǐng)導(dǎo)角色。

4.鼓勵低碳升級改造和引導(dǎo)低碳技術(shù)研發(fā)

在英國，為了減少市場失靈給低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的消極影響，政府采取了“政府引導(dǎo)，市場運作”原則，利用市場機(jī)制采用多種措施來推進(jìn)企業(yè)進(jìn)行低碳升級和低碳技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用。比如為了達(dá)到相關(guān)減排目標(biāo)，英國政府提出實施氣候變化稅。應(yīng)繳稅額根據(jù)能源產(chǎn)品的供應(yīng)量及相應(yīng)稅率計算，不同能源品種的稅率不同。這樣就通過稅收鼓勵相關(guān)企業(yè)來減少碳的排放。政府通過“強(qiáng)化投資補(bǔ)貼”項目來鼓勵企業(yè)投資節(jié)能環(huán)保的技術(shù)或設(shè)備。2001年設(shè)立由英國政府投資并以企業(yè)模式運作的獨立公司——碳信托有限公司，來促進(jìn)低碳研究開發(fā)、加速技術(shù)商業(yè)化和投資孵化器相關(guān)低碳經(jīng)濟(jì)工作的開展。［6］為了鼓勵企業(yè)研發(fā)低碳技術(shù)、占領(lǐng)低碳產(chǎn)業(yè)制高點，英國政府也采取了一些舉措。比如有關(guān)低碳技術(shù)的發(fā)明在英國知識產(chǎn)權(quán)局的專利體系中可以得到有別于其他專利的優(yōu)先權(quán)，這樣可以為低碳技術(shù)方面的企業(yè)提供快速獲得高質(zhì)專利的通道，進(jìn)而為低碳企業(yè)的相關(guān)產(chǎn)品迅速打入市場提供可能。［7］

5.擬設(shè)立“綠色”投資銀行

據(jù)路透社報道，英國政府將設(shè)立“綠色”投資銀行(Green Investment Bank)幫助英國向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。［8］英國政府在2010年3月24日啟動一個20億英鎊的投資銀行計劃。據(jù)悉，“綠色銀行”將主要用來資助鐵路、風(fēng)力發(fā)電和廢物處理等項目，還將有助于縮小英國與歐盟之間減排目標(biāo)的差距，同時可協(xié)助英國升級電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，并推廣電動汽車。投資銀行成立后主要為風(fēng)能發(fā)電、生態(tài)型垃圾處理等低碳經(jīng)濟(jì)項目進(jìn)行融資?！熬G色”投資銀行的資金主要由兩部分組成，50%來源于私人投資者，50%來源于英國政府出售政府資產(chǎn)的所得。鑒于一些低碳經(jīng)濟(jì)項目帶有很高的投資風(fēng)險，為了能夠降低私人投資者的風(fēng)險并激勵他們更快的加入到銀行投資的項目中來，英國政府通過預(yù)先投資的方式來吸引更多的私人資本加入到“綠色”投資銀行。因此，這也是英國政府為了推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展在金融領(lǐng)域所作的一大努力和嘗試。

6.積極宣傳“低碳”新思維，倡導(dǎo)低碳生活理念

環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)有一個“波特假說”論斷:加強(qiáng)環(huán)境治理、提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不但不會降低企業(yè)的贏利水平，相反還會促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，提高它們的贏利水平，從而間接地促進(jìn)社會進(jìn)步。英國能源和氣候大臣曾公開駁斥反對低碳經(jīng)濟(jì)的看法，并強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)有十分密切的關(guān)系。這也反應(yīng)出英國政府一種低碳的新思維，即發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)不僅可以新增就業(yè)，還蘊(yùn)藏著新的經(jīng)濟(jì)增長點。政府官員也積極倡導(dǎo)、支持民眾采取低碳的生活模式。英國前首相多次公開呼吁政府官員購買使用環(huán)保汽車，現(xiàn)任英國首相戴維·卡梅倫也時常使用自行車代步。2009年5月15日，倫敦市場鮑里斯·約翰遜與三名騎著高科技太陽能動力自行車環(huán)游世界的車手一起宣傳節(jié)能低碳的出行方式。

通過分析不難看出，英國大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的過程中其政府起了主導(dǎo)作用，并實行了強(qiáng)有力的政府行為:政府不僅將低碳經(jīng)濟(jì)上升為國家戰(zhàn)略，積極制定相關(guān)法規(guī)、完善法律框架，還通過立法來強(qiáng)化政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律責(zé)任與行政責(zé)任;成立專業(yè)的政府部門負(fù)責(zé)低碳經(jīng)濟(jì)模式的推進(jìn)，協(xié)調(diào)具體的工作;利用市場機(jī)制、加快科技創(chuàng)新、以政府為先導(dǎo)擬在融資方面做出綠色銀行的嘗試;政府和官員也特別重視宣傳低碳理念，并以實際行為倡導(dǎo)低碳的生活模式。

四、英國模式對我國政府的啟示

中國現(xiàn)已成為世界第二大能源消費國、第二大二氧化碳排放國，并且是二氧化碳排放增長速度最快的國家，正面臨著實現(xiàn)工業(yè)化和向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的雙重任務(wù)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)對我們來說既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。英國政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)方面給了我們很多啟發(fā)，我國政府應(yīng)在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的實踐中學(xué)習(xí)吸取英國的一些經(jīng)驗。筆者認(rèn)為，首先政府一定要從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度來重視低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些地方政府一定要改“低碳經(jīng)濟(jì)就是降低經(jīng)濟(jì)增長”的錯誤觀念，從國家戰(zhàn)略的高度重視低碳經(jīng)濟(jì)。其次政府一定要在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)上面起主導(dǎo)作用，要積極建立促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套法律法規(guī)，形成有中國特色的且行之有效的低碳發(fā)展的法律體制;要加快推進(jìn)適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)的政府組織的設(shè)立和創(chuàng)新，在對現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的基礎(chǔ)上設(shè)立低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專門機(jī)構(gòu);建立垂直管理的低碳經(jīng)濟(jì)環(huán)保執(zhí)法體制，以減少地方政府對環(huán)保執(zhí)法的干預(yù)。再次要注意利用經(jīng)濟(jì)激勵制度、行政手段和市場機(jī)制來充分調(diào)動企業(yè)發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、應(yīng)用低碳技術(shù)、設(shè)備和開展低碳科研攻關(guān)的積極性;要嘗試通過政府主導(dǎo)、金融行業(yè)協(xié)調(diào)融資的方式建立能夠促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資制度。政府也應(yīng)多方面向廣大民眾宣傳推介低碳發(fā)展理念，積極倡導(dǎo)低碳的生活和消費模式，使低碳觀念逐漸深入人心。總之，我國要主動應(yīng)對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的挑戰(zhàn)，政府就一定要下大力氣做大量的工作，相信通過努力和實踐，我國可以形成一套推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展、具有中國特色的政府管理模式和制度。

［1］UK Energy White Paper.Our Energy Future-Creating a Low Carbon Energy，F(xiàn)eb，2003［EB/OL］.Http：//www.berr.gov.uk/files/file10719.pdf.

［2］參見英國副首相普雷斯科特2007年4月23日在“低碳經(jīng)濟(jì)和中國能源與環(huán)境政策研討會”發(fā)言的翻譯稿，低碳經(jīng)濟(jì)遏制全球變暖——英國在行動［J］.國際嘹望，2007(6A)：74.

［3］趙霞.金融危機(jī)背景下探尋新的經(jīng)濟(jì)增長點：英國低碳經(jīng)濟(jì)實踐及經(jīng)驗［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2010(5 上)：70.

［4］韋倩.金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)社會體系變革及其對商業(yè)銀行的影響［J］.金融發(fā)展研究，2010(7)：23.

［5］陳柳欽.低碳經(jīng)濟(jì)：國外發(fā)展的動向及中國的選擇［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2009(6)：84.

［6］陳亞雯.西方國家低碳經(jīng)濟(jì)政策與實踐創(chuàng)新對中國的啟示［J］.經(jīng)濟(jì)問題探索，2010(8)：2.

［7］李瓊.英國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗［N］.光明日報，2009-06-16.

［8］英國將設(shè)立“綠色”投資銀行幫助經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型［EB/OL］.http：//finance.ifeng.com/roll/20100322/1953077.shtml.