檢察機(jī)關(guān)內(nèi)涵改造型的管理路徑研究

龔佳禾

(湖南省人民檢察院，湖南長(zhǎng)沙，410001)

當(dāng)前，國(guó)家法治建設(shè)日趨深化、社會(huì)管理模式面臨深刻變化，越來(lái)越多的社會(huì)矛盾以訴訟形式進(jìn)入司法領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了越來(lái)越重的職責(zé)。中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》對(duì)司法機(jī)關(guān)現(xiàn)狀有一個(gè)重要判斷，就是社會(huì)日益增長(zhǎng)的對(duì)公平正義司法需求與現(xiàn)有司法能力之間的矛盾，這是檢察工作必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。許多過(guò)去不會(huì)以訴訟形式進(jìn)入司法范圍的社會(huì)矛盾大量進(jìn)入了司法領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的工作量與十年前不可同日而語(yǔ)。以湖南為例，檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕、提起公訴等辦案數(shù)量由2000年的25944人和23460人，上升到了2011年的36962人和46917人，分別增加了42.5%和99.99%，并呈繼續(xù)上升趨勢(shì)。許多基層檢察院主要辦案部門(mén)的案件數(shù)量高位運(yùn)行，如 2011年全省 39%的基層院公訴部門(mén)年人均受案50件以上，甚至部分中心城區(qū)院達(dá)到70件以上。同時(shí)，隨著司法改革的深入推進(jìn)，“一法兩規(guī)定”①、新修改的刑事訴訟法等相繼出臺(tái)，對(duì)執(zhí)法辦案中的人權(quán)保障更重視，執(zhí)法程序更嚴(yán)格規(guī)范，執(zhí)法監(jiān)督更嚴(yán)密。執(zhí)法辦案與十年前在內(nèi)涵和質(zhì)量要求上發(fā)生了很大變化，同樣數(shù)量案件需要投入的工作量成倍增加。另一方面，社會(huì)法治建設(shè)與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，而社會(huì)資源配備沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同步轉(zhuǎn)移。如 2011年與 2000年比較，全省檢察編制數(shù)量增長(zhǎng)12.2%，十余年變化不大，編制數(shù)與全省人口數(shù)的比例約為1：6868和1：6972，檢察執(zhí)法面對(duì)的人口數(shù)量保持在高位水平。這些加劇了司法需求與司法能力之間的矛盾。

解決司法需求與司法能力之間的矛盾的途徑主要有三種：第一，司法資源配備與社會(huì)司法需求基本保持同步擴(kuò)張；第二，推動(dòng)檢察隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化和素質(zhì)提高以提升法律監(jiān)督能力；第三，從對(duì)檢察工作的內(nèi)涵改造管理科學(xué)化上提升法律監(jiān)督能力。針對(duì)第一種途徑，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本來(lái)說(shuō)，資源具有有限性。盡管有一定增長(zhǎng)，但空間有限，且不是檢察機(jī)關(guān)的自主范圍。追求編制經(jīng)費(fèi)等外延擴(kuò)張是不科學(xué)、不理性和脫離實(shí)際的。針對(duì)第二種途徑，這些年一直在努力開(kāi)展且取得了一定成效。以湖南為例，2002年以來(lái)，通過(guò)全省“統(tǒng)一考試、分級(jí)錄用”公開(kāi)招錄機(jī)制、在崗干警繼續(xù)學(xué)歷教育、正規(guī)化崗位培訓(xùn)等多種方式，全省檢察隊(duì)伍的年齡、學(xué)歷、專業(yè)等結(jié)構(gòu)不斷改善，素質(zhì)不斷提高。如本科和碩士學(xué)位以上人員由2002年的31.6%和0.93%上升到2011年的72.7%和5.7%。但從隊(duì)伍現(xiàn)狀看，結(jié)構(gòu)不優(yōu)問(wèn)題仍然突出，主要表現(xiàn)在兩個(gè)維度：一個(gè)是素質(zhì)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，一個(gè)是層級(jí)地域布局結(jié)構(gòu)不優(yōu)。第一個(gè)維度，素質(zhì)結(jié)構(gòu)不優(yōu)。主要受特定歷史階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等影響。目前，全省檢察官占檢察人數(shù)的 68.2%，基層院為 66.9%，比例并不低，但實(shí)踐中許多不具專業(yè)性，存在能獨(dú)立辦案干警并不多的結(jié)構(gòu)性缺陷。這是歷史造成的，在2001年《檢察官法》修改實(shí)施前進(jìn)入的人員，仍占全省隊(duì)伍的65%左右，這個(gè)龐大的存量隊(duì)伍的整體素質(zhì)提升有個(gè)時(shí)間周期和空間限制，而新補(bǔ)充人員成長(zhǎng)、成熟客觀上尚需較長(zhǎng)時(shí)間，加上部分基層院骨干人才向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流失嚴(yán)重甚至可能面臨斷檔，這些歷史與現(xiàn)狀決定了素質(zhì)結(jié)構(gòu)不優(yōu)的改善是個(gè)逐步、不以意志轉(zhuǎn)移和相對(duì)長(zhǎng)期的過(guò)程。第二個(gè)維度，層級(jí)地域布局結(jié)構(gòu)不優(yōu)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不同地域檢察機(jī)關(guān)面臨的執(zhí)法形勢(shì)如案件總量、種類性質(zhì)、辦案對(duì)象、輿情應(yīng)對(duì)和執(zhí)法公開(kāi)等呈不均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)，特別是中心城區(qū)和偏遠(yuǎn)市縣差異懸殊。全省檢察編制基本維持在參照十年前各地執(zhí)法需求分配的數(shù)量，客觀上與當(dāng)前執(zhí)法形勢(shì)不適應(yīng)，而區(qū)域間力量調(diào)劑又受編制體制等制約難以調(diào)整。因此，從檢察工作現(xiàn)狀看，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，司法需求增長(zhǎng)與司法能力不足矛盾的解決既要求司法資源適度增長(zhǎng)和隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而更現(xiàn)實(shí)和富有潛力與空間的是走以內(nèi)涵改造為核心的管理科學(xué)化發(fā)展道路，增強(qiáng)科學(xué)管理意識(shí)，苦練內(nèi)功，提高管理水平，向管理要法律監(jiān)督能力。

一、檢察管理存在的問(wèn)題

近年來(lái)，檢察管理科學(xué)化問(wèn)題日顯重要。2006年，全國(guó)檢察工作會(huì)議提出了推進(jìn)管理科學(xué)化、建立科學(xué)管理機(jī)制的目標(biāo)。2008年，高檢院將管理科學(xué)化和管理機(jī)制建設(shè)列入基層院建設(shè)的重要內(nèi)容。湖南省檢察機(jī)關(guān)在質(zhì)量管理規(guī)范化、績(jī)效目標(biāo)和精細(xì)化管理等方面進(jìn)行了實(shí)踐探索。其中，望城縣、醴陵市檢察院被列為高檢院質(zhì)量管理規(guī)范化試點(diǎn)單位。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，管理科學(xué)化實(shí)踐探索取得了較好效果。但客觀看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念的深刻變革、變動(dòng)、調(diào)整和變化，對(duì)檢察工作影響巨大。檢察執(zhí)法模式正從經(jīng)驗(yàn)封閉型向?qū)I(yè)開(kāi)放型轉(zhuǎn)變，檢察管理面臨諸多挑戰(zhàn)。

(一)薄弱的基礎(chǔ)管理與落后的管理理念并存

任何承載有正義美德的制度，其在現(xiàn)實(shí)中真正實(shí)行均需系列基礎(chǔ)層面工作的支撐，檢察制度每個(gè)進(jìn)步也不例外?；A(chǔ)層面的工作不可逾越和跨越發(fā)展，只能逐步加強(qiáng)和改進(jìn)，且需要一定時(shí)間甚至長(zhǎng)期堅(jiān)持才能顯現(xiàn)。以證據(jù)問(wèn)題為例，“證據(jù)”是檢察工作的基本載體，涉及檢察工作的方方面面，是衡量檢察工作質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。被司法理論界稱為程序革命的“一法兩規(guī)定”，基本指向是證據(jù)，其關(guān)于證據(jù)規(guī)則、非法證據(jù)的程序性制裁等內(nèi)容其實(shí)均未突破既有法律框架，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是為了更好落實(shí)法律精神。這表明，政法工作最基礎(chǔ)部分即證據(jù)收集、審查、判斷和運(yùn)用等的實(shí)際狀況并不能完全適應(yīng)新時(shí)代價(jià)值取向、人文精神等要求。證據(jù)規(guī)定的真正落實(shí)不但需要改變執(zhí)法觀念，而且需要有與之相適應(yīng)的知識(shí)結(jié)構(gòu)、執(zhí)法能力的干警隊(duì)伍和新的執(zhí)法模式，而這些只能從最基礎(chǔ)工作起步，夯實(shí)科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，無(wú)論是觀念還是實(shí)踐中，基礎(chǔ)構(gòu)建都較薄弱。在法律監(jiān)督職能塑型過(guò)程中，客觀說(shuō)，不同程度存在“重外延發(fā)展、輕內(nèi)涵管理”思想，科學(xué)管理意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有把管理科學(xué)化作為推動(dòng)工作和提升法律監(jiān)督能力的重要手段。這在部分基層院更突出，表現(xiàn)在有的主要憑經(jīng)驗(yàn)和感性判斷管理，有的管理比較粗疏、漏洞較多，有的管理制度不少而具執(zhí)行力的不多，有的管理比較隨意、超越權(quán)限、違反規(guī)定實(shí)施管理等。

(二)社會(huì)司法需求不斷上升與執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)性不強(qiáng)并存

經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中利益格局深刻調(diào)整使社會(huì)矛盾觸點(diǎn)增多、敏感性增強(qiáng)，公眾更期望通過(guò)司法權(quán)解決矛盾糾紛，而且對(duì)司法公正的輿論關(guān)注點(diǎn)由過(guò)去主要是審判環(huán)節(jié)向批捕、起訴、訴訟監(jiān)督等檢察環(huán)節(jié)前移，檢察執(zhí)法的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。那些看上去具體的、沒(méi)有多大政治或社會(huì)意義的案件，其處理方式或結(jié)果卻可能產(chǎn)生系列范圍廣、影響大的爭(zhēng)論，甚至在公眾內(nèi)部產(chǎn)生重大意見(jiàn)分裂和沖突。這對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法能力提出了空前挑戰(zhàn)。但是，檢察隊(duì)伍專業(yè)性還遠(yuǎn)適應(yīng)不了執(zhí)法形勢(shì)需要，這既表現(xiàn)在人員結(jié)構(gòu)、專業(yè)知識(shí)、司法技能等個(gè)體素質(zhì)上，也體現(xiàn)在粗放型、經(jīng)驗(yàn)型、封閉式的執(zhí)法方式上，還反映在檢察官群體的心智思維模式一定程度的狹隘、僵化上。

(三)管理的司法屬性不明顯與重心偏離并存

一方面，管理的行政色彩濃厚。部分檢察機(jī)關(guān)用簡(jiǎn)單行政手段管理復(fù)雜司法工作。如對(duì)工作目標(biāo)實(shí)行數(shù)量控制，簡(jiǎn)單規(guī)定撤案率、不捕率、不訴率、抗訴率等指標(biāo)；執(zhí)法科層管理模式，辦案責(zé)任相對(duì)分散，案件信息提供不足，既影響了頂層決定科學(xué)性，也妨礙了檢察官素質(zhì)能力提升。另一方面，管理重心偏離，沒(méi)有將檢察權(quán)運(yùn)行作為管理基石。重案件辦理、輕案件管理，形成了不同業(yè)務(wù)為界限、相對(duì)封閉的運(yùn)行體系，辦案和管理兩個(gè)流程“兩張皮”等。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)信息化沒(méi)有圍繞檢察權(quán)運(yùn)行管理開(kāi)展，沒(méi)有形成為執(zhí)法辦案的有力支撐。

(四)內(nèi)部評(píng)價(jià)客觀性與外部評(píng)價(jià)復(fù)雜性問(wèn)題并存

執(zhí)法狀況考評(píng)為核心的內(nèi)部評(píng)價(jià)和民意調(diào)查為核心的外部評(píng)價(jià)結(jié)合，才能全面反映檢察工作運(yùn)行實(shí)態(tài)。但是，一是內(nèi)部評(píng)價(jià)面臨問(wèn)題是既要客觀又要科學(xué)，兩者實(shí)現(xiàn)均是艱難挑戰(zhàn)。二是影響外部評(píng)價(jià)的因素復(fù)雜。檢察民調(diào)直接由群眾、與檢察工作密切接觸人員評(píng)判檢察工作，是對(duì)傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方法質(zhì)的超越，結(jié)果相對(duì)客觀、精確。但其對(duì)樣本框設(shè)計(jì)、樣本信息收集、問(wèn)卷設(shè)計(jì)、調(diào)查環(huán)境不被污染等要求高，容易受調(diào)查環(huán)境、手段、對(duì)象等影響，調(diào)查設(shè)計(jì)本身偏差也會(huì)影響客觀性。實(shí)踐中，湖南檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法狀況考評(píng)和檢務(wù)督察，以及檢察民意調(diào)查，同樣遇到了以上挑戰(zhàn)。

(五)檢察文化建設(shè)影響力與價(jià)值動(dòng)力的兩個(gè)不足并存

檢察文化是一定歷史階段哲學(xué)與社會(huì)科學(xué)互動(dòng)的強(qiáng)化法律監(jiān)督的文化，有特定價(jià)值理念和思維模式，決定著組織價(jià)值觀，影響司法理念形成。司法理念可以內(nèi)化為思維定勢(shì)、判斷標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)和調(diào)整辦案行為，控制和影響司法的效果和功能。檢察文化建設(shè)意在創(chuàng)設(shè)一種理念，使檢察機(jī)關(guān)主流意識(shí)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、司法內(nèi)在規(guī)律相吻合，培育干警以人為本理念，準(zhǔn)確理解維護(hù)秩序與保障人權(quán)辯證關(guān)系，恪守客觀義務(wù)，樹(shù)立理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法理念的精神文化。而實(shí)踐中其面臨諸多挑戰(zhàn)：如何增強(qiáng)影響力、改善社會(huì)認(rèn)知度不高、干警職業(yè)榮譽(yù)感不強(qiáng)的問(wèn)題，如何防止表面化、形式化和運(yùn)動(dòng)化的問(wèn)題，如何應(yīng)對(duì)少數(shù)地方業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的扭曲錯(cuò)位，如何改變行政職級(jí)高低等同于個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的評(píng)價(jià)文化等。

(六)司法民主需求上升與執(zhí)法方式滯后并存

在當(dāng)前法制環(huán)境下，公眾對(duì)依法參與司法的需求不斷上升，司法辦案質(zhì)量?jī)H有法律認(rèn)同遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要取得社會(huì)認(rèn)同。檢察執(zhí)法行為、執(zhí)法結(jié)果不僅要符合法律規(guī)定，同時(shí)要得到當(dāng)事人、社會(huì)輿論贊同，檢察管理則要適應(yīng)推進(jìn)司法民主的大趨勢(shì)。如改革適應(yīng)人民監(jiān)督外部主體的管理機(jī)制、順應(yīng)公眾需求的檢務(wù)公開(kāi)管理、適應(yīng)輕微刑事案件刑事和解的柔性治理模式管理等。但目前檢察執(zhí)法方式處于經(jīng)驗(yàn)型和相對(duì)封閉型，缺乏外部開(kāi)放視野，執(zhí)法辦案思路方法陳舊，缺乏有效創(chuàng)新改進(jìn)，面對(duì)外部介入或檢務(wù)公開(kāi)要求準(zhǔn)備不足或舉足無(wú)措等，難以適應(yīng)司法民主的客觀需求。

二、新時(shí)期檢察管理應(yīng)當(dāng)秉持何種理念

管理是可以依靠原理的啟發(fā)而加以改進(jìn)的技能。根據(jù)組織長(zhǎng)期從事管理的經(jīng)驗(yàn)，可以總結(jié)出一些基本原理和內(nèi)涵概括，對(duì)認(rèn)識(shí)和改進(jìn)管理起到詮釋和啟示作用。檢察管理可以從其他組織特別是比較成熟的企業(yè)管理實(shí)踐和思想中受到諸多啟發(fā)。企業(yè)管理活動(dòng)和思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，從泰勒的科學(xué)管理、法約爾的一般管理、韋伯的官僚行政組織管理、馬斯洛的需求層次理論、德魯克的目標(biāo)管理、戴明的質(zhì)量控制管理、沙因的管理文化理論，到圣吉的學(xué)習(xí)型組織理論等，所有管理思想帶有鮮明時(shí)代性，正如每種管理思想均是源自某個(gè)時(shí)代具體的社會(huì)生產(chǎn)和生活條件[1]。從過(guò)去管理思想的產(chǎn)生過(guò)程分析，為各種組織包括檢察機(jī)關(guān)的管理提供了許多啟示：一是管理實(shí)踐應(yīng)當(dāng)適應(yīng)組織內(nèi)部與外部環(huán)境需要。從思想產(chǎn)生的原動(dòng)力來(lái)看，所有管理思想都試圖解釋當(dāng)時(shí)所面臨的具體管理問(wèn)題，并為解決這些問(wèn)題提供方法。二是從研究組織職能實(shí)現(xiàn)的客觀實(shí)踐中找出原理和規(guī)律。任何一種管理思想是在實(shí)踐基礎(chǔ)上逐漸形成發(fā)展起來(lái)的，經(jīng)歷了思想萌芽﹑形成到不斷系統(tǒng)深化的過(guò)程。有關(guān)組織管理的原理只能從組織管理實(shí)際出發(fā)，將典型管理經(jīng)驗(yàn)作為研究對(duì)象，通過(guò)研究管理實(shí)踐中的成敗，將其概括和理論化，才能理解管理中存在的問(wèn)題，學(xué)會(huì)進(jìn)行有效的管理。三是沒(méi)有最好的管理思想，只有最適合組織的有效管理方式。所有管理流派、管理思想都是為了解決不同具體問(wèn)題而產(chǎn)生，各有側(cè)重和特質(zhì)，站在不同角度或組織審視，都各有科學(xué)和不足的一面。同樣，檢察管理是個(gè)正在實(shí)踐探索的課題，沒(méi)有形成系統(tǒng)、成熟的經(jīng)驗(yàn)，不存在可以復(fù)制的管理模式。我們應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際，探索最有效、最適合的管理思想和模式。

與企業(yè)管理圍繞物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)而展開(kāi)相比較，檢察管理有自己的特點(diǎn)：首先，檢察執(zhí)法是檢察人員通過(guò)收集、審查、判斷、運(yùn)用證據(jù)“發(fā)現(xiàn)”過(guò)去已發(fā)生案件而重建法律真實(shí)的司法過(guò)程，是認(rèn)識(shí)因素起主導(dǎo)作用的專門(mén)活動(dòng)。檢察管理實(shí)質(zhì)是圍繞這種“認(rèn)識(shí)活動(dòng)”而進(jìn)行的管理，這涉及兩個(gè)層面：一個(gè)層面，規(guī)范執(zhí)法過(guò)程的管理，保障案件程序?qū)用娴馁|(zhì)量和公正，通過(guò)法律規(guī)范和流程管理可以規(guī)制；另一層面，提升法律監(jiān)督主體的認(rèn)識(shí)能力、創(chuàng)造性、能動(dòng)性等的管理，努力實(shí)現(xiàn)案件實(shí)體層面的客觀公正，這不是通過(guò)流程管理可以達(dá)到的，而是需要重視檢察人員的學(xué)習(xí)訓(xùn)練和辦案實(shí)踐基礎(chǔ)經(jīng)驗(yàn)積累上升為認(rèn)識(shí)規(guī)律的知識(shí)管理等。其次，檢察辦案只是“發(fā)現(xiàn)”和“還原”過(guò)去已經(jīng)發(fā)生案件真實(shí)的過(guò)程，“案件本身”不能因檢察工作有所增減，禁止“制造”案件，這與企業(yè)追求發(fā)明和制造產(chǎn)品截然不同。第三，檢察權(quán)既有行政性和一體化較強(qiáng)的偵查等權(quán)力，又有司法屬性較強(qiáng)的批捕和公訴等權(quán)力，職權(quán)屬性差異明顯，不能采取單一管理方式。第四，檢察工作績(jī)效是變動(dòng)著的多要素結(jié)構(gòu)，除了經(jīng)濟(jì)、效率、效益外，還特別重視質(zhì)量、公平、回應(yīng)性、滿意度等因素[2]，難以簡(jiǎn)單用數(shù)量和價(jià)值等量化評(píng)價(jià)。因此，在檢察工作中運(yùn)用現(xiàn)代管理理論方法，須在厘清這些規(guī)律特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，才能走近管理科學(xué)化，推動(dòng)檢察工作科學(xué)發(fā)展。

從現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史環(huán)境分析，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)正在從建國(guó)之初的制度上繼承前蘇聯(lián)檢察制度模式、政治法律文化上深受傳統(tǒng)監(jiān)督制度影響的純政策執(zhí)行機(jī)關(guān)，逐步向一個(gè)執(zhí)行行為規(guī)范、執(zhí)法結(jié)果可預(yù)期、執(zhí)法效果穩(wěn)定、法治意義上的、具中國(guó)特色的國(guó)家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型，檢察職能也經(jīng)歷了一個(gè)逐步型塑、走向規(guī)范和不斷豐富基本內(nèi)涵的過(guò)程。伴隨著這種深刻的轉(zhuǎn)型發(fā)展與探索規(guī)范，檢察管理呈現(xiàn)出“外延擴(kuò)張向內(nèi)涵改造轉(zhuǎn)變”“粗放管理向精細(xì)化、精密化轉(zhuǎn)變”“純政策型向法治型管理轉(zhuǎn)變”“行政屬性為主逐步向司法屬性為主管理轉(zhuǎn)變”“規(guī)范化管理逐步向知識(shí)管理轉(zhuǎn)變”“封閉性逐步向開(kāi)放性管理轉(zhuǎn)變”等與之相適應(yīng)的基本趨勢(shì)。面對(duì)這些內(nèi)生性與環(huán)境等外源性的動(dòng)力與壓力，推動(dòng)檢察工作的科學(xué)發(fā)展，需要與之相適應(yīng)的管理思想跟進(jìn)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期檢察管理應(yīng)秉持的基本思想是：以“加強(qiáng)”和“改進(jìn)”為基本理念的內(nèi)涵改造管理，包括從內(nèi)涵上夯實(shí)檢察基礎(chǔ)工作管理，推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，逐步提升檢察執(zhí)法品味等?！凹訌?qiáng)”主要是針對(duì)基礎(chǔ)工作的總結(jié)、提煉、鞏固與深化，而“改進(jìn)”則主要針對(duì)工作和執(zhí)法方式方法的反思、糾偏、探索與創(chuàng)新。

三、檢察工作內(nèi)涵改造管理實(shí)踐的若干思考

筆者認(rèn)為，以“加強(qiáng)”和“改進(jìn)”為基本理念的內(nèi)涵改造式管理，需要從以下方面進(jìn)行實(shí)踐和探索：

(一)推進(jìn)檢察基礎(chǔ)管理科學(xué)化

檢察機(jī)關(guān)的產(chǎn)品是什么？組織能力如何？如何提升產(chǎn)品品質(zhì)？實(shí)踐中，相當(dāng)部分檢察機(jī)關(guān)關(guān)注更多的是辦案數(shù)量、案值等指標(biāo)，對(duì)制造這種公共產(chǎn)品的過(guò)程如何優(yōu)化組織，如何提升產(chǎn)品品質(zhì)，沒(méi)有給予應(yīng)有關(guān)注。如公訴部門(mén)習(xí)慣了承辦人閱卷提審、內(nèi)設(shè)科層討論、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)審核、副檢察長(zhǎng)審批或檢委會(huì)決定的流程組織產(chǎn)品制造模式，而產(chǎn)品品質(zhì)即案件質(zhì)量則形成了層層審批或檢委會(huì)決定和事后執(zhí)法狀況評(píng)查的路徑依賴。其實(shí)，針對(duì)執(zhí)法辦案的每個(gè)崗位，通過(guò)對(duì)好的、取得成效的經(jīng)驗(yàn)、方法予以固定、積累，上升到管理層次，成熟一項(xiàng)規(guī)范一項(xiàng)，使基礎(chǔ)規(guī)范構(gòu)建步入常態(tài)化也是科學(xué)管理?？梢哉f(shuō)，科學(xué)管理是過(guò)去工作取得實(shí)效所必須的各種基礎(chǔ)要素的“集成”，是把原來(lái)的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)收集起來(lái)，加以分析、組合，總結(jié)歸納出規(guī)律性的認(rèn)識(shí)和規(guī)則[3]。如通過(guò)對(duì)優(yōu)秀精品案件辦理關(guān)鍵基礎(chǔ)環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)思考，總結(jié)提煉辦案過(guò)程中基礎(chǔ)性的認(rèn)識(shí)行為規(guī)律，并形成相應(yīng)指導(dǎo)規(guī)范，是從基礎(chǔ)層面提高辦案效率和案件品質(zhì)的更科學(xué)的管理方法。②

為什么實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)辦案質(zhì)量波動(dòng)、反復(fù)和不穩(wěn)定，辦案力度時(shí)起時(shí)落、質(zhì)量時(shí)高時(shí)低、各種問(wèn)題時(shí)有發(fā)生？同樣的資源、物質(zhì)、環(huán)境等條件，不同人員辦案的質(zhì)量和效果可能迥異，甚至是同一辦案人員在執(zhí)法過(guò)程中也表現(xiàn)出不同階段辦案水平的不穩(wěn)定性？有的部門(mén)辦案力量明顯良莠不齊，一旦有個(gè)別辦案水平較高的骨干換崗、提拔或調(diào)離，辦案水平便可能迅速滑坡？究其原因，當(dāng)然有個(gè)體素質(zhì)、案件本身差異等因素，但一個(gè)不可忽視的重要原因是檢察工作的基礎(chǔ)管理薄弱，缺少對(duì)各項(xiàng)檢察工作基礎(chǔ)管理要素的學(xué)習(xí)、抽取、提煉、改進(jìn)、積累和加以固定這一規(guī)范構(gòu)建的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致許多生鮮的、有典型意義的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有被沉淀和積累而是被白白地流失和浪費(fèi)掉。如自偵部門(mén)審訊嫌疑人，可以通過(guò)對(duì)依法成功突破的優(yōu)秀案件的關(guān)鍵要素剖析，如審訊預(yù)案、心理把握、語(yǔ)言運(yùn)用、適時(shí)證據(jù)出示等，有針對(duì)性地學(xué)習(xí)和提煉，形成指導(dǎo)辦案操作的基礎(chǔ)規(guī)范。又如公訴部門(mén)辦理的精品優(yōu)秀案件，針對(duì)證據(jù)審查、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、出庭公訴等環(huán)節(jié)可以抽取出相關(guān)基礎(chǔ)規(guī)律，提煉形成指導(dǎo)規(guī)范等。針對(duì)上述情形，2009年來(lái)，湖南省院推行了全省檢察“優(yōu)秀案件”評(píng)選機(jī)制，引導(dǎo)全省檢察機(jī)關(guān)關(guān)注案件質(zhì)量，思考什么是案件質(zhì)量，錯(cuò)案之外的案件是不是都是優(yōu)秀案件，什么是優(yōu)秀案件，以及如何把常見(jiàn)各類案件抽取出關(guān)鍵要素、提煉出“執(zhí)法亮點(diǎn)”、有針對(duì)性地辦成優(yōu)案等，既推動(dòng)了執(zhí)法理念更新和執(zhí)法能力的提高，也從更深遠(yuǎn)層面上推動(dòng)了執(zhí)法辦案知識(shí)管理重要手段的提煉。檢察機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)工作很多，檢察工作方方面面都蘊(yùn)涵著基礎(chǔ)工作的規(guī)范構(gòu)建和管理思路方式創(chuàng)新的需要，如執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)知識(shí)管理，證據(jù)問(wèn)題，同步錄音錄像，偵查一體化辦案權(quán)責(zé)、交辦案件質(zhì)量管控、贓款贓物處理等問(wèn)題，瀆職犯罪查處難、職務(wù)犯罪輕刑化等難題，人民監(jiān)督員監(jiān)督真正到位問(wèn)題，批捕起訴剛性化而立案與偵查活動(dòng)監(jiān)督軟弱化問(wèn)題，死刑案件辦理上下級(jí)院公訴職能劃分不科學(xué)、機(jī)制不健全、資源整合不夠等影響辦案質(zhì)量的成本問(wèn)題，訴訟監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)難與如何健全訴訟瀆職調(diào)查等等，而類似基礎(chǔ)問(wèn)題的逐步加強(qiáng)與改進(jìn)，日積月累，成效將是驚人的。

總之，執(zhí)法規(guī)范化、提升執(zhí)法品位、檢察科學(xué)評(píng)價(jià)、推進(jìn)司法民主，以及檢察文化建設(shè)等都繞不開(kāi)基礎(chǔ)管理科學(xué)構(gòu)建的路徑。如何創(chuàng)建檢察實(shí)踐中科學(xué)管理的基礎(chǔ)規(guī)范呢？觀念上，推動(dòng)工作的方式方法應(yīng)當(dāng)從重推倒重來(lái)式的純粹創(chuàng)新向重視改進(jìn)和積累式的精細(xì)化基礎(chǔ)管理理念轉(zhuǎn)變；實(shí)踐上，應(yīng)當(dāng)逐步建立和形成注重檢察工作中基礎(chǔ)管理規(guī)范科學(xué)化構(gòu)建的動(dòng)力機(jī)制。

(二)逐步探索推進(jìn)適應(yīng)司法規(guī)律的辦案模式

科技進(jìn)步、網(wǎng)絡(luò)信息社會(huì)發(fā)展、個(gè)人權(quán)利要求增長(zhǎng)等環(huán)境方面的進(jìn)展正深刻影響著組織的結(jié)構(gòu)和面貌。組織通常必須完成兩項(xiàng)任務(wù)，一個(gè)是協(xié)調(diào)組織成員活動(dòng)和維持內(nèi)部系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)，適應(yīng)組織目標(biāo)；另一個(gè)是適應(yīng)外部環(huán)境，與周?chē)h(huán)境交流交換。外部環(huán)境經(jīng)常變動(dòng)，各種力量因果聯(lián)系變化無(wú)常，難以預(yù)期和把握。從社會(huì)實(shí)踐看，科層官僚組織的適應(yīng)性、靈活性和開(kāi)放性等在應(yīng)付內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部適應(yīng)方面一定程度脫離了當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。檢察機(jī)關(guān)目前的辦案行政審批模式和相對(duì)封閉的辦案方式能否適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和符合司法規(guī)律內(nèi)在要求，同樣值得反思。

辦案行政審批模式和相對(duì)封閉的辦案方式存在諸多弊端。首先，檢察權(quán)配置不合理。檢察員主要行使檢察建議權(quán)和執(zhí)行權(quán)，正、副檢察長(zhǎng)行使決定和批準(zhǔn)權(quán)，辦案責(zé)任相對(duì)分散，案件信息提供不足等，影響了決策的科學(xué)性。其次，案件層層審批與時(shí)效要求矛盾。案件辦理經(jīng)過(guò)審查、審核、審批，不符合司法規(guī)律和檢察工作特點(diǎn)，難以適應(yīng)人少案多的形勢(shì)，也是案件成本上升、辦理遲延或超期的重要原因。第三，妨礙個(gè)人成長(zhǎng)和個(gè)性成熟。在審批模式下，檢察官如同流水線上的工人，創(chuàng)新思想容易被壓制，易形成盲從和隨大流的行為特點(diǎn)，個(gè)性和素質(zhì)難以改進(jìn)提高，隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化受到實(shí)質(zhì)制約。第四，相對(duì)封閉的辦案方式一定程度阻斷了體制內(nèi)外良性互動(dòng)?？茖愚k案模式的相對(duì)封閉特征，隔離或拉開(kāi)了司法與公眾的距離，一方面使檢察內(nèi)部片面、機(jī)械、僵化辦案，難以用系統(tǒng)全局思維審視案件辦理的動(dòng)態(tài)復(fù)雜性；另一方面，使外部環(huán)境的新變化、新要求難以及時(shí)、客觀、有效地傳導(dǎo)、反饋到檢察機(jī)關(guān)，使社會(huì)一些進(jìn)步的思想和價(jià)值理念與執(zhí)法辦案之間存在脫節(jié)甚至斷裂，難以推動(dòng)執(zhí)法方式等的改進(jìn)和司法與公眾的良性互動(dòng)。

目前，在科層制長(zhǎng)期實(shí)踐的慣性思維下，探索辦案責(zé)任制面臨幾個(gè)需思考的問(wèn)題：一是檢察權(quán)既有行政性和一體化較強(qiáng)的偵查等權(quán)力，又包括司法屬性較強(qiáng)的批捕和公訴等權(quán)力。目前沒(méi)有實(shí)施人員分類管理，辦案責(zé)任制缺少基礎(chǔ)制度保障。二是長(zhǎng)期以來(lái)檢察官習(xí)慣了案件由領(lǐng)導(dǎo)層層把關(guān)的慣性思維，而領(lǐng)導(dǎo)總擔(dān)心檢察官單從法律角度審視案件，忽視政治和社會(huì)效果，這導(dǎo)致了一定的路徑依賴。三是擔(dān)心部分辦案檢察官的能力素質(zhì)還不夠，不能切實(shí)擔(dān)負(fù)案件職責(zé)。四是擔(dān)心賦予檢察官個(gè)體過(guò)多的檢察權(quán)而缺乏監(jiān)督，可能導(dǎo)致權(quán)力濫用、腐敗滋生。五是擔(dān)心突破相對(duì)封閉辦案方式，面向公眾執(zhí)法過(guò)程的開(kāi)放互動(dòng)，會(huì)加劇可資利用的傳統(tǒng)司法資源與辦案手段緊缺等。

可以說(shuō)，檢察權(quán)過(guò)于集中在領(lǐng)導(dǎo)，已成為隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化進(jìn)程的一個(gè)“瓶頸”。這種權(quán)力配置模式，在檢察官素質(zhì)相對(duì)較低，國(guó)家法治化、隊(duì)伍專業(yè)化不高的年代曾發(fā)揮了重要作用。隨著檢察官專業(yè)素質(zhì)提高，這種模式的弊端日益突出，一定程度成為提升辦案水平和質(zhì)量的掣肘?，F(xiàn)代管理理念已擯棄了傳統(tǒng)金字塔型的層級(jí)結(jié)構(gòu)而代之以適應(yīng)性、靈活性、開(kāi)放性更強(qiáng)的扁平網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。檢察辦案的組織需要發(fā)生一個(gè)從縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)向橫向矩陣網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的演變，探索逐步重構(gòu)檢察業(yè)務(wù)執(zhí)行體制，探索人員分類管理、突破行政職級(jí)體系，剝離業(yè)務(wù)部門(mén)行政功能、強(qiáng)化司法屬性，設(shè)置檢察官辦公室、深化主訴主辦檢察官制度改革，探索檢察官相對(duì)獨(dú)立行使檢察權(quán)的辦案模式，推動(dòng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能優(yōu)化，開(kāi)發(fā)與整合檢察資源。當(dāng)然，辦案責(zé)任制探索是個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，需逐步加強(qiáng)和改進(jìn)。2008年來(lái)，湖南省檢察機(jī)關(guān)建立了干警執(zhí)法檔案制度機(jī)制，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任終身負(fù)責(zé)。2009年開(kāi)始，在全省推行檢察內(nèi)部執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和在邵陽(yáng)等地試點(diǎn)探索公眾外部評(píng)議參與疑難復(fù)雜案件執(zhí)法過(guò)程等，推動(dòng)檢察執(zhí)法與公眾的良性互動(dòng)機(jī)制。2011年來(lái)，積極推進(jìn)全省檢察機(jī)關(guān)案件統(tǒng)一集中管理。這些探索為辦案方式改進(jìn)積累了有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

(三)優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)管理單元功能

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是機(jī)關(guān)管理的組織基礎(chǔ)，管理好壞直接影響機(jī)關(guān)的運(yùn)行與發(fā)展。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的有效管理，一要重視基礎(chǔ)要素規(guī)范的有效積累，不斷強(qiáng)化以人為本、關(guān)注個(gè)人成長(zhǎng)。二要經(jīng)常提供“在崗培訓(xùn)”，樹(shù)立集體學(xué)習(xí)理念，克服學(xué)習(xí)障礙。三要在從實(shí)踐梳理、查找和解決問(wèn)題中加強(qiáng)和改進(jìn)。

1.推動(dòng)抓好基礎(chǔ)層面的管理工作

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理過(guò)程中經(jīng)常會(huì)遇到幾種現(xiàn)象：一是資源配置不合理，低效運(yùn)轉(zhuǎn)。部分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)成天抱怨工作忙和人員不足，卻不注重內(nèi)部培養(yǎng)挖潛，不善于調(diào)動(dòng)積極性，閑置許多資源。如往往約20%的精干人員卻承擔(dān)了80%的工作任務(wù)。二是有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有建立內(nèi)部管理基礎(chǔ)規(guī)范，卻又抵制外部管理干預(yù)。如在機(jī)關(guān)日常管理中存在本位主義，對(duì)本部門(mén)一些違規(guī)行為偏袒姑息。三是彌散著庸俗的資歷觀。如公開(kāi)招錄人員的專業(yè)文化素質(zhì)較高，大多卻沒(méi)有較快成長(zhǎng)，一些高學(xué)歷人員甚至閑置在內(nèi)勤等崗位，阻礙了成長(zhǎng)速度。四是思想政治教育面臨多重困惑。很少有領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)找干警談心進(jìn)行思想疏導(dǎo)，取而代之的是虛化的會(huì)議學(xué)習(xí)和空洞說(shuō)教等。

以上現(xiàn)象與不注重基礎(chǔ)管理緊密相關(guān)。為什么抱怨忙亂？不排除突發(fā)性事件原因，但主要還是平時(shí)沒(méi)有夯實(shí)管理基礎(chǔ)、重視建立基礎(chǔ)業(yè)務(wù)管理規(guī)范，重復(fù)簡(jiǎn)單工作，效率不高。如有的沒(méi)有根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)提取常規(guī)性基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表格或臺(tái)賬，有的不注重提升基礎(chǔ)工作的網(wǎng)絡(luò)信息含量、停留在手工作坊階段，有的則完全處于被動(dòng)消極等待工作狀態(tài)而不是建立主動(dòng)分析研究工作制度等。為什么總是20%人員承擔(dān)80%任務(wù)？這固然有干警個(gè)體素質(zhì)差異原因，但如果在管理過(guò)程中考慮了一些基礎(chǔ)規(guī)范，如建立內(nèi)部適當(dāng)交流輪崗機(jī)制，綜合與辦案崗位、辦案崗位間適當(dāng)交換，放手讓干警全面接觸本部門(mén)業(yè)務(wù)，使每位干警都能得到真正成長(zhǎng)。一般而言，通過(guò)若干年工作和學(xué)習(xí)訓(xùn)練，大部分干警能成為獨(dú)擋一面的人才，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的綜合工作能力、效率也會(huì)有全新面貌。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理主要是抓落實(shí)執(zhí)行，如何克服工作落實(shí)不到位、層層做減法的問(wèn)題？這與沒(méi)有真正建立崗位責(zé)任和目標(biāo)管理機(jī)制等直接關(guān)聯(lián)，特別是辦案或綜合任務(wù)繁重的部門(mén)，建立健全相關(guān)基礎(chǔ)管理機(jī)制尤為重要。如果干多干少、干好干壞一個(gè)樣，則難以形成爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)、認(rèn)真工作而至層層做加法的局面。如何打破對(duì)待新人的資歷觀？這需單位層面建立相關(guān)培養(yǎng)基礎(chǔ)機(jī)制，如交流輪換到各部門(mén)跟班學(xué)習(xí)，或委派基層工作鍛煉等，而內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)則抓好機(jī)制配合，營(yíng)造良好培養(yǎng)環(huán)境。如何做好新時(shí)期政治思想工作？關(guān)鍵在于真正堅(jiān)持和落實(shí)黨支部建設(shè)好的傳統(tǒng)工作制度，發(fā)揮基層組織傳統(tǒng)的思想政治工作優(yōu)勢(shì)，同時(shí)研究新時(shí)期檢察思想政治工作如何強(qiáng)化實(shí)效性問(wèn)題。

2.推動(dòng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)集體學(xué)習(xí)

營(yíng)造團(tuán)隊(duì)集體學(xué)習(xí)的環(huán)境是推動(dòng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新和超越的動(dòng)力泉源，也是提升隊(duì)伍專業(yè)性的重要載體。檢察官自主學(xué)習(xí)是基礎(chǔ)、前提，但難以避免會(huì)遇到一些障礙，如個(gè)人“學(xué)習(xí)視界”障礙，個(gè)體往往只能在一定時(shí)空和視野范圍之內(nèi)觀察到自己的行動(dòng)效果；個(gè)人判斷往往受到心智模式③影響，難以走出固化的思想框架定勢(shì)。

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，司法屬性的業(yè)務(wù)專門(mén)化強(qiáng)烈要求建設(shè)學(xué)習(xí)型組織。學(xué)習(xí)不是單純積累信息或增加知識(shí)，而是提升認(rèn)識(shí)和改造事物的能力。從事辦案的檢察官需對(duì)證據(jù)材料審查判斷，對(duì)犯罪事實(shí)判斷，對(duì)適用法律理解和判斷，這種判斷和理解不能只拘泥于細(xì)節(jié)、只看到細(xì)節(jié)復(fù)雜性，更應(yīng)形成系統(tǒng)大局思維，看到案件動(dòng)態(tài)復(fù)雜性；從事綜合調(diào)研的檢察官，需對(duì)檢察工作有系統(tǒng)認(rèn)識(shí)和思考，如果理解不了檢察工作現(xiàn)實(shí)，則難以提出有價(jià)值的理論與決策建議。顯然，要真正實(shí)現(xiàn)以提升能力為核心任務(wù)的學(xué)習(xí)，需不斷挑戰(zhàn)自我心智模式。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)，一定程度可以克服個(gè)體心智模式等方面的障礙，促進(jìn)檢察官心智趨于成熟。集體團(tuán)隊(duì)協(xié)作學(xué)習(xí)理論上比個(gè)體思考時(shí)具有更大智慧、悟性和洞察力。學(xué)會(huì)集體學(xué)習(xí)，對(duì)于當(dāng)今組織機(jī)構(gòu)有著前所未有的重要性[4]。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)如何學(xué)習(xí)？建設(shè)學(xué)習(xí)型組織除了成員個(gè)人以外還必須有團(tuán)隊(duì)集體和更大學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，共同收集信息和管理各種相關(guān)知識(shí)，共同對(duì)檢察工作實(shí)踐和個(gè)人成長(zhǎng)不斷地學(xué)習(xí)投入，提高法律監(jiān)督能力。集體學(xué)習(xí)有三個(gè)關(guān)鍵方面：一是對(duì)復(fù)雜問(wèn)題有深入思考和明晰理解。學(xué)會(huì)挖掘個(gè)人思想潛力，超越個(gè)人心智。二是要有創(chuàng)新、協(xié)調(diào)的行動(dòng)。通過(guò)學(xué)習(xí)建立增進(jìn)彼此信任的人際關(guān)系，使集體成員之間相互依賴、相互補(bǔ)充[5]。三是重視集體團(tuán)隊(duì)成員對(duì)其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的影響作用。通過(guò)學(xué)習(xí)交流，促進(jìn)其他團(tuán)隊(duì)的學(xué)習(xí)與實(shí)踐。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)、建設(shè)學(xué)習(xí)型組織需要多種載體營(yíng)造集體學(xué)習(xí)的環(huán)境，探索深度交流和商討的協(xié)作學(xué)習(xí)方式。2008年來(lái)，湖南省檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“月評(píng)”會(huì)議提供了一種可行模式，通過(guò)對(duì)每月工作集體總結(jié)、交流和學(xué)習(xí)，一定程度形成了思考、推動(dòng)和創(chuàng)新工作的氛圍。

3.推動(dòng)工作機(jī)制改進(jìn)以實(shí)現(xiàn)管理增效

檢察實(shí)踐中，有的綜合部門(mén)辦事效率不高，有的辦案部門(mén)輕成本控制甚至不計(jì)成本辦案，人力、物力、時(shí)間等利用效率低下。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理增效，可以從著名的“雷納評(píng)審”④得到啟示：梳理、查找和解決管理活動(dòng)中存在的突出問(wèn)題，使工作增效。實(shí)現(xiàn)管理增效的重要前提是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要結(jié)合職能特點(diǎn)，認(rèn)真查找、梳理和分析影響制約檢察工作開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出解決措施。如以湖南省檢察院為例，可從三個(gè)層面梳理：一是本部門(mén)日常管理中存在的突出問(wèn)題；二是本部門(mén)聯(lián)系指導(dǎo)的行業(yè)系統(tǒng)影響和制約科學(xué)管理的體制性、機(jī)制性、保障性問(wèn)題；三是本院機(jī)關(guān)普遍存在的共性管理問(wèn)題等。對(duì)各層次問(wèn)題認(rèn)真梳理、抓準(zhǔn)抓實(shí)、分析透徹，找出解決對(duì)策措施，建立相應(yīng)機(jī)制，有針對(duì)性地整改，以提升機(jī)關(guān)整體效能和管理水平。

(四)增強(qiáng)應(yīng)對(duì)檢察工作新形勢(shì)、新問(wèn)題的管理同步意識(shí)

按照科學(xué)發(fā)展觀要求，對(duì)照檢察工作存在的問(wèn)題，很多其實(shí)是管理沒(méi)有跟上的問(wèn)題。實(shí)踐中探索規(guī)律、認(rèn)識(shí)規(guī)律，首先要在思想上做到管理理念的現(xiàn)代化、科學(xué)化。

1.推動(dòng)認(rèn)識(shí)上的同步

我們的組織是否存在管理上的“系統(tǒng)性故障”？全球化、網(wǎng)絡(luò)化形勢(shì)下，我們是否真正系統(tǒng)認(rèn)識(shí)和把握了檢察機(jī)關(guān)自身的真實(shí)情況？周?chē)h(huán)境變得越來(lái)越不穩(wěn)定，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)和執(zhí)法任務(wù)越來(lái)越繁重，而不可否認(rèn)的是，相當(dāng)部分檢察機(jī)關(guān)卻是在固定的執(zhí)法辦案模式下被動(dòng)地適應(yīng)著飛速變化的現(xiàn)實(shí)，不可避免地?fù)?dān)當(dāng)著消防員的角色。一些從事檢察綜合業(yè)務(wù)的部門(mén)局限于陳舊的知識(shí)結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的思維模式，已難以為決策者和業(yè)務(wù)部門(mén)提供有價(jià)值、針對(duì)性的建議意見(jiàn)。一些檢察院的業(yè)務(wù)部門(mén)，辦案人員成天困在案卷里，領(lǐng)導(dǎo)總有批不完的卷，很少審視自身已陷入的某些“系統(tǒng)性障礙”。

檢察工作中為什么會(huì)出現(xiàn)上面種種“故障”或頑疾？一個(gè)重要原因是管理理念沒(méi)有跟上。一些檢察機(jī)關(guān)的工作常常陷入救火狀態(tài)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中各種社會(huì)矛盾造成檢察工作外部環(huán)境的新變化、案件規(guī)模數(shù)量大幅甚至成倍上升等因素有關(guān)，而應(yīng)對(duì)這些變化，依靠司法資源同步增長(zhǎng)是不現(xiàn)實(shí)、不可能的，應(yīng)采取的措施包括提升隊(duì)伍專業(yè)性、創(chuàng)新執(zhí)法方式等。但是，不少檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案基礎(chǔ)管理仍然沿襲著傳統(tǒng)的理念、手段和方法。為什么利益驅(qū)動(dòng)的辦案頑疾陰魂不散？新舊理念的拉鋸搏弈是重要原因，一些檢察院的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有樹(shù)立成本效率觀念，習(xí)慣了過(guò)去的管理方式，沒(méi)有著眼于管理的內(nèi)涵改造和創(chuàng)新發(fā)展，而是著眼短期政績(jī)依靠“創(chuàng)收”求“發(fā)展”。要完成從消防員到真正能夠擔(dān)當(dāng)社會(huì)管理創(chuàng)新的執(zhí)法者角色轉(zhuǎn)換、從無(wú)所作為到有作為轉(zhuǎn)換，明顯需要新的思考方法和組織運(yùn)行方式。

2.探索司法資源的調(diào)配同步

社會(huì)現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)科技進(jìn)步和社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使檢察機(jī)關(guān)面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)方式比以往更加紛繁復(fù)雜。許多矛盾和問(wèn)題變得越來(lái)越外部化、復(fù)雜關(guān)聯(lián)化，經(jīng)常超越組織管理界限，需要系統(tǒng)外部跨多個(gè)職能部門(mén)、內(nèi)部多個(gè)層級(jí)的協(xié)作同步，而官僚科層體系的分工和專門(mén)化，必然伴生協(xié)調(diào)成本，這對(duì)檢察機(jī)關(guān)如何高效組織各種司法資源提出了挑戰(zhàn)。如何形成制度化、經(jīng)常化和有效的“跨界”合作、整合資源增進(jìn)公共價(jià)值？這是檢察機(jī)關(guān)必須面對(duì)和重視的管理問(wèn)題，如檢察系統(tǒng)外部的協(xié)作，內(nèi)部上下級(jí)院執(zhí)法辦案一體化，以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的資源整合。

針對(duì)檢察外部協(xié)作，主要在于形成執(zhí)法合力，增進(jìn)司法管理的公共價(jià)值。正如“整體政府”成為當(dāng)代公共管理的一個(gè)新理念，任何公共部門(mén)再大也有管理邊界，超越這一邊界，職責(zé)交叉就是必然，矛盾、推諉和扯皮不可避免。通常，解決方式是成立領(lǐng)導(dǎo)小組或者聯(lián)席會(huì)議等協(xié)作機(jī)制，這能夠一定程度促進(jìn)公共部門(mén)配合協(xié)調(diào)形成合力，但沒(méi)有注意到網(wǎng)絡(luò)信息等基礎(chǔ)層面的資源共享，如政法機(jī)關(guān)數(shù)字網(wǎng)絡(luò)建設(shè)各自為陣，偵查、檢察、審判機(jī)關(guān)的辦案軟件不能對(duì)接等，使本就趨緊的司法資源消磨在低效率的重復(fù)工作中，這是不得不思考的問(wèn)題。

如何優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)檢察院執(zhí)法辦案一體化司法資源的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)作和分工，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)院之間的有效領(lǐng)導(dǎo)？這里的“領(lǐng)導(dǎo)”不是片面追求上下級(jí)院人事和財(cái)務(wù)的垂直管理，而是執(zhí)法辦案中的司法資源上下級(jí)一體化，健全合理、合法和科學(xué)的資源調(diào)配機(jī)制，形成辦案合力。如規(guī)范地方權(quán)力對(duì)檢察權(quán)的制約，逐步建立有制約、抗干擾的“檢察一體”模式；明確和規(guī)范上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)方式，逐步實(shí)現(xiàn)上級(jí)指令權(quán)的法定化、程序化、公開(kāi)化，規(guī)范檢察一體下的內(nèi)部權(quán)力制約方式；健全批捕、公訴等司法屬性明顯的職權(quán)行使的檢察官辦案責(zé)任制，保證一定范圍內(nèi)職權(quán)的獨(dú)立行使等。

針對(duì)檢察內(nèi)部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)分立、分置的現(xiàn)狀，如何高效整合和重組使司法資源集約化？職能細(xì)分、機(jī)構(gòu)分設(shè)的資源配備模式，一定程度影響了檢察執(zhí)法辦案的合力。而目前關(guān)于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制及非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理模式不太符合檢察機(jī)關(guān)特質(zhì)，使辦案部門(mén)檢察官資源緊張，一定程度導(dǎo)致追求職能分解、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量膨脹。筆者認(rèn)為，根據(jù)政法機(jī)關(guān)的特殊性質(zhì)和編制結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，應(yīng)制定專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備規(guī)定，科學(xué)合理地提高內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)比重，防止追求職能分立、擴(kuò)張機(jī)構(gòu)數(shù)量?jī)A向，引導(dǎo)司法資源有效整合，形成檢察工作內(nèi)聚力。

3.探索實(shí)現(xiàn)管理手段的同步

形勢(shì)在巨變，而執(zhí)法管理上卻重復(fù)著近乎手工作坊般的傳統(tǒng)管理手段。如何應(yīng)對(duì)決策模式的挑戰(zhàn)？新時(shí)期檢察機(jī)關(guān)面臨的環(huán)境和組織變量越來(lái)越復(fù)雜多樣，檢察工作對(duì)專業(yè)化、規(guī)范化要求越來(lái)越高，傳統(tǒng)封閉決策模式的局限性日益凸現(xiàn)，檢察決策科學(xué)性需要對(duì)真實(shí)、系統(tǒng)、有效的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行系統(tǒng)分析，逐步探索構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境下開(kāi)放、參與式的群決策支持平臺(tái)。多年來(lái)，湖南省檢察院強(qiáng)化了專家咨詢制度，聘任由司法實(shí)務(wù)和法學(xué)專家組成的咨詢委員會(huì)，對(duì)疑難案件和重大規(guī)范性文件進(jìn)行論證；建立了刑事檢察、職務(wù)犯罪偵查、民事行政檢察等領(lǐng)域的專業(yè)研究小組。這些舉措一定程度提高了決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

管理就是抓落實(shí)和執(zhí)行。如何應(yīng)對(duì)檢察執(zhí)行層面管理手段單一化、簡(jiǎn)單化、形式化的問(wèn)題？實(shí)踐中往往把“考評(píng)督查”作為工作執(zhí)行的指揮棒，以及會(huì)議貫徹會(huì)議、文件落實(shí)文件的層級(jí)管理模式，似乎離開(kāi)了這些方式許多工作沒(méi)有了抓手和難以推進(jìn)。當(dāng)然，不否認(rèn)這兩種方式能起到重要推動(dòng)工作、促進(jìn)執(zhí)行的效果，但同時(shí)，簡(jiǎn)單統(tǒng)一的行政管理方式暴露出諸多問(wèn)題，如評(píng)價(jià)信息本身可能的失誤、誤導(dǎo)和趨于形式化、庸俗化、利益化，使執(zhí)行力層層衰減。我們應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面考慮：一是前面提到的構(gòu)建基礎(chǔ)層面的科學(xué)管理規(guī)范，使基礎(chǔ)管理步入常態(tài)化，將管理意識(shí)和科學(xué)方法注入到過(guò)程細(xì)節(jié)中進(jìn)行控制，增強(qiáng)檢察工作執(zhí)行力。二是運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息手段，逐步實(shí)現(xiàn)全過(guò)程執(zhí)法辦案的信息化管理。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息化的內(nèi)涵改造實(shí)現(xiàn)管理的實(shí)時(shí)性、動(dòng)態(tài)化、可視化、穩(wěn)定性，對(duì)檢察工作進(jìn)行分析、研判、預(yù)測(cè)，實(shí)現(xiàn)案件由環(huán)節(jié)、閉合、靜態(tài)管理變?yōu)槿?、公開(kāi)、動(dòng)態(tài)管理。

注釋：

① “一法兩規(guī)定”，其中“一法”指2010年4月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法〉的決定》?！皟梢?guī)定”指最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等于2010年5月發(fā)布的《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》和《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》。

② 正如世界著名質(zhì)量控制大師約瑟夫·朱蘭的“8020原則”，提出了質(zhì)量責(zé)任的權(quán)重比例問(wèn)題。根據(jù)大量實(shí)際調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析，在發(fā)生的質(zhì)量問(wèn)題中，只有20%來(lái)自基層操作人員，而80%由于領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任引起。筆者認(rèn)為，這條規(guī)則同樣適用于檢察執(zhí)法辦案。如果把目光更多地放在案件承辦人辦案行為的基礎(chǔ)規(guī)范和創(chuàng)建科學(xué)上，同時(shí)一定程度弱化行政審批的主導(dǎo)作用，將會(huì)真正有利于案件質(zhì)量的提升。

③ 心智模式是決定人們對(duì)世界的理解方法和行為方式的那些根深蒂固的假設(shè)、歸納，甚至是圖像、畫(huà)面或形象。

④ 1979年英國(guó)首相撒切爾任命雷納為效率顧問(wèn)，在內(nèi)閣辦公廳設(shè)立“效率工作組”對(duì)政府各部門(mén)的運(yùn)作情況進(jìn)行調(diào)查、研究、審視和評(píng)價(jià)，針對(duì)相當(dāng)熟悉并司空見(jiàn)慣的事物擬定提高效率的方法和措施，這就是著名的“雷納評(píng)審”。

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