IMF磋商報(bào)告對(duì)人民幣匯率問題影響的法律解析以IMF協(xié)定第四條為分析框架

王 軍

一、 問題的提出

國(guó)際貨幣基金組織(以下簡(jiǎn)稱IMF)于2011年7月21日公布了最新一次對(duì)中國(guó)的第4條款磋商報(bào)告，從內(nèi)容來看，該報(bào)告呈現(xiàn)出與以往不同的三個(gè)鮮明特點(diǎn)：一是不但堅(jiān)持認(rèn)為“人民幣匯率仍顯著低于與中期基本面相一致水平”，而且進(jìn)一步出人意料地指出，盡管人民幣在對(duì)美元升值方面取得了進(jìn)展，但人民幣的實(shí)際有效匯率在過去一年里并未升值反而是貶值的；二是一改往年的審慎態(tài)度，明確提供了人民幣匯率低估的具體數(shù)據(jù)，指出按均衡實(shí)際有效匯率法、外部可持續(xù)性法和宏觀經(jīng)濟(jì)平衡法衡量的人民幣匯率低估程度分別為3%、17%和23%；三是與往次報(bào)告中IMF執(zhí)行董事在人民幣是否低估問題上的看法和態(tài)度多有分歧不同，在本次報(bào)告磋商結(jié)論中，IMF執(zhí)董們一致認(rèn)為“當(dāng)前的環(huán)境要求進(jìn)一步收緊宏觀經(jīng)濟(jì)政策，在維護(hù)金融體系穩(wěn)定的同時(shí)，仍可以通過更多地依賴?yán)屎兔x匯率升值來進(jìn)一步緊縮貨幣政策”，并且執(zhí)董們大體上認(rèn)為“在中期內(nèi)，人民幣升值將是轉(zhuǎn)向內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)的再平衡調(diào)整過程的重要一環(huán)”。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 11/94， IMF Executive Board Concludes 2011 Article IV Consultation with People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2011/pn1194.htm， visited on July 30， 2011.

報(bào)告一經(jīng)公布就引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，有輿論和學(xué)者認(rèn)為，這是自2007年IMF執(zhí)行董事會(huì)在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的大力推動(dòng)下通過《對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決定》(Decision on Bilateral Surveillance over Members' Policies)以來，在對(duì)中國(guó)施壓允許人民幣進(jìn)一步升值問題上采取的一個(gè)重大的實(shí)質(zhì)性步驟，意味著作為世界經(jīng)濟(jì)體系三大支柱之一的國(guó)際貨幣基金組織對(duì)人民幣匯率問題的認(rèn)識(shí)和態(tài)度已逐漸明晰，具有非常深遠(yuǎn)的影響和意義。對(duì)于這一報(bào)告，我國(guó)政府也高度重視，非常罕見地授權(quán)駐IMF代理發(fā)布一份長(zhǎng)達(dá)六頁的聲明對(duì)報(bào)告進(jìn)行公開反駁?？梢哉f，隨著2011年IMF對(duì)中國(guó)的第4條款磋商報(bào)告出爐，標(biāo)志著國(guó)際范圍內(nèi)對(duì)于人民幣匯率爭(zhēng)議問題的認(rèn)識(shí)差異進(jìn)一步擴(kuò)大，國(guó)際勢(shì)力試圖將該問題訴諸多邊體制下有約束力的法律途徑的趨勢(shì)日益明顯，進(jìn)入了局勢(shì)更加復(fù)雜多變的新時(shí)期。有鑒于此，如何正確認(rèn)識(shí)IMF磋商報(bào)告的法律效力和作用，該報(bào)告能否作為WTO基于GATT第15條第4款就人民幣匯率問題行使管轄權(quán)的依據(jù)，對(duì)我國(guó)而言具有重大的現(xiàn)實(shí)和理論意義，亟待明確和探究。本文對(duì)IMF所有涉及人民幣匯率問題的磋商報(bào)告文本進(jìn)行了梳理，以厘清IMF基本觀點(diǎn)發(fā)展形成的基本輪廓和脈絡(luò)，從形式和實(shí)質(zhì)的不同角度分析IMF磋商報(bào)告的法律效力，并深入探討該報(bào)告能否作為WTO基于GATT第15條第4款就人民幣匯率問題行使管轄權(quán)的依據(jù)，以期能對(duì)正確認(rèn)識(shí)我國(guó)目前人民幣匯率問題的實(shí)際處境，制訂正確、適當(dāng)?shù)呢泿耪?、措施，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展有所裨益。

二、 IMF磋商報(bào)告在施壓人民幣匯率法律機(jī)制中的地位與作用

目前而言，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家主要試圖通過三條法律戰(zhàn)略路徑達(dá)到向中國(guó)政府施壓，促使允許人民幣快速大幅升值的目的。第一條路徑是，通過制定國(guó)內(nèi)法將中國(guó)貼上“匯率操縱國(guó)”的標(biāo)簽，將中國(guó)列為貨幣操縱國(guó)家，然后依據(jù)國(guó)內(nèi)法對(duì)中國(guó)采取懲罰性措施；第二條路徑是，盡可能地爭(zhēng)取發(fā)達(dá)國(guó)家以及新興經(jīng)濟(jì)體的支持，從而在IMF以51%以上多數(shù)通過形成“專案”敦促中國(guó)迅速解決這一問題，如果這一行動(dòng)不能產(chǎn)生結(jié)果，則要求IMF執(zhí)行董事會(huì)以70%特別多數(shù)通過形成批評(píng)中國(guó)匯率政策的報(bào)告；第三條路徑是，可以就人民幣匯率問題依據(jù)GATT第15條第4款(不得以外匯行動(dòng)違反GATT的意圖)向WTO提起申訴。[注]See C. Fred Bergsten， Correcting the Chinese Exchange Rate: An Action Plan， available at http://www.iie.com/publications/testimony/testimony.cfm?ResearchID=1523， visited on July 30， 2011.

可以看出上述三條法律路徑具有不同的屬性，第一條路徑具有單邊性，而后兩條路徑則是多邊性質(zhì)的。其中，第一條國(guó)內(nèi)法單邊解決路徑由于存在與WTO規(guī)則相抵觸的潛在問題以及美國(guó)國(guó)內(nèi)法上立法授權(quán)的障礙，以《2011年貨幣匯率監(jiān)督改革法案》(Currency Exchange Rate Oversight Reform Act of 2011)[注]http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/F?c112:1:./temp/～c112xRhF9V:e118，visited on Oct. 30，2011.為最新代表的數(shù)十件類似法案在引發(fā)激烈爭(zhēng)議之后都偃旗息鼓，最終沒能履行完所有立法程序成為正式法律，標(biāo)志著這一路徑存在著難以解決的法律阻礙而前途多舛。因此，近年以來西方國(guó)家始終緊盯第二條法律路徑和第三條法律路徑，試圖訴諸多邊體制下有約束力的法律途徑。需要指出的是，西方國(guó)家的真正意圖并不在于直接求助缺乏強(qiáng)制性執(zhí)行機(jī)制的第二條法律路徑，而是試圖通過第三條法律路徑借助WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制所具有的強(qiáng)制性以徹底解決人民幣匯率問題。但實(shí)現(xiàn)這一意圖存在一個(gè)不容忽視的法律連接點(diǎn)，即根據(jù)GATT第15條的規(guī)定，WTO就人民幣幣值低估問題行使管轄權(quán)的基本前提是IMF對(duì)人民幣匯率是否構(gòu)成低估這一事實(shí)問題進(jìn)行判斷。也就是說第二條法律路徑與第三條法律路徑存在法律上的邏輯關(guān)聯(lián)，第三條法律路徑的發(fā)動(dòng)是無法繞開第二條法律路徑的，或者說第三條法律路徑是以第二條法律路徑為前提條件的。而本次IMF磋商報(bào)告的危險(xiǎn)性就在于，報(bào)告認(rèn)為人民幣匯率存在低估現(xiàn)象的舉措在實(shí)際上暗合了第二條法律路徑。

三、 IMF磋商報(bào)告關(guān)于人民幣匯率問題基本觀點(diǎn)的梳理與厘清

IMF與中國(guó)就第4條進(jìn)行磋商主要產(chǎn)生兩份文件：一是工作人員報(bào)告，二是執(zhí)行董事的討論決定。就IMF所公布的材料來看，其通過公共信息通告(Public Information Notice)的形式公布了除2007、2008年以外2000年至今的執(zhí)行董事的討論決定，[注]2007年和2008年IMF執(zhí)行董事討論決定之所以缺失，原因和背景在于：IMF執(zhí)董會(huì)于2007年6月15日通過了《對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決定》(Decision on Bilateral Surveillance over Members' Policies)，該《決定》明確了“匯率操縱”的含義，新增了“第四原則”即要求成員國(guó)應(yīng)避免使用會(huì)造成外部不穩(wěn)定性(external instaility)的匯率政策，具體化了匯率水平變動(dòng)因素的指標(biāo)，核心在于加強(qiáng)對(duì)成員國(guó)匯率政策的監(jiān)督。結(jié)合當(dāng)時(shí)的國(guó)際貨幣和金融背景，該《決定》被認(rèn)為是針對(duì)人民幣匯率問題的，直接體現(xiàn)了以美國(guó)為代表的“擁有大量投票權(quán)的少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和基金組織管理層”的意志。由于內(nèi)容未能充分反映中國(guó)的關(guān)切，中國(guó)對(duì)該《決定》的通過表示不滿并持保留態(tài)度。鑒于存在嚴(yán)重的意見分歧， IMF執(zhí)董會(huì)在2007年沒有按慣例討論關(guān)于中國(guó)的報(bào)告，2008年也始終處于“延遲”狀態(tài)。http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2007/pn0769.htm# decision，最后訪問日期：2011年11月15日。并且公布了2004、2005、2006以及2010和2011年的工作人員報(bào)告。對(duì)這兩種報(bào)告的性質(zhì)本文將在第三部分討論，而本部分將對(duì)所有IMF公開報(bào)告中就IMF協(xié)定第4條項(xiàng)下的人民幣匯率(exchange rate)問題的結(jié)論進(jìn)行梳理，從而總結(jié)IMF對(duì)人民幣匯率問題的態(tài)度及其所用論據(jù)，以期尋找人民幣匯率在國(guó)際法上的正確定位。

本文之所以將2005年作為分界點(diǎn)，是因?yàn)樵诖饲昂笾袊?guó)實(shí)行的是完全不同的匯率政策。1997年開始，中國(guó)為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)采取釘住美元不變的固定匯率制度，而2005年以后我國(guó)實(shí)行以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)、有管理的浮動(dòng)匯率制度。其主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)的匯率浮動(dòng)，發(fā)揮匯率的價(jià)格信號(hào)作用；二是根據(jù)經(jīng)常項(xiàng)目主要是貿(mào)易平衡狀況動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)匯率浮動(dòng)幅度，發(fā)揮“有管理”的優(yōu)勢(shì)；三是參考一籃子貨幣，即從一籃子貨幣的角度看匯率，不片面地關(guān)注人民幣與某個(gè)單一貨幣的雙邊匯率。[注]中國(guó)人民銀行：“人民幣匯率制度的內(nèi)容”，http://www.pbc.gov.cn/publish/huobizhengceersi/3390/2010/20100915164905917508642/20100915164905917508642_.html，最后訪問日期：2011年7月30日。匯率制度的選擇是IMF協(xié)定第4條第3款的主要內(nèi)容，IMF與成員國(guó)就第4條磋商勢(shì)必圍繞會(huì)員國(guó)的匯率制度展開。

(一)2000年至2004年

在2000年的磋商結(jié)論中，執(zhí)董們認(rèn)為盡管中國(guó)的匯率政策幫助中國(guó)及相關(guān)地區(qū)度過了亞洲金融危機(jī)，但是當(dāng)前的條件已經(jīng)適宜采取更為靈活的匯率政策以適應(yīng)正在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性調(diào)整以及加入WTO的條件。他們注意到，中國(guó)的外部地位已經(jīng)逐漸增強(qiáng)，人民幣升值的不利影響并不顯著?；诖?，執(zhí)董們建議當(dāng)局逐漸采取更為靈活的貨幣政策，包括以一籃子貨幣為基礎(chǔ)的參考利率。他們同時(shí)意識(shí)到，這種靈活性要求增強(qiáng)外匯市場(chǎng)及規(guī)范體系建設(shè)。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 00/71， IMF Concludes Article IV Consultation with China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2000/pn0071.htm， visited on July 30， 2011.

在2001年的磋商結(jié)論中，執(zhí)董們看到了近年來中國(guó)的匯率政策有效服務(wù)于中國(guó)及相關(guān)地區(qū)。展望未來，他們一致認(rèn)為匯率政策向著更為靈活的方向邁進(jìn)有利于中國(guó)更好地融入世界經(jīng)濟(jì)及當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。執(zhí)董們支持當(dāng)局采取漸進(jìn)的有秩序的方式朝著這種靈活性發(fā)展，并伴隨必要的金融市場(chǎng)改革。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 01/91， IMF Concludes 2001 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2001/pn0191.htm， visited on July 30， 2011.

在2002年的磋商結(jié)論中，執(zhí)董們認(rèn)為匯率朝著更為靈活的方向發(fā)展有利于中國(guó)適應(yīng)正在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性調(diào)整以及不斷增長(zhǎng)的對(duì)世界經(jīng)濟(jì)一體化的參與。他們承認(rèn)當(dāng)局在決定適當(dāng)?shù)牟椒鶗r(shí)需要考慮許多相關(guān)因素，比如鞏固國(guó)內(nèi)金融領(lǐng)域、資本賬戶自由化的進(jìn)度以及全球金融環(huán)境等。許多執(zhí)董強(qiáng)調(diào)當(dāng)前牢固的外部地位和有利的發(fā)展前景對(duì)中國(guó)來說是一個(gè)重要的機(jī)會(huì)。執(zhí)董們還建議中國(guó)采取措施鞏固外匯市場(chǎng)，從而使其充分直接地反映外匯的供需狀況，這將是更為靈活的外匯措施所必不可少的部分。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 02/97， IMF Concludes 2002 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2002/pn0297.htm， visited on July 30， 2011.

在2003年的磋商結(jié)論中，多數(shù)執(zhí)董指出，沒有任何明確的證據(jù)顯示，當(dāng)前人民幣是被大幅低估了。執(zhí)董們還認(rèn)為，人民幣的升值本身不會(huì)對(duì)全球經(jīng)常賬戶失衡產(chǎn)生重大影響，尤其是考慮到中國(guó)在世界貿(mào)易中所占份額較小的情況。然而，執(zhí)董們認(rèn)為，外匯儲(chǔ)備的迅速積累顯示匯率受到某些壓力，并使中國(guó)經(jīng)濟(jì)付出代價(jià)，特別是給防止貨幣過度擴(kuò)張帶來困難。因此，執(zhí)董們?cè)u(píng)論說，隨著時(shí)間的推移，逐步增加匯率的靈活性對(duì)中國(guó)最為有利。特別重要的是，這樣做將使中國(guó)得到更多的空間來奉行獨(dú)立的貨幣政策，有助于緩沖中國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受的不利沖擊和通過調(diào)整來適應(yīng)正在進(jìn)行的重大結(jié)構(gòu)改革。執(zhí)董們認(rèn)為，中國(guó)可以采用分階段的方式，這樣既可增加匯率的靈活性，又不致對(duì)經(jīng)濟(jì)造成重大干擾。多數(shù)執(zhí)董強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)向靈活匯率的措施應(yīng)當(dāng)與那些正在進(jìn)行的、并對(duì)其成功至關(guān)重要的結(jié)構(gòu)改革措施一起精心策劃和仔細(xì)排序，執(zhí)董們還強(qiáng)調(diào)，必須迅速進(jìn)行這些改革。他們認(rèn)為，轉(zhuǎn)向更靈活匯率的時(shí)機(jī)應(yīng)該由中國(guó)政府自行決定。但也有一些執(zhí)董認(rèn)為，中國(guó)政府應(yīng)該利用當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)迅速著手開始采取增加匯率靈活性的措施。執(zhí)董們強(qiáng)調(diào)，需要通過取消交易限制和上繳外匯的規(guī)定、增加參與者以及開發(fā)外匯風(fēng)險(xiǎn)管理工具的途徑來改進(jìn)外匯市場(chǎng)的運(yùn)作。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 03/136， IMF Concludes 2003 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2003/pn03136.htm， visited on July 30， 2011.

在2004年的磋商結(jié)論中，根據(jù)基金組織對(duì)成員國(guó)匯率政策進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督這一義務(wù)，執(zhí)董們對(duì)中國(guó)的匯率制度進(jìn)行了認(rèn)真討論。他們重申，提高匯率靈活性仍符合中國(guó)的最佳利益，因?yàn)樗鼘⑻岣哓泿耪咴谝种茋?guó)內(nèi)需求和價(jià)格壓力方面的有效性，并提高經(jīng)濟(jì)針對(duì)沖擊進(jìn)行調(diào)整的能力。幾位執(zhí)董強(qiáng)調(diào)，提高匯率靈活性還應(yīng)有助于有序解決全球失衡。因此，執(zhí)董們歡迎中國(guó)當(dāng)局分階段提高匯率靈活性的目標(biāo)，幾位執(zhí)董認(rèn)為，中國(guó)轉(zhuǎn)向更靈活匯率制度的具體時(shí)間安排應(yīng)留給中國(guó)政府自己決定。執(zhí)董們表示，最好是在強(qiáng)勢(shì)時(shí)提高匯率靈活性，因?yàn)檫@會(huì)有助于限制對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)的任何不利影響。因此，許多執(zhí)董認(rèn)為，鑒于目前有利的形勢(shì)，中國(guó)采取提高匯率靈活性的初步舉措而不過度延遲是有利的，一些執(zhí)董傾向于盡快采取這一舉措。與此同時(shí)，許多執(zhí)董還強(qiáng)調(diào)，為了確保成功退出現(xiàn)有的匯率制度，將這一舉措與正在采取的發(fā)展資本市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)、放開資本賬戶以及改革金融部門的措施進(jìn)行認(rèn)真排序十分重要。[注]See Public Information Notice (PIN) No.04/99， IMF Concludes 2004 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2004/pn0499.htm， visited on July 30， 2011.

(二)2005年至2011年

在2005年的磋商結(jié)論中，執(zhí)董們歡迎匯率體制發(fā)生的變化，認(rèn)為這是朝著更靈活的匯率體制邁出的重要一步，并鼓勵(lì)當(dāng)局利用新安排所賦予的靈活性。執(zhí)董們指出，較有把握地為中國(guó)確定一個(gè)“均衡”匯率有難度，他們同時(shí)認(rèn)為，更靈活的匯率而不是簡(jiǎn)單的幣值重估對(duì)于提高貨幣政策的獨(dú)立性和提高經(jīng)濟(jì)抵御外部沖擊的能力至關(guān)重要。展望未來，為了與金融部門改革和資本賬戶放開保持協(xié)調(diào)，并為中國(guó)經(jīng)濟(jì)做出調(diào)整和進(jìn)一步發(fā)展市場(chǎng)工具贏得時(shí)間，許多執(zhí)董支持采取漸進(jìn)和謹(jǐn)慎的方法進(jìn)一步提高匯率的靈活性。然而，一些執(zhí)董則建議當(dāng)局允許匯率更快地變化到能更好地反映基本市場(chǎng)力量的水平。執(zhí)董們強(qiáng)調(diào)，提高匯率的靈活性符合中國(guó)的最佳利益。他們還認(rèn)為，糾正全球失衡是各主要國(guó)家的責(zé)任，中國(guó)實(shí)行更靈活的匯率將對(duì)此過程作出直接的貢獻(xiàn)，并通過推動(dòng)其他亞洲國(guó)家的匯率調(diào)整作出間接的貢獻(xiàn)。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 05/122， IMF Executive Board Concludes 2005 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2005/pn05122.htm， visited on July 30， 2011.

在2006年的磋商結(jié)論中，執(zhí)董們強(qiáng)調(diào)更為靈活的匯率制度能夠幫助央行更為有效地利用貨幣政策的工具。許多執(zhí)董發(fā)現(xiàn)，允許中國(guó)以一種漸進(jìn)的有控制的方式繼續(xù)朝著更為靈活的匯率制度發(fā)展是合適的。他們認(rèn)可了當(dāng)局的顧慮，即過分快速地實(shí)現(xiàn)匯率制度的靈活性不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。然而另外一些執(zhí)董們強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)更為廣泛地提高匯率制度的靈活性。執(zhí)董們注意到，隨著中國(guó)其他政策的改變，更為靈活的匯率制度將有助于實(shí)現(xiàn)中期經(jīng)濟(jì)的再平衡，并且在與其他國(guó)家共同的政策努力下對(duì)全球經(jīng)常賬戶失衡的有序解決作出貢獻(xiàn)。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 06/103， IMF Executive Board Concludes 2006 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2006/pn06103.htm， visited on July 30， 2011.

在2009年的磋商結(jié)論中，執(zhí)董們歡迎當(dāng)局過去數(shù)年在加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)匯率水平的決定作用方面取得的重要進(jìn)展，以及自2005年的匯率改革以來人民幣實(shí)際匯率的顯著升值。但是，一些執(zhí)董支持人民幣仍然顯著低估的看法。展望未來，許多執(zhí)董認(rèn)為，人民幣的進(jìn)一步走強(qiáng)，從而提高居民購買力和增加勞動(dòng)收入在國(guó)民收入中的占比，并把投資引向非貿(mào)易部門，將是全面平衡經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略的一部分。匯率靈活性還可以使貨幣政策更專注于價(jià)格穩(wěn)定。一些其他執(zhí)董指出，評(píng)估匯率存在方法上的困難。這些執(zhí)董普遍認(rèn)為，匯率升值在促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中只能發(fā)揮輔助作用，并應(yīng)在條件允許時(shí)循序漸進(jìn)地進(jìn)行。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 09/87， IMF Executive Board Concludes 2009 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2009/pn0987.htm， visited on July 30， 2011.

在2010年的磋商結(jié)論中，執(zhí)董們歡迎近來為恢復(fù)有管理的浮動(dòng)匯率制度所作出的政策。一些執(zhí)董同意人民幣匯率被低估了，然而許多執(zhí)董不同意工作人員對(duì)匯率水平的評(píng)估，他們注意到這種測(cè)算是基于對(duì)未來經(jīng)常賬戶盈余不確定的預(yù)測(cè)。許多執(zhí)董強(qiáng)調(diào)，隨著時(shí)間的推移，更為有力的人民幣升值將使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的首要驅(qū)動(dòng)因素由出口和投資向私人消費(fèi)轉(zhuǎn)變。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 10/100， IMF Executive Board Concludes 2010 Article IV Consultation with China， vavailable at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2010/pn10100.htm， visited on July 30， 2011.

在2011年的磋商結(jié)論中，執(zhí)董們大體上認(rèn)為，在中期內(nèi)，人民幣升值將是轉(zhuǎn)向內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)的再平衡調(diào)整過程中的重要一環(huán)，許多執(zhí)董認(rèn)為，人民幣升值還是推進(jìn)旨在加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策框架和促進(jìn)金融放開的各項(xiàng)改革的先決條件。執(zhí)董們強(qiáng)調(diào)，要實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變，匯率升值需輔之以一系列廣泛的改革。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 11/94， IMF Executive Board Concludes 2011 Article IV Consultation with People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2011/pn1194.htm， visited on July 30， 2011.

(三) 小 結(jié)

綜觀上述十年的執(zhí)董會(huì)的磋商結(jié)論中關(guān)于人民幣匯率制度的表述，我們可以得出以下結(jié)論：

首先，執(zhí)董們對(duì)于與會(huì)員國(guó)就第4條進(jìn)行磋商的結(jié)論表述更像是對(duì)執(zhí)董們意見的陳述，其避免使用正式的、確切的帶有決定或是判斷性質(zhì)的用語。其在表達(dá)作出意見的主體時(shí)一般使用“執(zhí)董們”(directors)、“一些執(zhí)董”(a number of directors)、“許多執(zhí)董”(many directors)等，在表達(dá)其態(tài)度時(shí)一般使用“歡迎”(welcom)、“認(rèn)為”(consider)、“大體上同意”(generally agree)、“注意”(note)、“強(qiáng)調(diào)”(stress)等詞匯。

其次，在2000年到2004年，就中國(guó)的匯率制度問題，執(zhí)董們僅是“歡迎”或是“強(qiáng)調(diào)”中國(guó)的匯率制度朝著更為靈活的方向發(fā)展，并且不止一次指出這樣做“對(duì)中國(guó)最為有利”，包括：有利于中國(guó)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、更好地融入世界經(jīng)濟(jì)一體化以及解決全球失衡的問題。當(dāng)然，其尊重中國(guó)政府自行決定改革匯率制度的時(shí)機(jī)，并承認(rèn)需要時(shí)間輔之以金融市場(chǎng)改革及配套性規(guī)范體系的建立。在2005年匯率形成機(jī)制改革之后，執(zhí)董們對(duì)此表示“歡迎”，同時(shí)支持中國(guó)采取“漸進(jìn)的”、“有控制的”方式推進(jìn)匯率制度靈活化。2006年的結(jié)論中仍然主要維持了這一立場(chǎng)。然而，在2009年的結(jié)論中，“一些執(zhí)董支持人民幣仍然顯著低估的看法”、2010年的結(jié)論中“一些執(zhí)董同意人民幣匯率被低估了，然而許多執(zhí)董不同意工作人員對(duì)匯率水平的評(píng)估，他們注意到這種測(cè)算是基于經(jīng)常賬戶盈余不確定的預(yù)測(cè)。”2011年的磋商結(jié)論并沒有執(zhí)董們就人民幣幣值是否低估的明確表述，只是在工作人員報(bào)告中闡述“盡管在人民幣對(duì)美元升值方面取得了進(jìn)展，但人民幣的實(shí)際有效匯率在過去一年里貶值”，對(duì)于該表述，工作人員在報(bào)告中加了腳注：“基金組織匯率事務(wù)咨詢組的當(dāng)前估計(jì)是，人民幣按均衡實(shí)際有效匯率法、外部可持續(xù)性法和宏觀經(jīng)濟(jì)平衡法衡量的低估程度分別為3%、17%和23%?！盵注]See IMF Country Report No. 11/192， Staff Report For The 2011 Article IV Consultation with People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/what/what.asp?Page=4&month=0&day=0&year=1900&to_month=7&to_day=31&to_year=2011， visited on July 30， 2011.

四、 IMF磋商報(bào)告的法律效力

(一) 磋商的性質(zhì)

現(xiàn)行有效的《IMF協(xié)定》第4條(Article IV of Agreement of the International Monetary Fund)源于1978年生效的第二次修訂案。該修訂案最突出的特點(diǎn)是取消了以往的平價(jià)匯率體系，國(guó)際貨幣基金組織不再設(shè)定統(tǒng)一的匯率制度，會(huì)員國(guó)可以自行選擇外匯安排，唯一的限制是不得再使匯率與黃金掛鉤。在以往平價(jià)制度下，任何貨幣的浮動(dòng)均可以立即被人發(fā)現(xiàn)并被認(rèn)為違反基金協(xié)定條款，而在自由匯率制度下，哪些行為應(yīng)該被認(rèn)為違反基金協(xié)定條款是很難確定的。[注]參見王貴國(guó)：《國(guó)際貨幣金融法》，法律出版社2007年版，頁165。然而根據(jù)《IMF協(xié)定》第一條的規(guī)定，設(shè)立IMF的目的在于：促進(jìn)外匯匯率穩(wěn)定和外匯安排，協(xié)助實(shí)現(xiàn)貨幣的自由流通，以排除外匯管制對(duì)國(guó)際貿(mào)易和經(jīng)常貿(mào)易的干擾，即使在自由匯率體系下，IMF仍然必須為了實(shí)現(xiàn)這一目的而對(duì)會(huì)員國(guó)進(jìn)行必要的監(jiān)督。

因此，盡管具有“軟法”(soft law)的性質(zhì)，會(huì)員國(guó)仍然負(fù)有直接或間接的匯率義務(wù)，這一義務(wù)集中體現(xiàn)為現(xiàn)行《IMF協(xié)定》第4條第1款。[注]See Joseph Gold， Public International Law in the International Monetary System，Southwestern Law Journal， Vol.38， September(1984)， pp.799-852.該條規(guī)定了會(huì)員國(guó)的一般合作義務(wù)，即“各會(huì)員國(guó)保證同基金和其它會(huì)員國(guó)進(jìn)行合作，以保證有秩序的外匯安排，并促進(jìn)一個(gè)穩(wěn)定的匯率制度” ；[注]See Article IV， Agreement of the International Monetary Fund， available at http://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/index.htm， visited on July 30， 2011.同時(shí)還規(guī)定了會(huì)員國(guó)的具體合作義務(wù)，包括：國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和金融政策導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)穩(wěn)定、禁止匯率操縱以及外匯政策與所承擔(dān)的義務(wù)相一致。[注]See Section 1(i-iiii) of Article IV， Agreement of the International Monetary Fund，(一)努力以自己的經(jīng)濟(jì)和金融政策來達(dá)到促進(jìn)有秩序的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這個(gè)目標(biāo)，既有合理的價(jià)格穩(wěn)定，又適當(dāng)照顧自身的境況；(二)努力通過創(chuàng)造有秩序的基本的經(jīng)濟(jì)和金融條件和不會(huì)產(chǎn)生反常混亂的貨幣制度去促進(jìn)穩(wěn)定；(三)避免操縱匯率或國(guó)際貨幣制度來妨礙國(guó)際收支有效的調(diào)整或取得對(duì)其它會(huì)員國(guó)不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；(四)奉行同本節(jié)所規(guī)定的保證不相矛盾的外匯政策。

所謂徒法不足以自行，在國(guó)內(nèi)法的語境下尚且如此，更何況是缺乏超國(guó)家的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的國(guó)際法。正是基于這個(gè)原因，為了確保會(huì)員國(guó)履行第4條第1款義務(wù)，該第4條第3款賦予了基金的監(jiān)督職能，根據(jù)該款第二項(xiàng)的規(guī)定，“基金應(yīng)對(duì)各會(huì)員國(guó)的匯率政策行使嚴(yán)密的監(jiān)督，并應(yīng)制定具體原則，以在匯率政策上指導(dǎo)所有會(huì)員國(guó)。各會(huì)員國(guó)應(yīng)該向基金提供為進(jìn)行這種監(jiān)督所必要的資料，在基金提出要求時(shí)，應(yīng)就會(huì)員國(guó)的匯率政策問題同基金進(jìn)行磋商”?；鸶鶕?jù)這一授權(quán)，基金執(zhí)行董事會(huì)先后制定了1977年《匯率政策監(jiān)督?jīng)Q定》和2007年《對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決定》作為基金行使監(jiān)督權(quán)的指導(dǎo)文件，具體規(guī)定了監(jiān)督的原則和程序。在2007年決定中，執(zhí)董們認(rèn)為“對(duì)話和勸說是有效監(jiān)督的關(guān)鍵支柱” ，[注]See Paragraph 8， Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2007/pn0769.htm， visited on July 30， 2011.而從事實(shí)上講，對(duì)話和勸說的途徑便是“磋商”，因此，磋商是IMF行使監(jiān)督第4條義務(wù)執(zhí)行的核心方式。

事實(shí)上，監(jiān)督與磋商是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。磋商是監(jiān)督的具體實(shí)現(xiàn)手段。會(huì)員國(guó)有接受監(jiān)督的義務(wù)也就意味著會(huì)員國(guó)具有與IMF磋商的義務(wù)。這也在2007年《對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決定》中得到了體現(xiàn)，根據(jù)該決議第17段的規(guī)定“成員國(guó)應(yīng)根據(jù)第4條與基金組織定期磋商”，其使用的是“應(yīng)該”(shall)[注]See Paragraph 17， Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision.這一具有強(qiáng)行法色彩的詞語，也體現(xiàn)了磋商是會(huì)員國(guó)必須履行的義務(wù)。并且接受監(jiān)督與進(jìn)行磋商也是會(huì)員國(guó)與IMF合作的體現(xiàn)，這是會(huì)員國(guó)的一般合作義務(wù)，其目的便是如第4條序言中所說的“以保證有秩序的外匯安排，并促進(jìn)一個(gè)穩(wěn)定的匯率制度”。

(二) 磋商結(jié)論的性質(zhì)

考察磋商結(jié)論的性質(zhì)必須了解其作出的過程，而這便涉及磋商的程序問題。磋商一般由IMF派4-5位工作人員組成的代表團(tuán)前往會(huì)員國(guó)，與會(huì)員國(guó)中央銀行及財(cái)政部等參與經(jīng)濟(jì)政策制定的部門的中高層官員舉行會(huì)議，進(jìn)行溝通。這種會(huì)議一般是為了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目的：一是信息搜集，主要包括會(huì)員國(guó)一般經(jīng)濟(jì)金融情勢(shì)和近期發(fā)展，如外匯安排的先行情況、外匯管制以及自前一次所長(zhǎng)以來在外匯匯率政策等方面的改變等，信息搜集的實(shí)現(xiàn)也需要由會(huì)員國(guó)履行第4條第3款中“提供必要資料”的義務(wù)；二是政策討論和建議，在2007年《對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決定》中，執(zhí)行董事會(huì)一再申明要對(duì)會(huì)員國(guó)的國(guó)情給予應(yīng)有的注意，在提供建議時(shí)考慮成員國(guó)的其他目標(biāo)，[注]See Paragraph 9， Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2007/pn0769.htm， visited on July 30， 2011.因此這種實(shí)地造訪使得IMF能夠有機(jī)會(huì)充分了解會(huì)員國(guó)的國(guó)情以及其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

這個(gè)階段結(jié)束以后，工作人員會(huì)形成一個(gè)工作人員報(bào)告(staff report)。工作人員報(bào)告一般情況下是不公開的，只有在相關(guān)國(guó)家同意的情況才公布，前已述及，與中國(guó)就第4條磋商的工作人員報(bào)告在2004、2006、2010及2011年度獲得了公布。從法律性質(zhì)上講，這一報(bào)告僅僅是工作人員的意見，其在報(bào)告中陳述了工作人員對(duì)會(huì)員國(guó)政府政策合理性的看法以及工作人員的政策改革建議。[注]韓龍：《人民幣匯率的國(guó)際法問題》，法律出版社2010年版，頁142。

工作人員報(bào)告完成以后提交給執(zhí)董會(huì)討論。根據(jù)2007年《對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決定》執(zhí)行董事會(huì)原則上會(huì)在65天以內(nèi)得出結(jié)論，從而完成第4條磋商。執(zhí)行董事會(huì)討論結(jié)束后，由基金總裁作總結(jié)發(fā)言，總裁的總結(jié)發(fā)言由執(zhí)行董事會(huì)作為結(jié)論通過。結(jié)論不采取投票方式表決，一般而言采取無異議通過的方式。[注]王貴國(guó)，見前注〔17〕，頁170。在征得相關(guān)國(guó)家同意后，基金會(huì)公布這一結(jié)論，并以“公共信息通告”(PIN)的方式在其網(wǎng)站上公布。

因此，從法律性質(zhì)上看，本文所討論的“磋商結(jié)論”僅僅是執(zhí)行董事會(huì)作出的“結(jié)論”(conclusion)而不是“決議”(decision)。執(zhí)行董事會(huì)作為基金的執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有《IMF協(xié)定》及理事會(huì)授予的權(quán)力，對(duì)基金實(shí)行管理與監(jiān)督，負(fù)責(zé)基金的日常決策，在其權(quán)限范圍內(nèi)的“決議”具有法律效力。而至少從2000年以來就人民幣匯率問題IMF公布的官方意見均在“結(jié)論”而不是“決議”中出現(xiàn)，其效力有待考察。

研究目標(biāo)：1、將當(dāng)代工筆花鳥畫構(gòu)圖的特點(diǎn)、構(gòu)圖形式和北宋院體花鳥畫構(gòu)圖的特點(diǎn)進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上,著重闡述當(dāng)代工筆花鳥構(gòu)圖形式美因素,以及北宋院體花鳥畫構(gòu)圖相比當(dāng)代工筆花鳥畫構(gòu)圖的新特點(diǎn)作相關(guān)的探索。

(三)小結(jié)：磋商結(jié)論不具有強(qiáng)行性法律效力

從實(shí)體法規(guī)范和程序法規(guī)范的角度來看，執(zhí)董會(huì)與會(huì)員國(guó)就第4條的磋商結(jié)論并不具有法律效力。

首先，《IMF協(xié)定》第4條第1款本身不具強(qiáng)制約束力。第4條第1款本身具有“軟法”的性質(zhì)。第4條開端的表述“各會(huì)員國(guó)保證同基金和其它會(huì)員國(guó)進(jìn)行合作，以保證有秩序的外匯安排，并促進(jìn)一個(gè)穩(wěn)定的匯率制度”，盡管構(gòu)成會(huì)員國(guó)的一般合作義務(wù)，但其本身具有宣言的性質(zhì)，“聽起來像是聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議的序言” ，[注]Joseph Gold， Strengthening the Soft International Law of Exchange Arrangements，American Journal of International Law， Vol.77，July (1983)， pp.443-489.并不具有執(zhí)行性。有學(xué)者認(rèn)為，第1、2項(xiàng)義務(wù)對(duì)會(huì)員國(guó)要求的是“endeavor to direct”等動(dòng)詞，這樣的條文并不具有可歸責(zé)的要素，因而很難構(gòu)成強(qiáng)行性義務(wù)；而在第3、4項(xiàng)中，基金使用的是“避免”(avoid)、“奉行”(follow)，比起前兩項(xiàng)的用詞更像是強(qiáng)行法的表述，然而“如果缺乏客觀的標(biāo)準(zhǔn)，則不可能對(duì)是否違反某一義務(wù)作出判斷” 。[注]Joseph Gold， Public International Law in the International Monetary System，Southwestern Law Journal， Vol.38，September(1984)， pp.799-852.[注]作為著名國(guó)際金融貨幣法專家，Joseph Gold的上述觀點(diǎn)一經(jīng)提出，即為理論界和實(shí)務(wù)界所重視和普遍接受。質(zhì)言之，盡管第3、4項(xiàng)是基金要求會(huì)員國(guó)履行的強(qiáng)制性義務(wù)，但其并沒有類似于構(gòu)成要件的要素作為判斷是否履行或違反義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，這就造成了適用上的困境。事實(shí)上，執(zhí)董會(huì)在1977年和2007年有關(guān)監(jiān)督的決議中兩度對(duì)第3項(xiàng)義務(wù)“禁止匯率操縱”進(jìn)行過具體化，然其仍然存在著諸多問題無法解決。因此，第3、4項(xiàng)盡管具有強(qiáng)制性義務(wù)的性質(zhì)，但在適用中很難被正式認(rèn)定違反該義務(wù)。

其次，作為監(jiān)督程序依據(jù)的第4條第3款第2項(xiàng)的表述是“基金應(yīng)對(duì)各會(huì)員國(guó)的匯率政策行使嚴(yán)密的監(jiān)督，并應(yīng)制定具體規(guī)則，以在匯率政策上指導(dǎo)所有會(huì)員國(guó)”。這就說明，基金監(jiān)督會(huì)員國(guó)的目的并不是為了強(qiáng)制執(zhí)行自己對(duì)會(huì)員國(guó)的政策建議，而僅僅是“指導(dǎo)”。其背后的內(nèi)在邏輯是，在國(guó)際法上，國(guó)際組織的權(quán)力是有限度的，其必須來自于會(huì)員國(guó)基于國(guó)際條約的讓渡，并不存在一個(gè)“超國(guó)家”的組織來主導(dǎo)主權(quán)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策。本文認(rèn)為正是基于這個(gè)原理，執(zhí)董會(huì)才會(huì)用“結(jié)論”而不是“決議”的方式來結(jié)束第4條磋商。這個(gè)“結(jié)論”并不被正式地采取投票的方式通過，而僅僅是含蓄地由總裁對(duì)討論過程中執(zhí)董們的意見進(jìn)行總結(jié)。[注]See Joseph Gold， Strengthening the Soft International Law of Exchange Arrangements， American Journal of International Law， Vol.77， July (1983)， pp.443-489.

綜上，磋商所依據(jù)的實(shí)體和程序兩方面的規(guī)范均具有“軟法”的性質(zhì)，實(shí)體規(guī)范很難被真正適用，而監(jiān)督程序所得出的結(jié)果也并不具有強(qiáng)制執(zhí)行的要素，因此，磋商結(jié)論僅僅是執(zhí)董會(huì)意見的綜述，而不具有強(qiáng)制性的法律效力。

五、 IMF磋商報(bào)告結(jié)論能否作為WTO行使管轄權(quán)的依據(jù)

正如有學(xué)者說的那樣，“IMF沒有能力對(duì)中國(guó)的政策造成實(shí)質(zhì)性的壓力，即使其作出了義務(wù)違反的決定也缺乏有效的執(zhí)行機(jī)制和懲罰機(jī)制來糾正這種行為”。[注]Robert W. Staiger & Alan O. Sykes， Currency Manipulation and World Trade， available at http://www.stanford.edu/～rstaiger/china.paper.111209.pdf， visited on July 30， 2011.因此以美國(guó)為首的認(rèn)為人民幣幣值低估的國(guó)家非常希望能夠?qū)⑷嗣駧艓胖祮栴}納入WTO的框架下進(jìn)行討論，以尋求WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性管轄及執(zhí)行的權(quán)力。

(一)磋商結(jié)論不構(gòu)成WTO依據(jù)GATT第15條行使管轄權(quán)的依據(jù)

貿(mào)易的目的可以通過外匯的手段來達(dá)到，而外匯的目的也可以通過貿(mào)易的手段來達(dá)到。在這種情況下，能夠產(chǎn)生外匯效果的貿(mào)易措施和能夠產(chǎn)生貿(mào)易效果的外匯措施就可能產(chǎn)生交叉管轄的情形。因此，在GATT中有相應(yīng)的規(guī)則對(duì)產(chǎn)生貿(mào)易效果的外匯措施進(jìn)行管轄。

GATT第15條以“外匯安排”為名共含9款針對(duì)成員國(guó)外匯安排及外匯措施的規(guī)定。如果僅僅針對(duì)人民幣幣值問題尋求一個(gè)正當(dāng)?shù)墓茌犚罁?jù)則只能是該條項(xiàng)下的第4款：“締約各國(guó)不得以外匯方面的行動(dòng)，來妨礙本協(xié)定各項(xiàng)規(guī)定的意圖的實(shí)現(xiàn)，也不得以貿(mào)易方面的行動(dòng)，妨礙國(guó)際貨幣基金各項(xiàng)規(guī)定的意圖的實(shí)現(xiàn)?！逼渌铐?xiàng)都與“外匯管制”、“外匯控制”、“貨幣儲(chǔ)備”、“收支平衡”等有關(guān)，其所涉及的僅是貨幣兌換支付的問題，[注]參見韓龍：“GATT第15條：匯率義務(wù)衡量需提防的陷阱”，《法律科學(xué)》2007年第2期。而與具體的匯率制度、匯率水平并沒有直接關(guān)聯(lián)。

然而在該條的第1款又明確說明了WTO與IMF就相關(guān)問題的合作義務(wù)，并且在第2款規(guī)定：

締約國(guó)全體如果被請(qǐng)求考慮或處理有關(guān)貨幣儲(chǔ)備、國(guó)際收支或外匯安排的問題，它們應(yīng)與國(guó)際貨幣基金進(jìn)行充分的協(xié)商。締約國(guó)全體在協(xié)商中應(yīng)接受基金提供的有關(guān)外匯、貨幣儲(chǔ)備或國(guó)際收支的一切統(tǒng)計(jì)或其它調(diào)查結(jié)果；對(duì)于一締約國(guó)在外匯問題上采取的行動(dòng)是否符合國(guó)際貨幣基金協(xié)定的條款，是否符合這一締約國(guó)與締約國(guó)全體之間所簽訂的外匯特別協(xié)定的條件，締約國(guó)全體也應(yīng)接受基金的判定。

這就意味著，如果WTO就人民幣幣值低估的問題依據(jù)GATT第15條第4款行使管轄權(quán)，其必須尊重IMF就事實(shí)問題的判斷，即人民幣匯率是否構(gòu)成低估這一事實(shí)問題應(yīng)當(dāng)由IMF裁定。而就IMF與WTO應(yīng)當(dāng)采取何種方式溝通，兩者在1996年已經(jīng)達(dá)成《IMF與WTO協(xié)定》，該協(xié)定第8段規(guī)定，“IMF對(duì)于其管轄范圍內(nèi)的外匯措施是否符合IMF協(xié)定，應(yīng)以書面形式通知WTO的有關(guān)機(jī)構(gòu)(包括爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在內(nèi))”，[注]See Paragraph 8， Agreement Between the International Monetary Fund and the World Trade Organization， available at http://www.imf.org/external/pubs/ft/sd/index.asp?decision=11381-(96/105)_2， visited on July 30， 2011.即將有關(guān)裁定書面通知WTO的相關(guān)機(jī)構(gòu)。前文已述及，磋商結(jié)論僅僅是IMF執(zhí)行董事會(huì)表達(dá)意見的總結(jié)，并不是由正式程序通過的，不代表執(zhí)董會(huì)的集體意見，因此也無法構(gòu)成具有法律效力的IMF官方意思表示。

在這里需要指出，IMF根據(jù)《IMF與WTO協(xié)定》向WTO相關(guān)機(jī)關(guān)提供的具有法律效力的書面裁定，應(yīng)是指由IMF執(zhí)行董事會(huì)所作出的正式裁決以及理事會(huì)所作出的最終裁決。具體程序是，就匯率問題是否屬于《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》所稱匯率操縱的異議應(yīng)首先提交IMF執(zhí)行董事會(huì)作出裁決，執(zhí)行董事會(huì)裁決做出后的三個(gè)月內(nèi)，IMF任何會(huì)員國(guó)仍可將該異議提交IMF理事會(huì)，理事會(huì)做出的裁決是最終裁決；理事會(huì)對(duì)于異議的裁決工作實(shí)際上是由理事會(huì)的一個(gè)解釋委員會(huì)來具體承擔(dān)的，解釋委員會(huì)的每位委員擁有一個(gè)投票權(quán)，裁決經(jīng)投票表決產(chǎn)生，解釋委員會(huì)的裁決一般被視為IMF理事會(huì)的裁決(除非理事會(huì)根據(jù)規(guī)定以85%的特別多數(shù)另行做出不同的裁決)，解釋委員會(huì)的成員組成、程序以及多數(shù)決的比例均由理事會(huì)規(guī)定。[注]See Article XXIX， Agreement of the International Monetary Fund， available at http://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/pdf/aa.pdf， visited on Nov. 26， 2011.中國(guó)作為IMF的重要成員國(guó)所持份額比例不斷上升，當(dāng)然可以聯(lián)合其他在人民幣匯率問題上持有與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家不同意見的發(fā)展中國(guó)家成員國(guó)在執(zhí)行董事會(huì)和理事會(huì)裁決程序上進(jìn)行反制，但更為重要的是IMF正式認(rèn)定人民幣匯率低估的依據(jù)尚不足這一實(shí)體性問題。

(二)IMF作出正式?jīng)Q議認(rèn)定人民幣匯率低估的依據(jù)尚不足

在磋商結(jié)論中提及人民幣匯率低估的僅有2009年與2010年，而且并不是執(zhí)董們一致的意見，僅是一些執(zhí)董的意見。2009年的工作人員報(bào)告沒有公布，在2010年公布的工作人員報(bào)告中，可以發(fā)現(xiàn)，工作人員認(rèn)為人民幣匯率顯著低于其應(yīng)有水平的理由有三點(diǎn)：①國(guó)際儲(chǔ)備繼續(xù)迅速增長(zhǎng)；②當(dāng)前中國(guó)的匯率水平與90年代末期相近，而事實(shí)上在這個(gè)階段，中國(guó)的生產(chǎn)力水平較之其貿(mào)易伙伴有了顯著的進(jìn)步，并且在1999年-2003年中國(guó)并沒有顯著的對(duì)外賬戶的失衡；③未來幾年，中國(guó)的經(jīng)常賬戶將保持相當(dāng)大的盈余。[注]See IMF Country Report No.10/238， Staff Report For The 2010 Article IV Consultation with People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=24094.0， visited on July 30， 2011.顯而易見的是，IMF工作人員非常關(guān)注國(guó)際儲(chǔ)備以及經(jīng)常賬戶的盈余問題。事實(shí)上，在2007年的《對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決定》中，開始將“外部穩(wěn)定”作為IMF監(jiān)督的重點(diǎn)，并將外部穩(wěn)定解釋為“不會(huì)或不太可能導(dǎo)致破壞性匯率變動(dòng)的國(guó)際收支狀況”。[注]See Paragraph 4， Agreement Between the International Monetary Fund and the World Trade Organization.這也就是說必須滿足經(jīng)常賬戶和資本賬戶的均衡才能保證外部穩(wěn)定，若經(jīng)常賬戶長(zhǎng)期處于非均衡狀態(tài)，則有可能導(dǎo)致外部不穩(wěn)定。[注]參見梁艷芬、李琳：“評(píng)國(guó)際貨幣基金組織匯率監(jiān)督《新決定》”，《國(guó)際貿(mào)易》2008年第7期。因此IMF工作人員基于外部穩(wěn)定的指導(dǎo)原則關(guān)注成員國(guó)的匯率問題，該原則即為在2007年《對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決定》第14段的D原則中，而14段開頭已經(jīng)明確說明“原則B至D為建議，而非成員國(guó)義務(wù)。基金組織做出的某成員國(guó)沒有遵守其中某項(xiàng)建議的認(rèn)定并不能導(dǎo)致推定該成員國(guó)違反了其承擔(dān)的第4條第1款的義務(wù)”。[注]See Paragraph 14， Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision.這也就意味著，基于經(jīng)常賬戶失衡而認(rèn)定人民幣匯率低估很難被認(rèn)為違反《IMF協(xié)定》第4條第1款的義務(wù)。

在2011年的磋商結(jié)論中，執(zhí)董會(huì)回避了人民幣幣值是否低估的問題，基于工作人員報(bào)告中“言之鑿鑿”的人民幣匯率低估的認(rèn)定沒有作出任何正面表述，只是不斷強(qiáng)調(diào)人民幣升值的有利之處。一方面說明中國(guó)第一次就人民幣匯率低估問題發(fā)表的聲明(附于工作人員報(bào)告結(jié)尾)引起了執(zhí)董們的注意，另一方面也說明人民幣匯率低估的依據(jù)是不夠充分的。根據(jù)工作人員報(bào)告，人民幣按均衡實(shí)際有效匯率法、外部可持續(xù)性法和宏觀經(jīng)濟(jì)平衡法衡量的低估程度分別為3%、17%和23%。這就產(chǎn)生了兩個(gè)問題：第一，幣值決定理論多達(dá)數(shù)十種，IMF框架下成立的匯率問題咨詢組在2006年10月提出了一套評(píng)估匯率偏差的新方法，即上述報(bào)告中所提及的均衡實(shí)際有效匯率法、外部可持續(xù)性法和宏觀經(jīng)濟(jì)平衡法三者相互補(bǔ)充的方法，然而OGER本身也承認(rèn)這些方法存在缺陷和誤差，質(zhì)言之，IMF迄今為止并未建立被會(huì)員國(guó)普遍接受的模型或標(biāo)準(zhǔn)；[注]參見韓龍，見前注〔24〕，頁194。第二，三種模型測(cè)算出的數(shù)值最高值與最低值之間相差20%，這又從另一個(gè)角度說明了IMF所選擇的測(cè)算方法是否可靠、測(cè)算值是否準(zhǔn)確值得懷疑。因此，基于2007年《對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決定》中一再聲明的“在有合理懷疑情況下基金組織不做出不利于該成員國(guó)的判定，這包括對(duì)根本性匯率失調(diào)的評(píng)估” ，[注]See Paragraph 13， Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision.在對(duì)于測(cè)算方法可信度的合理懷疑的情況下，基金組織也很難做出人民幣匯率低估的結(jié)論。這就意味著，不僅是當(dāng)前，即使是可預(yù)見的未來，WTO也很難找到行使管轄權(quán)的依據(jù)。

六、 結(jié) 語

綜上，在當(dāng)前的國(guó)際法規(guī)范下，西方國(guó)家所希望的由IMF作出人民幣匯率違反國(guó)際法義務(wù)的決定并基于此尋求WTO的管轄權(quán)的法律路徑并非一路暢通無阻，不能當(dāng)然實(shí)現(xiàn)。首先，《IMF協(xié)定》第4條第1款規(guī)定的義務(wù)本身具有“軟法”的特征，不具有可強(qiáng)制執(zhí)行的效力，而IMF履行監(jiān)督會(huì)員國(guó)是否遵守協(xié)定義務(wù)的方式是磋商，磋商本身又帶有“指導(dǎo)”和“建議”的性質(zhì)，最為主要的是磋商結(jié)論并不是由執(zhí)行董事會(huì)通過正式程序作出的“決議”，而僅僅是執(zhí)董們意見的陳述。從這三個(gè)角度看，磋商結(jié)論并不具有可強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。其次，WTO依據(jù)GATT第15條行使管轄權(quán)必須以IMF就事實(shí)問題、調(diào)查結(jié)論等的裁定為前提，而這種前提以“書面裁定”為必要，磋商結(jié)論本身不具備構(gòu)成WTO依據(jù)GATT第15條就人民幣匯率問題行使管轄權(quán)的依據(jù)，而且IMF依據(jù)目前的協(xié)定和監(jiān)督規(guī)則很難作出人民幣幣值低估的正式裁定。事實(shí)上，人民幣匯率問題產(chǎn)生的根源在于中國(guó)對(duì)包括美國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家的連年巨額貿(mào)易盈余，在世界經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下這一貿(mào)易問題激化演變成政治問題，而國(guó)際法路徑是試圖解決問題的工具和手段。從目前情況看，中美兩國(guó)之間在IMF和WTO框架下都很難得出妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方式，解鈴還須系鈴人——與其在國(guó)際法領(lǐng)域繼續(xù)纏斗，不如尋求一個(gè)更為“貿(mào)易化”的平臺(tái)，對(duì)于解決這一問題更為合適。[注]See Dukgeun Ahn， Is the Chinese Exchange-Rate Regime “WTO-legal”?， available at http://www.voxeu.org/index.php?q=node/4867， visited on July 30， 2011.