論政府公共服務(wù)的市場化管理

文梼，郭國祥

(武漢理工大學(xué)現(xiàn)代教育技術(shù)中心，湖北武漢，430070)

我國傳統(tǒng)的行政管理體制提供的公共服務(wù)存在諸多弊端，如手續(xù)繁多，行動遲緩，成本奇高等，已不能滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。改革開放后我國借鑒西方發(fā)達(dá)國家的模式與經(jīng)驗(yàn)，對公共服務(wù)的供應(yīng)方式進(jìn)行了一些改革和探索，但效果并不理想。主要是因?yàn)閲榈牟煌惯@些新模式和方法在我國的適應(yīng)性存在一定的問題。在新形勢下，我國政府應(yīng)如何提升自己的服務(wù)能力？應(yīng)該怎么改革才能克服傳統(tǒng)管理體制下存在的種種弊端？在此，筆者試從市場的角度，采用經(jīng)濟(jì)分析的方法結(jié)合典型實(shí)例進(jìn)行一番分析探討。

一、公共服務(wù)市場化的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

美國著名政治學(xué)教授B·蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中指出：“官僚常常通過將其機(jī)關(guān)預(yù)算增加到最大限度的方法來擴(kuò)大自己的權(quán)力并提高個(gè)人的收入。”[1](P26)這里他一針見血地說出了傳統(tǒng)政府提供公共服務(wù)的特點(diǎn)：政府官員在提供公共服務(wù)時(shí)為了自身利益而不計(jì)成本。與此相反，市場化方法的最大優(yōu)勢是它盡力降低成本，努力提高效率。因?yàn)樵谑袌龌瘲l件下低成本是投資人的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)，而高效率是低成本的保證，二者是聯(lián)系緊密，互相促進(jìn)的。所以通過成本—效益分析可以判斷政府在公共服務(wù)管理上采用的不同管理模式的優(yōu)劣。道理很簡單：如果在同等條件下，采用甲、乙兩種方法去完成同一項(xiàng)工程，若甲方法的成本低于乙方法，那么甲方法就肯定優(yōu)于乙方法。為了更好地了解市場方法在政府提供公共服務(wù)時(shí)的作用，我們可先分析傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目管理上的弊端。

首先，項(xiàng)目立項(xiàng)多出于官員主觀獨(dú)斷。在傳統(tǒng)體制下政府的各事立項(xiàng)往往都是官員（多為一把手）主觀拍板決定，一般未經(jīng)詳細(xì)論證就憑個(gè)人意愿做出決定。有些項(xiàng)目雖然確實(shí)具有某些意義，但是沒有進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的可行性論證。政府官員不一定是專家，更不可能是百科專家，決策時(shí)往往憑直覺和熱情，覺得在某時(shí)某地應(yīng)該有個(gè)什么項(xiàng)目就盲目作出決定；或者看到其它地方或部門有了相應(yīng)項(xiàng)目，出于攀比心理而上項(xiàng)目；有的則是為了政績上項(xiàng)目。往往在確定項(xiàng)目時(shí)不會征詢相關(guān)專家的意見，也不去進(jìn)行可行性分析，即使做了也只是形式上應(yīng)付一下而已。這就是所謂的“三拍干部”：決策時(shí)拍腦門——有主意了；執(zhí)行時(shí)拍胸脯——我保證它成功；項(xiàng)目失敗時(shí)拍屁股——溜了。其次，項(xiàng)目實(shí)施缺乏責(zé)任和監(jiān)管。傳統(tǒng)的政府公揮部或籌委會之類的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，往往存在責(zé)任不明、監(jiān)控程序不完整、控制方法和手段簡單隨意、制度不健全、監(jiān)督不力等弊病，勢必造成很大浪費(fèi)，項(xiàng)目質(zhì)量也難以保證。

第三是項(xiàng)目的評估缺乏客觀科學(xué)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。按傳統(tǒng)的習(xí)慣，政府提供的公共服務(wù)項(xiàng)目完工后，出于對領(lǐng)導(dǎo)的吹捧，一般是贊譽(yù)多于批評。首先是政府部門因項(xiàng)目如愿以償會自吹自擂說好；電視、報(bào)紙等新聞媒體也只會隨之報(bào)喜不報(bào)憂；三是老百姓得不到全面的信息更難作出準(zhǔn)確的判斷不好作出評價(jià)。因而在評估上缺乏不同聲音及其表達(dá)渠道，更缺乏獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)和客觀的科學(xué)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。那么，評價(jià)一個(gè)項(xiàng)目的成本優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？我們認(rèn)為首先應(yīng)是投入與收益回報(bào)的經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值評價(jià)。因經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)具有定量化和直觀可比性，容易對項(xiàng)目作出客觀科學(xué)的價(jià)值判斷，也容易為公眾理解，這樣也可以使大眾對政府服務(wù)能力有更好的了解。

在傳統(tǒng)體制下政府所提供服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性表現(xiàn)的怎樣呢？圖1列出了部分行業(yè)前些年的收入成本情況：

圖1 絕大部基礎(chǔ)設(shè)施成本無法完全回收[2](345)

圖1顯示，政府提供的幾個(gè)關(guān)鍵行業(yè)的公共服務(wù)中，除電信外，天然氣、電力、自來水等行業(yè)的收入成本比都小于1，也即處于虧損狀態(tài)。按經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,天然氣、電力這些壟斷性行業(yè)是不會虧損的，但是為什么由政府來經(jīng)營卻出現(xiàn)了整體性虧損呢？而且會出現(xiàn)電信業(yè)的投訴率連年居高不下，電力部門的發(fā)展滯后造成近年全國大范圍拉閘限電呢？其中的原因值得深思。那么政府該如何經(jīng)濟(jì)而有效地提供公共服務(wù)呢？答案只有一個(gè)：引入市場機(jī)制，提供競爭的環(huán)境與手段。大量的事實(shí)也證明了市場方法是可行的。如上世紀(jì) 90年代初成立的中國聯(lián)通和中國電信的拆分都是這種方法的運(yùn)用。近10多年來電信行業(yè)能夠做到盈利，究其原因，就是較早地實(shí)行了市場化，及時(shí)地引入競爭機(jī)制。筆者認(rèn)為這是最重要的因素。

因?yàn)樽非罄麧櫟淖畲蠡统杀镜淖畹突鞘袌鼋?jīng)濟(jì)的本質(zhì)。公共服務(wù)如能引入市場機(jī)制就會本能地做到經(jīng)濟(jì)合理性。筆者認(rèn)為，市場方法可以根本性改變傳統(tǒng)政府提供公共服務(wù)的高成本的嚴(yán)重缺點(diǎn)。這里只要舉一個(gè)簡單的例子就能說明問題：

某城郊社區(qū)修建二公里水泥路面，預(yù)算每公里50萬元，共計(jì)100萬元。當(dāng)只有甲公司承建時(shí)，因帶有壟斷性，可能報(bào)價(jià)100萬元，實(shí)際修建成本也是100萬元。若增加乙公司與之競標(biāo)，并且許諾：建后成本低、質(zhì)量高者能獲得后續(xù)工程。于是先由兩家公司各修一公里，因存在競爭，則有可能各報(bào)價(jià)每公里 40萬元，這樣二公里總價(jià)就降到了 80萬元，從而節(jié)約20萬元。由此可見，市場經(jīng)濟(jì)條件下的的競爭效應(yīng)是如何降低成本的。

圖2更清楚地表明了這種關(guān)系，圖2中顯示：存在競爭時(shí)的總成本C=C1+C2，小于無競爭狀態(tài)下的總成本C=C0。即：C1+C2＜C0。

圖2 競爭對成本或價(jià)格的影響

市場方法為什么能降低成本呢？因?yàn)閰⑴c項(xiàng)目競爭者為了獲得長遠(yuǎn)的發(fā)展往往通過讓利來爭取更多的合作，即通過短期的、較少的利潤損失來換取長期的、更多的利潤，多加企業(yè)爭相讓利，自然降低了成本。這樣，同樣的財(cái)力投入，可實(shí)現(xiàn)提供更多的公共服務(wù)。因此，運(yùn)用市場方法可以提高政府的公共服務(wù)能力。

二、公共服務(wù)市場化的效率分析

效率低下也是傳統(tǒng)政府管理廣受大眾批評的地方。傳統(tǒng)政府管理下的公共服務(wù)系統(tǒng)因其規(guī)模龐大，機(jī)構(gòu)臃腫，人員眾多而辦事效率低下。其中的原因主要有以下幾個(gè)方面：

首先在思想上官本位思想嚴(yán)重，服務(wù)意識淡薄，缺乏應(yīng)有的時(shí)間觀念。表現(xiàn)在行政主管官員高高在上，沒有經(jīng)濟(jì)壓力和競爭意識，心中只存在著“管”、“官”觀念，而沒有“顧客”、“服務(wù)”等概念，表現(xiàn)的是官僚主義和尋租現(xiàn)象，因而效率低下是必然的結(jié)果。

其次，在體制上，傳統(tǒng)政府是典型的官僚層級結(jié)構(gòu)：部門眾多，機(jī)構(gòu)重疊。而辦任何一項(xiàng)事情都需要多個(gè)部門的批準(zhǔn)或參與，通過層層審批，而又層層拖沓，甚至設(shè)阻尋租。這樣一個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到審批后投入建設(shè)、生產(chǎn)，往往要花去幾個(gè)月甚至幾年的時(shí)間。由此導(dǎo)致的結(jié)果是：權(quán)力的行使大家搶著要，而責(zé)任和義務(wù)卻誰也不愿承擔(dān)，從而造成政府辦事效率十分低下。

第三是公務(wù)員鐵飯碗導(dǎo)致人員與人才失去競爭和個(gè)人潛能的發(fā)揮。一個(gè)人大學(xué)畢業(yè)后，一旦進(jìn)入政府部門的管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)部門，就意味著擁有了終身的鐵飯碗，而職稱、工資是論資排輩，按時(shí)晉級的。雖然不用擔(dān)心失業(yè)而安心工作，但工作人員缺乏積極性、創(chuàng)新性、能動性，導(dǎo)致對社會需求反應(yīng)遲鈍，辦事效率低下。

從以上的分析可以看出，效率低下是傳統(tǒng)政府的通病。要克服以上弊端，只有采用市場機(jī)制，引入競爭機(jī)制才能解決問題。正如B.蓋伊·彼得斯所說：“人們普遍假設(shè)提高組織效率的最佳甚至唯一的方法是用某種建立在市場基礎(chǔ)上的機(jī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚機(jī)制?！盵1](26)這是因?yàn)槭袌鰴C(jī)制能在機(jī)構(gòu)、程序及人員上根據(jù)市場的變化、服務(wù)對象的不同而設(shè)置，其目的之一就是提高效率。它運(yùn)用的最基本方法就是競爭，以競爭促效率。競爭提高效率的例子在許多領(lǐng)域可見到。例如在體育競賽中，我們經(jīng)常會看到與高手同場競技時(shí)，即使是一般的選手也會發(fā)揮出比他們平時(shí)要好得多的成績。但是這些運(yùn)動員在沒有競爭對手時(shí)，往往成績都不理想，這就是競爭的作用。

推而廣之,若在政府提供公共服務(wù)的領(lǐng)域運(yùn)用市場方法引入競爭，也一定可以提高服務(wù)質(zhì)量和效率。近年在西方國家中，這種方法被廣泛地運(yùn)用，并且也收到了不錯(cuò)的效果。例如采用市場模式和民營化的方法改進(jìn)政府機(jī)構(gòu)與服務(wù)；采用招租、外包、許可經(jīng)營等方法改變傳統(tǒng)服務(wù)方式；政府只需在決策方面履行自己的職責(zé)，進(jìn)行總體把關(guān)。政府只在自己管得了、管得好的領(lǐng)域行政，效率自然會高。

其實(shí)，政府也是理性人和“經(jīng)濟(jì)人”，同樣會利用權(quán)力謀取自己的利益。根據(jù)這一規(guī)律，筆者認(rèn)為，克服傳統(tǒng)管理機(jī)制弊端的有效辦法就是引入市場機(jī)制，使政府不能直接利用權(quán)力獲取利益，沒有了私利，辦事效率就會提高。雖然市場條件下的每個(gè)競爭主體都在追求自己的利益，但是最終卻可以達(dá)到整個(gè)社會利益的提高和實(shí)現(xiàn)，而且效率得到極大的提高。“人理性的追求個(gè)人利益最大化的自由行為往往會無意識地、客觀地增進(jìn)公共利益?！盵1]政府管理正是要在整體意義上實(shí)現(xiàn)社會利益的實(shí)現(xiàn)和提高，所以市場方法對提高政府公共服務(wù)能力有很大的借鑒作用。今天我們進(jìn)行政府改革，就是要借鑒市場條件下的競爭機(jī)制可以提高效率這一原理，促使政府服務(wù)能力的提高。效率提高意味著政府可以縮短提供同樣服務(wù)的時(shí)間或者在相同的時(shí)間里能夠?yàn)槊癖娞峁└嗟姆?wù)，也就是提高了服務(wù)能力。

三、公共服務(wù)市場化的效能分析

在市場化過程中，政府提供公共服務(wù)的方式已經(jīng)從原來的直接提供者和生產(chǎn)者變?yōu)闆Q策者、監(jiān)督者、指導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者?！巴ㄟ^參與公共管理主體多元化和公共管理手段企業(yè)化的方法，使政府發(fā)揮新的作用，即不是作為唯一的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，而是作為促進(jìn)者和管理者?！盵3](344)在這個(gè)變革過程中政府的核心地位雖沒有變，但方式已不同程度地有了改變：首先在角色上實(shí)現(xiàn)了從“劃槳者”向“掌舵者”的轉(zhuǎn)變。通過合同外包、授予經(jīng)營權(quán)、政府參股、經(jīng)濟(jì)資助等多種方式去實(shí)現(xiàn)對公共服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量的掌控；其次，在管理中也可大量采用市場方法，如采用目標(biāo)管理，政府機(jī)構(gòu)采用市場方法讓企業(yè)去實(shí)施一項(xiàng)公共項(xiàng)目時(shí)，只需要監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量等，省去了具體操作，從而集中精力去管好該管的事情。

也許有人問：這些在市場經(jīng)濟(jì)中行之有效的方法運(yùn)用于政府公共管理，是否有實(shí)際效果呢？答案是肯定的。前些年大連市的改革實(shí)踐就足可證明這一點(diǎn)。

大連市以市場的理念和方法看待城市這個(gè)最大的國有資產(chǎn)和公共產(chǎn)品，他們最早采用以市場方法對城市進(jìn)行經(jīng)營，其中最重要的是對城市土地進(jìn)行經(jīng)營，采用招投標(biāo)、履約保證金、限期動工興建等形式將土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)出讓，政府只起規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用，使得土地得到充分利用。自從土地采用市場化運(yùn)作，大連市的土地價(jià)格發(fā)生了顯著的變化：據(jù)大連國土資料披露，大連的國土收益1999年比1994年增長了五倍。他們以此為基礎(chǔ)，確保了城市建設(shè)所需的巨額資金，“大連1992年全市的可支配財(cái)力是21億元，其中可用于生產(chǎn)建設(shè)的資金只有8000多萬，而到1999年，大連可支配財(cái)力已發(fā)展到90億元，可用于建設(shè)的資金占近40%。如果以1992年的財(cái)政收入為基數(shù)，1993年至1999年的7年間，大連市就多掙多花了268億元?！盵4](274)新增的資金主要來源于對城市經(jīng)營。這給大連市的公共服務(wù)帶了了根本性的變化。城容的美化，公共交通服務(wù)的提升，文教衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，這些都得益于運(yùn)用市場化管理。

所以大連市所走的經(jīng)營城市之路就是采用市場化之路，核心的經(jīng)驗(yàn)就是運(yùn)用市場手段將可經(jīng)營性資源進(jìn)行資本化運(yùn)作，降低城市經(jīng)營成本，提高公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，從而提高城市競爭力，亦即提高了政府服務(wù)能力。而在此之前，大連市守著巨大的土地資源，卻苦于無法找到有效的方法進(jìn)行利用和開發(fā)，白白浪費(fèi)了資源和時(shí)間。經(jīng)營城市從另一個(gè)方面用事實(shí)證明了政府用市場方法提供公共服務(wù)是可行的，而且是很有成效的。

以上，通過對政府提供公共服務(wù)的 3E標(biāo)準(zhǔn)（即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)和效能(effectiveness)）三方面的分析，我們可以看出，運(yùn)用市場方法管理政府提供的公共服務(wù)不僅是可行的，而且將大大提高政府公共服務(wù)的能力，由此可見，市場方法對我國政府改革有很強(qiáng)的參考和借鑒意義。目前我國已在很多領(lǐng)域的管理改革中采用了市場方法管理，但是還沒有普遍，還有待進(jìn)一步解放思想，加大改革步伐，以提高公共管理的效率和效能?？梢灶A(yù)見，只要真正認(rèn)識到市場化的好處，能夠加大市場方法在政府公共服務(wù)管理上的移植，我想政府公共服務(wù)管理的市場化必將發(fā)揮更大的作用。

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