訴源治理下法院的定位及參與路徑
——基于功能主義視角

孫喆玥

2016年,成都市人民法院在繼承“楓橋經(jīng)驗”的基礎(chǔ)上,創(chuàng)設(shè)性地提出了“訴源治理”機制,以緩解法院內(nèi)部“訴訟爆炸”現(xiàn)象,探尋社會糾紛多元化解決方式,因在實踐中得到較好反響,進而推行至全國適用。所謂訴源治理,是指社會個體及各種機構(gòu)對糾紛的預防和化解所采取的各項措施、方式和方法,使?jié)撛诩m紛和已出現(xiàn)糾紛的當事人的相關(guān)利益和沖突得以調(diào)和,進而減少訴訟性糾紛,并且采取聯(lián)合行動所持續(xù)的過程。(1)參見郭彥:“內(nèi)外并舉全面深入推進訴源治理”,《法制日報》2017年1月14日第7版。因此在實踐中訴源治理分為三個層面:一是社會治理層面,規(guī)避或減少糾紛產(chǎn)生,實現(xiàn)源頭解紛;二是避免已形成的糾紛進入訴訟層面,實現(xiàn)糾紛向訴外其他解決機制有效分流;三是訴訟解紛層面,利用多種訴非銜接渠道實現(xiàn)糾紛的化解。2019年最高人民法院發(fā)布的《人民法院第五個五年改革綱要》強調(diào),要深化多元化糾紛解決機制改革,創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,并明確提出要完善“訴源治理”機制。而后,最高人民法院出臺《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機制一站式訴訟服務中心的意見》,進一步指出“主動融入黨委和政府領(lǐng)導的訴源治理機制建設(shè)”,即訴源治理需形成以黨委、政府主導,多主體協(xié)同共治,通過訴非銜接等方式實現(xiàn)糾紛的源頭解決。(2)參見蔣建森、邵安:《新時代“楓橋經(jīng)驗”:從治理方案走向治理范式》,《浙江警察學院學報》2023年第5期。當前政策中并未體現(xiàn)法院的定位,但實踐中法院幾乎處于訴源治理的主導地位,這導致多元糾紛解決機制和社會自治組織的力量發(fā)揮得并不明顯,“將非訴糾紛解決機制挺在前面”這一要求也并未得到體現(xiàn)。由于過分強調(diào)法院的作用,實踐中黨委組織和基層自治組織的存在感也受到弱化。同時,司法資源的有限性導致法院并無更多精力應對訴源治理的政策性需求,人案矛盾在一定期限內(nèi)看似有所減少,但從長遠角度看,資源有限性與糾紛無限性之間的矛盾并未得到解決。

目前,學界對于訴源治理的討論大多停留在法院參與訴源治理的正當性、(3)參見曹建軍《訴源治理的本體探究與法治策略》,《深圳大學學報(人文社會科學版)》2021年第5期。法院如何參與訴源治理,以及法院參與訴源治理的異化問題等方面,(4)周蘇湘認為法院參與訴源治理的異化風險為倫理風險、法治風險和技術(shù)風險。參見周蘇湘:《法院訴源治理的異化風險與預防——基于功能主義的研究視域》,《華中科技大學學報》2020年第1期。而對法院在訴源治理中的定位問題較為概括和籠統(tǒng)。大多數(shù)學者都是基于帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義來討論法院如何參與訴源治理(5)嚴玉婷和張曉玲將帕森斯結(jié)構(gòu)功能主義中的AGIL理論同訴源治理的模式相結(jié)合,提出法院通過明確社會功能優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu),參與訴源和治理的社會治理大循環(huán)與法院內(nèi)部治理的小循環(huán)。參見嚴玉婷、張曉玲:《習近平法治思想指導下基層法院參與訴源治理路徑分析——基于帕森斯結(jié)構(gòu)功能主義視角》,《上海法學研究》集刊2021年第3卷。,這種角度忽視了社會處于一個變化狀態(tài),過于強調(diào)社會系統(tǒng)中各系統(tǒng)功能的不可替代性,所得出的結(jié)論更多是一種美好設(shè)想?；诖?本文運用莫頓的功能分析理論,分析法院在訴源治理中發(fā)揮的顯性功能與隱性功能來揭示法院參與訴源治理過程中存在的問題,提出裁判功能為法院的不可替代功能。通過將法院放置于整個社會體系中,考慮法院所發(fā)揮的功效,法院與其他組織的關(guān)系,厘清法院在訴源治理體系中的定位。本文認為,法院在訴源治理下依然應著重發(fā)揮裁判功能。法院依托裁判功能樹立司法權(quán)威,作為一個裁判者以間接和輔助的方式參與社會治理,聯(lián)動多元糾紛解決機制、構(gòu)建智慧法院在線調(diào)解機制,發(fā)布典型案例教育公民自覺遵守法律,預防類似案件訴至法院,實現(xiàn)從根源上解紛的目的。

一、法院參與訴源治理的現(xiàn)狀描述

(一)法院參與訴源治理的不同模式

從黨的十八屆四中全會提出“健全社會矛盾糾紛預防化解機制,完善多元化糾紛解決機制”,再到黨的二十大報告指出“健全共建共治共享”的社會治理體系。新時代國家不僅關(guān)注解紛的路徑選擇,更關(guān)注社會治理問題,訴源治理成為我國基層社會治理的重要組成部分。但作為訴源治理主體之一的法院在實踐中卻呈現(xiàn)出碎片化、運動化、形式化的趨勢。法院參與訴源治理的模式主要分為以下兩類。一是法院主導模式。通過將法官派駐至基層,實現(xiàn)“一村(社區(qū))一法官”開展普法宣法活動,成立各類特色調(diào)解室,加強巡回服務審判的方式實現(xiàn)糾紛的解決。同時,加強法院與各社會組織之間的聯(lián)系,實現(xiàn)與糾紛源頭、各解紛組織之間的對接,推進訴源治理的實現(xiàn)。例如,加強與基層社區(qū)、村委會、社會各行政組織之間的有效對接,聯(lián)動配合建立矛盾糾紛分層過濾體系,實現(xiàn)糾紛的前端化解。二是法院被動模式。此模式下依靠社會組織實現(xiàn)調(diào)解活動,法院主要依托繁簡分流機制和司法確認模式提供司法保障服務。

(二)法院參與訴源治理的實踐困境

1.法院定位不清晰。因訴源治理源起于成都市中級人民法院,意在緩解法院案多人少的矛盾。相關(guān)政策推廣至全國適用時,難免會因各地情況不同而產(chǎn)生不同后果。雖然也提出了“將非訴糾紛解決機制”挺在前面,利用社會多元力量來實現(xiàn)糾紛的解決,但實踐中因缺少對法院的明確定位,間接導致法院為實現(xiàn)訴源治理之目標賦予了自身不同的功能定位。部分法院將其定義為糾紛化解者,意在減少進入立案程序的訴訟數(shù)量,因此便注重訴前調(diào)解或和解;有的法院將自身定位成政策的執(zhí)行者,因而著重注意聯(lián)接社會自治組織,讓自身在訴源治理的體系中處于主導位置,這導致多元解紛機制和社會基層組織的作用并不明顯。若僅是為實現(xiàn)訴訟數(shù)量減少這一目標,法院應處在中心地位;但若涉及訴源治理更廣闊內(nèi)涵,則不能僅憑法院來實現(xiàn)。

2.地方實踐性經(jīng)驗難以普遍適應。自改革開放以來,我國許多改革方案都是前人通過不斷摸索得來?！懊^過河”變成了我國一種極具特色的改革思路,主要以地方競爭性實驗為特色,這是在沒有經(jīng)驗可借鑒的基礎(chǔ)上摸索得出的策略。簡而言之,“摸著石頭過河”并不是傳統(tǒng)自上而下的改革過程,而是自下而上的總結(jié)經(jīng)驗過程。要求基層基于現(xiàn)有客觀事實,通過小范圍試點來檢驗成果,不斷總結(jié)經(jīng)驗并將成果歸納,最后擴大實踐范圍。這種始于基層的改革,憑借基層總結(jié)的大量實踐經(jīng)驗,以績效最大化作為治理實驗的激勵機制,在不斷提高基層社會治理能力的同時最大化降低試錯成本。訴源治理也是源于這樣一種自下而上的總結(jié)過程,始于成都市中級人民法院并逐漸推開發(fā)展至全國。但不可否認的是,這種改革過程可能會存在一定問題,即這樣一種自下而上的改革方式獨具地方特色,當適用范圍擴大時,獨具特色的損益機制能否承擔全國范圍的治理問題,這是不可預估的,只能在不斷的實踐中檢驗。

3.路徑依賴加劇了法院內(nèi)部矛盾。隨著立案登記制度的改革,進入法院的訴訟數(shù)量不斷增加,有限司法資源與無限糾紛間的不對等,導致司法資源的有限性難以應對新時代人民群眾日益增長的解紛需求。目前,民眾對于多元解紛機構(gòu)普遍采取一種懷疑的狀態(tài),以至更依賴以法院為中心銜接各種調(diào)解機制。這都在無形中增加了法院的人力成本。而且法院內(nèi)部職責劃分不明確,員額制法官和行政人員的解紛績效考核基本一致,這意味員額制法官需承擔大量非審判業(yè)務,加劇了法院內(nèi)部矛盾。

(三)法院參與訴源治理的異化風險

1.法官“中立地位”受損。受我國傳統(tǒng)文化影響,法官是具有法律權(quán)威的中立審判者,但是,為踐行訴源治理之目標,法官主動進鄉(xiāng)村、社區(qū)等行為。雖力求實現(xiàn)矛盾的源頭化解,但實質(zhì)上違背了我國“不告不理”原則。而且部分法院存在審理案件和調(diào)解法官為同一人的現(xiàn)象,這導致法官在審理案件之前過早接觸到當事人,難免使法官產(chǎn)生先入為主的印象。有的地區(qū)還倡導法官對于重大或敏感事項提前知悉,力求實現(xiàn)對不確定因素的提前介入與解決。這極易導致法官偏離“中立地位”而逐漸向行政官員的“維穩(wěn)角色”過渡。法官中立地位的受損,可能會導致司法失序的狀態(tài)。

2.架空立案登記制度。我國法院自2015年來實行的立案登記制度,化實質(zhì)審查要件為形式審查要件,以保證當事人訴權(quán)。這也導致訴至法院的案件數(shù)量激增,加重法院內(nèi)部人案矛盾問題。為緩解壓力,法院內(nèi)部往往會出現(xiàn)個別工作人員為實現(xiàn)訴源治理之目標,強行推動或誘導當事人進行調(diào)解。這造成矛盾糾紛一直處于調(diào)解狀態(tài)下而不能得到解決;處于此種情況下的案件也不能進行立案登記,間接導致當事人無法合理行使訴權(quán),使立案登記制度形同虛設(shè)。

3.超出能動司法的界限。法院與其他行政機關(guān)的主要區(qū)別在于法院被動行使司法權(quán),但當今社會強調(diào)司法能動的語境下,要求司法“必須承擔一定的治理國家和社會的政治責任”。此時強調(diào)的司法能動是基于司法“被動”之上的能動,即這樣的能動司法是符合司法規(guī)律且不違背司法的價值取向,法院更多的是踐行審判職能意義上的能動。而訴源治理下的法院為了達成源頭解紛的目的,派出員額制法官走向矛盾源頭,提前介入排查。將法院的工作人員分派到區(qū)域治理的“前沿陣地”,這顯然忽視了其作為司法機關(guān)的職責,超出了能動司法的界限。

二、訴源治理下法院功能的審視與厘定

(一)宏觀架構(gòu):以功能主義的視角

功能主義分析視角是強調(diào)用功能的眼光來解釋一切在發(fā)展水準上的社會事實。在看待其一社會事實時,應將該社會事實納入到所處的特定環(huán)境中去考察和分析,研究社會事實與外部環(huán)境之間的聯(lián)系。同時,注重該社會事實與社會的其他事實之間的互動關(guān)系,以此來分析該社會事實在整個社會中的定位。

有學者用帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義來研究法院參與訴源治理的路徑,(6)參見嚴玉婷、張曉玲:《習近平法治思想指導下基層法院參與訴源治理路徑分析——基于帕森斯結(jié)構(gòu)功能主義視角》,《上海法學研究》集刊2021年第3卷。把社會看作一個有機的整體,下分為四個子系統(tǒng),每個子系統(tǒng)履行不同功能。但這種分析方法過于強調(diào)功能的不可替代性,即使是有機體也有不同的整合程度。例如,高等動物若喪失身體中某一重要部位,都可能招致嚴重后果,但部分結(jié)構(gòu)簡單的單細胞有機體,即使喪失組織機體的重要部分,也能實現(xiàn)生命的存續(xù)。有機體尚且如此,更遑論龐大而復雜的社會。社會的整合應該是一個變數(shù),而非常數(shù)。因此,若用帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義視角來看待訴源治理下的社會體系,則忽視了社會是一個變量,及社會下屬各子系統(tǒng)之間的功能也并非不可替代。

莫頓的功能分析論則是用動態(tài)的眼光看待社會問題。從宏觀的整體出發(fā),基于分析對象在整體中的位置,以及分析對象與其他組成部分之間互動的函數(shù)關(guān)系來確定其在整體框架中的定位。但這并沒有排除規(guī)范主義的含義,當運用功能主義完成對社會現(xiàn)象的定位分析之后,制度的構(gòu)造還應按照規(guī)范主義的建構(gòu)機理來進行運作。(7)參見常鵬翱:《論物的損壞與精神損害賠償?shù)年P(guān)聯(lián)——一種功能主義的詮釋》,《法律科學.西北政法學院學報》2005年第1期。莫頓的功能分析理論框架中,提出了顯性功能和隱性功能、正功能和反功能兩對概念,以求實現(xiàn)對社會事項精準的分析。借助于莫頓功能論的分析步驟如下:第一,明確要分析的目標事項,著重關(guān)注政策履行后的客觀后果;第二,明晰后果的多重性,尤其注重意識之外的隱性后果;第三,明確功能的性質(zhì)(正功能或反功能),借助反功能明晰潛在問題;第四,認清不同類型社會中功能替代的可能性,通過“結(jié)構(gòu)制約因素”來揭示替代過程。(8)李楊:《法官懲戒標準的審思與定位》,《法律適用》2017年第7期。

在此功能分析范式中,“功能”特指客觀后果。顯性功能,是已被知悉地對特定的單位團體、社會或文化體系的客觀后果。隱性功能是指非意圖的、未被知悉的,或不被一般人所承認的后果。(9)參見[美]羅伯特·K·默頓:《社會理論和社會結(jié)構(gòu)》,唐少杰、齊心譯,譯林出版社2015年版,第76頁。正功能是對有助于某一體系順應或適應的后果,反功能則是無助于某一體系順應或適應的后果。在莫頓的分析模型中,訴源治理一詞最早由成都市中級人民法院提出,對于法院參與訴源治理功能設(shè)計的預想,及目前可觀察到的客觀事實即為顯性功能,與政策設(shè)定之初所預想有偏差的后果即為隱性功能;有利于政策實現(xiàn)的即為正功能,不利于政策實現(xiàn)的即為反功能。“結(jié)構(gòu)制約因素”系影響和決定制度化行動模式存在、發(fā)展和變化的客觀條件。(10)參見[美]羅伯特·K·默頓:《社會理論和社會結(jié)構(gòu)》,唐少杰、齊心譯,譯林出版社2015年版,第76頁。

圖1 莫頓功能分析理論框架

(二)微觀嵌入:訴源治理下法院的功能定位

功能主義強調(diào)將社會事實納入特定社會環(huán)境中考察與分析。因此,分析法院在訴源治理中的地位時,不僅應看法院如何處理進入法院但未被立案的案件,還要看法院同其他組織之間的關(guān)系,即與黨委組織、行政機關(guān)、社會自治組織的關(guān)系,以及司法系統(tǒng)在社會治理中的作用。采用全局思維和系統(tǒng)眼光從社會結(jié)構(gòu)、司法體制與立法體制改革的背景下分析和考量法院參與訴源治理的功能。也即訴源治理下法院的功效在立法體制、司法體制改革的背景下,是否符合法治的邏輯和法治的要求;借助功能主義的角度,要看決策者對于訴源治理的主觀意圖能否達成,實踐中法院參與訴源治理的客觀功能是否與主觀意圖一致;法院在參與訴源治理過程中,正功能與反功能呈現(xiàn)何種狀態(tài),實踐中法院主導模式的訴源治理能否導致功能異化問題。

1.法院主導模式下的隱性正功能與反功能。功能預期與功能不同,莫頓認為傳統(tǒng)的功能論在概念上有一個嚴重的混淆,即社會成員參與某種行動模式的主觀動機與此種行為模式的客觀后果不加區(qū)分。(11)參見《現(xiàn)代社會學結(jié)構(gòu)功能論選讀》,黃瑞琪編譯,巨流圖書公司1981年版,第18—19頁。訴源治理一詞最早提出者對于法院參與訴源治理的功能預期是解決訴至法院的案件數(shù)量,緩解人案矛盾。但經(jīng)過實踐不斷發(fā)展,對訴源治理下法院的功能預期逐漸發(fā)生變化,并處于不斷更新中。

第一階段是減少訴至法院的糾紛,第二階段是參與社會治理化解基層矛盾。也就是要求法院不僅要減少進入訴訟的糾紛數(shù)量,還應參與社會基層治理以減少矛盾的產(chǎn)生。對于減少進入訴訟的糾紛數(shù)量這一目標,實踐中看似達成了這項顯性正功能,但目前所統(tǒng)計的法院立案數(shù)量減少,是排除了訴至法院但在立案登記之前已調(diào)解的案件。也就是說,通過訴前調(diào)解減少的只是正式立案和進入審判程序的案件數(shù)量。(12)參見左衛(wèi)民:《通過訴前調(diào)解控制“訴訟爆炸”——區(qū)域經(jīng)驗的實證研究》,《清華法學》2020年第4期。這無法證明訴前調(diào)解程序減少了社會的矛盾糾紛量,如果將經(jīng)調(diào)解已達成和解的案件都納入考量范圍,可看出社會上的案件量仍出現(xiàn)“爆炸”趨勢。基于此可以看出,訴源治理下只依靠法院并不能達到整個社會矛盾減少的效果。

而對于第二階段化解社會基層矛盾的目標,實踐中員額制法官下派鄉(xiāng)村、法官提前介入重大敏感事項以尋求矛盾解紛點等行為,一定程度上可能得到矛盾解決的顯性正功能,但實際加重員額制法官負擔,并未達成人案矛盾緩解這一顯性負功能。過分凸顯法院在基層工作中的治理作用,不僅違反法官中立地位,還會造成干涉行政機關(guān)行使職能這一隱性反功能。例如,法院的掃黑除惡活動雖然是為了維護社會穩(wěn)定,但干涉了公安機關(guān)負責的涉黑涉惡案件,法院的越俎代庖可能會因為專業(yè)性不足造成收效甚微。應該明確越俎代庖和分工協(xié)作是兩個概念,前者是超出了自身職能額度界限,后者是在自身職能范圍內(nèi)的協(xié)同配合。司法改革的終極目標是通過制度變革塑造良法秩序的法治國家;(13)參見謝佑平:《中國司法改革的合法性危機》,《政治與法律》2002年第6期。若與司法改革所欲達之目標相悖,不僅會損害司法權(quán)威,還會動搖法治的根基。

2.“功能替代項”:多元糾紛解決機制。通過分析目前法院主導下的訴源治理的反功能可得知,踐行訴源治理這一目標不能依靠法院為中心地位,而需多方主體協(xié)作共治,共同實現(xiàn)糾紛的解決。莫頓在批評傳統(tǒng)功能論的弊端時提到了“不可欠缺性的設(shè)定”,(14)“不可欠缺性的設(shè)定”,即某一特定要素是社會系統(tǒng)中履行某種功能的不可或缺的唯一載體。參見[美]羅伯特·K·默頓:《社會理論和社會結(jié)構(gòu)》,唐少杰、齊心譯,譯林出版社2015年版,第18—19頁。并為此創(chuàng)造了“功能對等項”“功能替代項”來反駁。莫頓認為,社會中并不存在實現(xiàn)某種功能的唯一載體,正如某一社會文化結(jié)構(gòu)可以承載多種功能一樣,社會中的某一功能也可以由多種結(jié)構(gòu)以不同的方式來履行。(15)參見[美]羅伯特·K·默頓:《社會理論和社會結(jié)構(gòu)》,唐少杰、齊心譯,譯林出版社2015年版,第18—19頁。

由此可見,對某一社會要素的分析,應同時分析其對應的功能替代項與功能對等項。在訴源治理的政策目標下,運用非訴訟的手段來解決糾紛,力圖實現(xiàn)糾紛源頭解決。在這種結(jié)構(gòu)制約下,多元糾紛解決機制完全可以作為目前訴源治理下法院解決社會糾紛的“功能替代項”。例如,在常規(guī)案件的司法審判當中,“要件—效果”的審判模式仍然是基層司法展開的一般法律思維模式。盡管基層群眾的法律意識得到一定程度的提高,但基層社會中頻發(fā)的糾紛,通常歸因于民眾對法律規(guī)范和程序行使知之甚少,在證據(jù)固定和訴求表達層面無法達到規(guī)范化和程序化等客觀要求。司法權(quán)的本質(zhì)在傳統(tǒng)理論中是指,法院及法官基于對憲法與法律規(guī)范理性選擇及判斷。比如,一個社會糾紛進入到司法程序時,首先應將糾紛事實進行法律化拆分,厘清糾紛中的具體訴求并提供得以證明其真實性的證據(jù),否則難以讓審判者據(jù)以支持其具體請求,從而失去獲得司法救濟的最佳時機。體系化、規(guī)范化是我國司法權(quán)力運行的基礎(chǔ),也是審判者據(jù)以解決糾紛的準則。但由于我國法律規(guī)范化、法典化普及程度并不理想,缺乏“證據(jù)意識”,導致大部分訴求者雖有“可理解的或可同情的”救濟情形,卻因缺少完整的證據(jù)邏輯及制度規(guī)范而難以得到審判者的“支持”。在司法實踐中,針對此類情況,基層法院一般會通過調(diào)解等方式,力圖達到定紛止爭的司法效果。此時,基層群眾調(diào)解組織往往是此類調(diào)解的關(guān)鍵力量。在基層社會治理中,法院的糾紛調(diào)解能力遠不如基層組織,因此,多元糾紛解決機制可以作為法院參與社會治理中糾紛解決的功能替代項。民眾對法律權(quán)威的普遍依賴,導致法院理所應當成為訴源治理下糾紛解決的主導力量。但應強調(diào),法院參與社會治理的能力是有限的,推動多元解紛主體的發(fā)展才是應有之策。

3.“不可替代項”:法院的司法裁判功能。法院功能的“不可替代性”體現(xiàn)在司法裁判上,這未免和前面所說的“功能替代項”相悖。法院的裁判功能在這里可能是一個特例,就社會整體結(jié)構(gòu)而言,該說法是恰當?shù)?。法院作為司法機關(guān)存在的基礎(chǔ)就是其審判功能,這也是法院與其他行政機關(guān)的區(qū)別所在。雖然行政機關(guān)與社會解紛機構(gòu)都承擔著不同程度的糾紛解決功能,但法院卻是糾紛解決的權(quán)威機構(gòu)與最終機構(gòu)。(16)參見張榕:《對地方法院司法創(chuàng)新之初步反思——以“能動司法”為敘事背景》,《法學評論》2014年第4期。法院的主要功能即通過個案裁判的溢出價值進而形成規(guī)則之治,這意味法院必須依照法治和司法的基本原則代表國家公正地行使審判權(quán),維護憲法和法律的神圣與權(quán)威性。因此,法院不宜過早介入矛盾糾紛中,即使是區(qū)縣法院的派出法庭,也需等待社會糾紛轉(zhuǎn)換成正式案件時才可進行司法救濟,這是人民法院司法性的體現(xiàn)。我國新一輪司法體制改革中,提出以“司法為民”和“公正司法”為目標,主要針對司法內(nèi)部和外部進行改革。內(nèi)部主要是針對我國法院內(nèi)部審判權(quán)的配置和各級法院之間的權(quán)力配置,消除法院內(nèi)部行政化的趨向;外部則強調(diào)審判的中心地位和法院獨立,破除地方化和行政化取向。(17)參見錢大軍:《司法人工智能的中國進程——功能替代與結(jié)構(gòu)強化》,《法學評論》2018年第5期。這表明目前我國法院仍應注重裁判功能的發(fā)揮。

(三)反觀實踐:法院裁判者地位的回歸

司法的高度專業(yè)性和權(quán)威性決定了訴訟是一項高成本的活動,同時司法的被動性和中立性也決定了法院不宜過早介入糾紛解決,更不是所有社會矛盾的解決者。司法活動不應過早介入社會治理中的前端治理,其承擔的是后端治理環(huán)節(jié),主要是社會安全穩(wěn)定風險落地后的依法處置,屬于應對型治理。(18)參見黃文藝:《中國政法體制的規(guī)范性原理》,《法學研究》2020年第4期。

法院的審判行為對糾紛有效解決起到關(guān)鍵作用。審判的本質(zhì),一方面是提供公平的機會讓當事人提出訴求,并說明依據(jù)和理由;另一方面是法院根據(jù)案件事實和法律規(guī)范合理地作出裁判。這兩個方面佐證了當事人的合理辯論活動,對于案件的審判具有決定意義。(19)參見[日]棚瀨孝雄:《糾紛的解決與審判制度》,王亞新譯,中國政法大學出版社2004年,第256頁。即使訴源治理的目標是減少訴訟糾紛的產(chǎn)生,甚至有人理解訴源治理文意有排斥訴訟之意,但實踐中還是應該強調(diào)糾紛解決和法院的審判主體地位。若要法院做到“零判決”這種極端情況,既不利于法官精進專業(yè)技能,也不能鼓勵法官潛心研習新知識、打消法官對于審判的積極性,更不能培養(yǎng)出有利于我國法治建設(shè)的優(yōu)秀法官。所以應著重強調(diào),審判工作應是法院最重要的工作,尤其對中級和高級法院來說應該是最重要的工作。雖然基層法院可能更注重調(diào)解的功用,但必須不能忽視法院的審判功能。即使很多糾紛可以通過調(diào)解或其他的方式解決,也都不能誤認為非審判的所有結(jié)果都比審判的效果好。

司法活動對于民主政治的建設(shè)也具有重要作用。司法審判對于糾紛的解決不僅作用于個案中,還體現(xiàn)在法院審理每一個案件時所擔任的角色,作為體制監(jiān)護者、權(quán)力制約者和憲法守護者多重角色積極地介入國家和社會生活。(20)參見張榕:《對地方法院司法創(chuàng)新之初步反思——以“能動司法”為敘事背景》,《法學評論》2014年第4期。但如何做到堅守法律底線與司法邊界,該以怎樣的身份介入政治與社會活動,這對于任何國家的司法機構(gòu)都是一項嚴峻的考驗。司法的政治功能和司法政治化并不是同一個概念,司法的政治功能的發(fā)揮是以司法的專業(yè)化為前提的。(21)參見王彬:《司法能動主義視野下的鄉(xiāng)土司法模式》,《山東大學學報(哲學社會科學版)》2010年第5期。我國法院應致力于實現(xiàn)司法職業(yè)化和專業(yè)化目標后,再去行使一些功能,以免踏入能動司法誤區(qū)。法官仍需強化自己的職業(yè)技能和專業(yè)素養(yǎng),因法律不可避免地存在滯后性。法官在審理案件過程中,難免會遇到新型社會糾紛,只有法官基于專業(yè)知識所作的裁判才可達到令人信服的效果。同時,法院的裁判結(jié)果又可起到推動立法的效果,這也反向推動了源頭解紛的實現(xiàn)。

前已述及,訴源治理下法院的主要功能是裁判功能。但我國的政法體制從一開始就有別于西方的三權(quán)分立體制,我國的司法系統(tǒng)也并不是權(quán)力分立格局中一支獨立的力量,而是在權(quán)力分工的框架下發(fā)揮著協(xié)同治理的作用。(22)參見于浩:《推陳出新——“楓橋經(jīng)驗”之于中國基層司法治理的意義》,《法學評論》2019年第4期。在我國的國情下,黨的宗旨是全心全意為人民服務,法院亦強調(diào)司法為民,這也說明了黨領(lǐng)導司法在我國是一個規(guī)范性命題。只有在黨的領(lǐng)導下才能實現(xiàn)人民群眾的多元司法需求,也體現(xiàn)出我國法院在社會基層治理中的重要位置。一方面,人民法院是國家的審判機關(guān),秉承為人民服務的理念;另一方面,我國司法系統(tǒng)并不是一個獨立存在的審判機關(guān),理應發(fā)揮法律功用,履行專業(yè)職能?；鶎铀痉ㄔ谠V源治理下,不僅要注重司法性功能的發(fā)揮,還需注重治理性功能的發(fā)揮,甚至治理性是其司法性的一個自然延伸。司法性體現(xiàn)在,通過合法的政治權(quán)力組織(基層人民法院)來實現(xiàn)社會關(guān)系的調(diào)整和秩序的構(gòu)建。在治理性層面,通常體現(xiàn)在基層人民法院通過貫徹司法政策、落實發(fā)展任務、向社會普法和加強某些類型化個案的審理工作等,以回應社會治理實踐中所面臨的突出問題。因此,司法機關(guān)參與社會治理的功能是有限的,這表明法院不能在訴源治理中居于主導地位。法院應在發(fā)揮裁判功能的基礎(chǔ)上,堅持同黨委組織和多元解紛機構(gòu)、社會自治組織聯(lián)動配合以實現(xiàn)糾紛的解決。

三、法院在訴源治理中的實踐定位與參與路徑

(一)聯(lián)動者:聯(lián)合多元解紛機構(gòu)實現(xiàn)糾紛的解決

1.法院內(nèi)部建立特邀調(diào)解隊伍,拓展訴前調(diào)解渠道。社會治理中的糾紛解決與司法裁判中的糾紛解決不可混為一談。前者以結(jié)果為導向,以政策為準則;后者則以實體與程序雙重公正為導向,奉行法律的規(guī)則之治,輔以政策的平衡之效。(23)參見曹建軍:《訴源治理的本體探究與法治策略》,《深圳大學學報》2021年第5期。在此種情況下,法院在訴源治理中應處于輔助地位。法院解決的糾紛類型應是具有潛在可訴性的糾紛,而不是一切社會糾紛都應由法院化解,否則,無疑是將法院的職能擴大化。對于潛在可訴性糾紛的解決,法院可配合多元解紛機構(gòu)進行訴前調(diào)解,基于當前狀況仍需法院牽頭建立訴調(diào)對接平臺來實現(xiàn)非訴調(diào)解機制的發(fā)展。在法院內(nèi)部增設(shè)調(diào)解部門,將審判人員和調(diào)解人員區(qū)分開來,以實現(xiàn)司法的公平公正。對審判人員和調(diào)解人員采取不同的考核目標,減輕員額制法官的壓力。各地法院可組建由特邀調(diào)解組織和調(diào)解員組成的特聘調(diào)解隊伍進行訴前調(diào)解活動,(24)調(diào)解組織包括消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、社工組織等;調(diào)解員有律師、大學教師、婦聯(lián)干部、法院退休干警、企業(yè)工作人員等。參見劉敏:《論優(yōu)化司法確認程序》,《當代法學》2021年第4期。特邀調(diào)解組織和調(diào)解員可在立案前接受法院的委派,在立案登記后經(jīng)法院委托進行調(diào)解活動。所有特邀調(diào)解組織均接受法院的聘任,依法對矛盾糾紛進行調(diào)解。此種情況下若當事人產(chǎn)生糾紛訴至法院時,法院即可委派特邀調(diào)解組織針對當事人的訴求進行調(diào)解,若達成協(xié)議的可以進行司法確認。2022年全國人民調(diào)解組織成功調(diào)解各類矛盾糾紛共計1494萬件,其中,人民法院委派委托調(diào)解成功的案件為675萬件。(25)趙婕:《“2022年全國人民調(diào)解組織調(diào)解各類矛盾糾紛1494萬件”》,《法治日報》2023年10月9日,第2版。通過將法院內(nèi)部審判人員和調(diào)解人員進行劃分,避免了法官中立地位的受損,也更高效地解決了糾紛。

2.法院外部將司法調(diào)解向人民調(diào)解傾斜。人民調(diào)解曾經(jīng)被譽為糾紛解決的“東方經(jīng)驗”,但隨著時間的推移和立案登記制度的發(fā)展,司法調(diào)解的效力基本與人民調(diào)解的效力等同。如今社會提倡多元共治,健全訴訟和非訴程序銜接機制。為使糾紛得到高效的解決,法院立案庭也可加強與人民調(diào)解委員會之間的業(yè)務對接。當人民調(diào)解委員會無法解決當事人之間的糾紛時,為防止糾紛擴大,可通過協(xié)同聯(lián)動機制將糾紛轉(zhuǎn)移到司法活動中解決。法院在立案登記過程中發(fā)現(xiàn)便于履行的簡單案件時,如權(quán)利義務明晰、標的額較小的案件,在向當事人申明立案調(diào)解規(guī)定的同時,也可向當事人說明人民調(diào)解的優(yōu)勢,由當事人自行選擇是否選用人民調(diào)解來解決糾紛,盡可能實現(xiàn)訴前調(diào)解和就地解決矛盾。此前全國各地對人民調(diào)解多有探索,例如部分法院與地方行政部門共同建立人民調(diào)解工作室,由行政機關(guān)派駐調(diào)解人員常駐立案庭前,為當事人提供糾紛解決建議,在征得當事人同意下引導其選擇人民調(diào)解。(26)參見石先廣:《司法新舉措:法院里的人民調(diào)解工作室》,《中國司法》2007年第3期。通過司法機關(guān)和行政機構(gòu)的協(xié)同配合,以法律的專業(yè)性和權(quán)威性增強了人民調(diào)解的制度力,給予當事人雙方權(quán)益保護的同時,又體現(xiàn)出人民調(diào)解的靈活性。

(二)保障者:多元主體共治下的司法保障者

1.社會治理中的網(wǎng)格化嵌入。在基層社會治理中,訴源治理的主體通常包括黨委和行政機關(guān)所代表的公權(quán)力系統(tǒng),村委會、居委會等代表的自治力量系統(tǒng),社會組織和行業(yè)組織所代表的社會系統(tǒng),以及法院與檢察院代表的司法系統(tǒng)。為達訴源治理之目標,應實現(xiàn)各主體聯(lián)動配合。以社區(qū)的網(wǎng)格化治理為例,網(wǎng)格化治理以樓棟、街區(qū)為標準,將城鄉(xiāng)社區(qū)進一步細化為若干網(wǎng)格。由網(wǎng)格內(nèi)部的一名網(wǎng)格長和若干網(wǎng)格員負責該網(wǎng)格內(nèi)部的巡查走訪和信息采集,將網(wǎng)格內(nèi)部的人、事、物、組織進行全面匯總,實現(xiàn)網(wǎng)格內(nèi)部的服務管理和問題上報。這種基層社會的治理模式有助于治理的下沉,打破了原有的“市區(qū)—街道—社區(qū)”的層次布局。以“網(wǎng)格”這一更小的治理單位來實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的管理,使得治理可以深入每棟居民樓、每戶住宅甚至每個居民個體中,高效及時解決糾紛,有助于我國社會治理的深入和完善。在我國,基層政黨和村委會黨支部等黨委系統(tǒng)具有天然優(yōu)勢。一是知識優(yōu)勢,基層政黨干部熟悉當?shù)氐娜宋沫h(huán)境和地方性知識,(27)參見蘇力:《為什么“送法上門”》,《社會學研究》1998年第2期。比較了解應如何解決糾紛才能達到令糾紛主體都能滿意的狀態(tài)。在化解基層小矛盾時,這種地方性知識往往比冰冷的法律知識更為有效。二是時機優(yōu)勢,居委會干部等生活在群眾周圍,可在矛盾剛發(fā)生時迅速調(diào)解,以達到將矛盾糾紛遏制在萌芽的狀態(tài)。當基層自治組織無法達成合意時,則需司法部門提供法律保障。(28)葉阿萍:《論新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化進路》,《法治研究》2023年第5期。

2.行政機關(guān)與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)配合?！稗r(nóng)村外嫁女權(quán)利保護案件”(29)所謂“外嫁女”,是指與村外人結(jié)婚,但戶口仍留在本村的婦女?！巴饧夼睓?quán)利糾紛經(jīng)歷了一個上訪到訴訟的過程?！巴饧夼鄙显L是最先在中國東部沿海地區(qū)出現(xiàn)的一類社會矛盾,其核心是“外嫁女”這個特定群體能否作為集體成員而享受集體利益分配。因上訪達不到目的,“外嫁女”則紛紛向法院提起訴訟。中,受到傳統(tǒng)婚嫁觀念的影響,女方結(jié)婚后住在男方家中,因此成為男方家庭一員,雖未將戶口從原歸屬地遷走,但村集體對于集體利益分割卻出現(xiàn)了分歧。村集體的收益分割、土地補償款分割、住房分割等往往是由村集體所決定,但在大多數(shù)村集體成員眼里,“外嫁女”已不屬于村集體成員,如果仍對其進行利益分配是不公平的。基于此,“外嫁女”的權(quán)益通常無法得到保障,因而頻發(fā)上訪現(xiàn)象。目前,我國存在三種模式——“廣東模式”(30)“外嫁女”的“廣東模式為:“政府處理—行政復議—行政訴訟”三步走政策。這種模式的問題是過于依賴司法判決個案化處理,導致判決結(jié)果不均衡,行政案件大量堆積,甚至涉訴信訪趨勢抬頭?！罢憬愃Ｊ健焙汀昂Ｄ夏Ｊ健?31)“外嫁女”的海南模式通過海南省級人民高院先后制定兩個參考意見,綜合考慮“戶籍”“土地”和“生產(chǎn)生活關(guān)系”來確認“外嫁女”的權(quán)利。但是,由于海南省級人民高院的兩個參考意見不具有法律效力,只能作為法官處理此類案件的內(nèi)部參考,因此海南各地法院在執(zhí)行過程中的具體做法也不盡相同。,其中“浙江麗水模式”取得了較好的效果。該模式是以“政府調(diào)解—資格行政確認—民事訴訟”這種行政與訴訟相結(jié)合的辦法來維護“外嫁女”的合法權(quán)益,當“外嫁女”認為自己的合法權(quán)益受到侵害時,可先向所屬地區(qū)的行政主管部門申請行政處理(僅限于調(diào)解);對調(diào)解結(jié)果不滿意時,方能向人民法院提起訴訟。當“外嫁女”提起民事訴訟時,還應先申請所屬地區(qū)行政主管部門確認其成員資格。(32)參見趙貴龍:《“外嫁女”糾紛:面對治理難題的司法避讓》,《法律適用》2020年第7期。這種行政與訴訟模式相結(jié)合的處理辦法,取得了較好的社會效果。同時,浙江省出臺了相應的法規(guī),如《浙江實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》,(33)《浙江實施〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉辦法》(2007年7月26日浙江省第十屆人民代表大會常務委員第三十三次會議修訂)第二十六條:農(nóng)村婦女結(jié)婚、離婚后,要求保留當?shù)貞艨诨蛘哌w移戶口的,或者因結(jié)婚男方到女方落戶的,當?shù)毓矐艏芾聿块T應當根據(jù)戶籍管理規(guī)定辦理,任何組織和個人不得阻撓;第二十七條:農(nóng)村土地承包期內(nèi),婦女結(jié)婚后在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地;婦女離婚或者喪偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,發(fā)包方不得收回其原承包地;第二十八條:婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟組織收益分配、集體資產(chǎn)股份量化、土地征收或者征用補償費使用、宅基地使用、農(nóng)民公寓分配、農(nóng)民社會保障和新型農(nóng)村合作醫(yī)療等方面,享有與男子平等的權(quán)利。任何組織和個人不得剝奪婦女的各項權(quán)益,不得制定或者作出侵害婦女合法權(quán)益的村規(guī)民約或者其他決定。以此來保障“外嫁女”的合法權(quán)益。一個自治組織對其成員的界定勢必經(jīng)過不斷地調(diào)試并達成合意,不僅要遵從當?shù)氐拿袂轱L俗,還要符合法律法規(guī),村集體自治組織在司法部門的指導下在村規(guī)民約里規(guī)定了此類的處理辦法。由此可見,此類群體性糾紛的解決需要司法機關(guān)和行政機關(guān)協(xié)調(diào)配合,才能實現(xiàn)糾紛的妥善處理。

(三)創(chuàng)新者:構(gòu)建和推廣人民法院在線調(diào)解平臺

推動各地法院建設(shè)在線調(diào)解平臺,最高人民法院于2017年在部分省市試點過后推行至全國的“人民法院在線調(diào)解平臺”。該平臺可與各地法院匯通后實現(xiàn)資源的整合,將人民調(diào)解員、法院特邀調(diào)解員、行業(yè)調(diào)解員等信息共享,并與法院的立案分流程序相銜接,通過人工智能化達成調(diào)解人員和調(diào)解事項相匹配。當事人可在平臺上提交基本信息(包括個人信息、糾紛類型、糾紛細節(jié)等)和訴求,由系統(tǒng)按照當事人的意愿和糾紛類型相匹配,以將糾紛匹配到不同的調(diào)解渠道中。同時,在調(diào)解平臺中成立不同類型的專業(yè)化解紛中心,由事先認證過的特定類別的調(diào)解員進行實時調(diào)解,將傳統(tǒng)物理空間下“面對面”調(diào)解方式變?yōu)樾畔⒒?、智能化的調(diào)解模式。通過線上視頻對話的方式,完成協(xié)商、調(diào)解的過程,最后通過在線司法確認的方式保障當事人權(quán)益。這既增強了群眾的參與感與獲得感,又從源頭對矛盾糾紛進行干預和過濾,打造了跨時空、跨地域的全新解紛模式。此外,通過完善線上解紛機制平臺,增設(shè)前置調(diào)解程序,構(gòu)建“漏斗”式的線上糾紛解決機制,極大縮短調(diào)解時間并提高調(diào)解效率。

例如,杭州市中級人民法院建立了集在線調(diào)解、在線立案、在線司法確認、在線督促程序、電子送達為一體的“在線矛盾糾紛多元化解”的配套機制。利用互聯(lián)網(wǎng)平臺與各調(diào)解組織建立在線對接平臺和機制,有助于糾紛的高效和源頭化解。但目前在線調(diào)解機制還并未被全國大眾所知悉,也僅在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)獲得大力推廣,民眾本身對于在線調(diào)解的認同感并不高。所以,需要法院和有關(guān)部門進行宣傳并推廣,以求民眾足不出戶即可達成糾紛的化解,真正地實現(xiàn)源頭解紛這一目標。

(四)示例者:樹立典型案例從源頭杜絕糾紛的產(chǎn)生

回歸到法院裁判功能本身,訴源治理下法院主要以“行使審判權(quán)為核心,以參與延伸治理功能為輔”。法院發(fā)揮審判功能有助于規(guī)則的確立,比如“瀘州遺贈案”中,盡管存在爭議,但正因兩級法院的堅持,所作的判決給社會樹立了正確的價值觀。由此,司法裁判功能向社會和公眾傳達的是一種正確的道德觀和秩序感,我們?nèi)粘Ｉ畹纳鐣且粋€經(jīng)驗主義的社會,法律的概念對大部分人來說都較為模糊。如何使法律規(guī)范與現(xiàn)實生活中的民眾產(chǎn)生交集,裁判文書對此發(fā)揮了關(guān)鍵作用。通過裁判文書中的釋法說理,民眾可以清晰地了解違反法律的后果,在此基礎(chǔ)上遵守法律法規(guī)。通過個案的解決并發(fā)揮審判溢出效應,實現(xiàn)社會公平、正義價值的輸出,法院于此承擔著基層社會治理中的政治功能。法院發(fā)布的典型案例,為公民樹立起規(guī)則之治,讓公民切身感受到法律的權(quán)威,從而減少類似案件的發(fā)生,以求從源頭解紛效果。

法院審理案件過程中,應注重審判質(zhì)量的提升,防范二審、再審、涉訪涉訴等“衍生案件”的產(chǎn)生。通過完善類案司法裁判標準量化體系,減少同案不同判現(xiàn)象,提升司法公信力。法官在裁判過程中發(fā)現(xiàn)社會治理的漏洞和缺陷,可根據(jù)《中華人民共和國立法法》和《行政法規(guī)制定條例》等法律法規(guī)賦予的權(quán)利向有關(guān)立法主體提出意見和建議,(34)參見黃文藝:《中國政法體制的規(guī)范性原理》,《法學研究》2020年第4期。推動上級立法,這也踐行了源頭解紛的效果。

四、結(jié)語

在社會多元共治的要求下,法院不可避免地參與到社會治理中,如何避免違背司法改革的目標是法院參與訴源治理不能回避的問題。通過對法院參與訴源治理的現(xiàn)狀分析,從法院主導下訴源治理的隱性反功能出發(fā),提出法院在社會基層治理中的矛盾解決的功能替代項是社會多元解紛機制,法院的功能不可替代項為裁判功能。因此,訴源治理下法院應主要發(fā)揮裁判功能,并通過審判溢出效應來進行觀念上的輸出,通過輔助的方式參與到社會糾紛治理中。同時,法院還應從以下幾個方面加強治理技術(shù)。一是堅持以事實為依據(jù),以法律為準繩,通過法律程序來提升司法公平感。法院應著重強調(diào)程序的重要性,使涉訴案件都能通過司法程序得到有效化解,增加涉訴當事人的認同感,使訴訟雙方當事人都能感受到公平和正義。二是增強民眾對判決的認同感。法官在審理案件的過程中,使用民眾普遍理解的表達方式,更詳細的是以正式規(guī)則或非正式規(guī)則釋明法律推理的過程,增強民眾的認同感。即法官將判案的過程與當事人進行理性的溝通,以達成和諧的訴訟氛圍,獲得民眾的理解和支持,防止出現(xiàn)民意裹挾司法的現(xiàn)象(35)參見于浩:《傳媒與司法關(guān)系的重構(gòu)》,《國家檢察官學院學報》2014年第3期。。三是鼓勵和支持社會主體開展多元糾紛解決活動,實現(xiàn)司法機關(guān)和多元解紛組織的有機聯(lián)系,有效降低法院的辦案壓力,提升司法效率,實現(xiàn)社會的和諧和穩(wěn)定。訴源治理下的司法活動,依賴于黨委、行政機關(guān)、司法機關(guān)和社會自治組織協(xié)同合作,共同實現(xiàn)糾紛的源頭治理。