自然保護區(qū)和森林公園生態(tài)補償機制的探討—— 以溫州紅雙自然保護區(qū)為例

孔德飛，虞溫妮，謝小燕，鐘園園，巫莉麗，曹振榮，蘇仕賢，丁炳揚,?

(1．生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院；2．商學(xué)院，溫州大學(xué)，浙江溫州 325035；3．瑞安紅雙林場，浙江瑞安 325208)

自然保護區(qū)和森林公園生態(tài)補償機制的探討
—— 以溫州紅雙自然保護區(qū)為例

孔德飛1，虞溫妮1，謝小燕1，鐘園園1，巫莉麗2，曹振榮3，蘇仕賢3，丁炳揚1,?

(1．生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院；2．商學(xué)院，溫州大學(xué)，浙江溫州 325035；3．瑞安紅雙林場，浙江瑞安 325208)

以溫州紅雙自然保護區(qū)為例，探討自然保護區(qū)和森林公園生態(tài)補償機制的建立．以保護區(qū)生態(tài)服務(wù)功能價值為生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的上限，以機會成本與直接成本為生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的下限，結(jié)合實際，建立溫州自然保護區(qū)和森林公園生態(tài)補償基金會與發(fā)展委員會，基金會負責(zé)接收相關(guān)財政資助、征收生態(tài)補償基金、發(fā)行生態(tài)補償基金彩票等工作，發(fā)展委員會負責(zé)對自然保護區(qū)和森林公園進行規(guī)劃和生態(tài)補償基金管理等工作．該機制是一個“輸血型”與“造血型”并立的生態(tài)補償機制．

溫州；自然保護區(qū)；森林公園；生態(tài)補償機制

20世紀(jì)80年代以來，國內(nèi)外許多學(xué)者進行了大量的生態(tài)補償方面的研究與探索，提出了大量的生態(tài)補償概念，但在一些細節(jié)方面仍未達成共識，因此至今尚未有一個公認而統(tǒng)一的生態(tài)補償概念．中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組認為，生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度[1]．隨著生態(tài)補償機制受關(guān)注度的日益提高，生態(tài)補償已經(jīng)不單單是指對破壞生態(tài)系統(tǒng)造成直接損失的行為征收費用，同樣也指對生態(tài)系統(tǒng)的保護行為以及因此而受到損失的保護者進行經(jīng)濟補償，并對這一過程中所有受益者進行收費．廣義的生態(tài)補償包括污染環(huán)境的補償和生態(tài)功能的補償，狹義的生態(tài)補償，是指生態(tài)功能的補償[2]．

溫州市位于浙南地區(qū)，市內(nèi)除了擁有雁蕩山、銅鈴山、玉蒼山、花巖、龍灣潭等5個國家級森林公園外，還有西郊、西雁蕩、四海山、茶山、南雁等12個省級森林公園以及5個市級森林公園．此外，溫州還擁有泰順烏巖嶺國家級自然保護區(qū)和平陽南麂列島國家級自然保護區(qū)，以及位于泰順縣的氡泉省級自然保護區(qū)和位于瑞安市的大洋坑縣級自然保護區(qū)．其中，花巖國家級森林公園和大洋坑縣級自然保護區(qū)都隸屬于瑞安紅雙林場，2008年，林場在瑞安市政府的支持下擬將其合并升格為省級自然保護區(qū)．考慮到在短時間內(nèi)建立全國性的生態(tài)補償機制的難度，筆者認為，在各地小范圍試行生態(tài)補償，為建設(shè)具有中國特色的生態(tài)補償機制提供基礎(chǔ)性的參考框架十分有必要．因此本課題組以瑞安紅雙自然保護區(qū)為例，對溫州自然保護區(qū)和森林公園生態(tài)補償機制進行探討．

1 建立生態(tài)補償機制的必要性

在我國全面落實科學(xué)發(fā)展觀與建設(shè)和諧社會的新時期，研究并建立具有可持續(xù)發(fā)展意義的生態(tài)補償機制刻不容緩．由于我國在這一領(lǐng)域起步較晚，在生態(tài)保護方面一直存在著政策性的短缺，致使生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟效益在保護者與受益者、破壞者與受害者之間存在不公平分配[1]，同時也導(dǎo)致了保護者得不到補償、受益者無償獲益、受害者得不到補償、破壞者無需承擔(dān)責(zé)任的尷尬局面．我國之所以尚未建立一個較為完善且符合我國國情的框架體系，也與現(xiàn)有的生態(tài)補償過于理論化，建立起的機制往往較難與實踐接軌從而導(dǎo)致實踐跟不上理論、理論與現(xiàn)實脫軌這一現(xiàn)狀有關(guān)．

盡管如此，這些年來，我國從中央到地方都沒有停止過對生態(tài)補償?shù)奶骄浚┤纾憬【陀?999年開始了生態(tài)公益林建設(shè)和資金補助的試點，補助標(biāo)準(zhǔn)是30元 / hm2；2005年出臺了《浙江省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法（試行）》，首次建立了森林生態(tài)效益補償基金制度，并確定國家林業(yè)局和省林業(yè)廳公布的重點公益林中的有林地每年補償標(biāo)準(zhǔn)為120元 / hm2（其中，省級財政105元 / hm2，地方財政15元 / hm2），2007年提高補償標(biāo)準(zhǔn)到180元 / hm2（其中，補償性支出為157.5元 / hm2，公共管護支出為22.5元 / hm2）；市、縣兩級也相應(yīng)地建立了森林生態(tài)效益補償基金制度[3]．國家財政部與林業(yè)局于2007年發(fā)布了《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，浙江省是第一個較為系統(tǒng)推進生態(tài)補償?shù)氖》?，?005年頒布的《關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》中確立了生態(tài)補償機制的基本原則，即受益補償、損害賠償、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同發(fā)展、循序漸進、先易后難、多方并舉、合力推進．

綜上所述，要建立一個全國范圍的補償機制框架，是需要一段時日的，相對而言，以一個地區(qū)為單位，建立一個小范圍的森林生態(tài)補償機制，具有較大的可行性，有試點意義．

2 補償標(biāo)準(zhǔn)的制定

2.1 生態(tài)服務(wù)功能價值

結(jié)合我國森林生態(tài)補償機制以及自然保護區(qū)生態(tài)補償機制的實踐過程，根據(jù)對目前已有的案例分析，確定瑞安紅雙自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)中的生物多樣性保護、固碳釋氧、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、水土保持、景觀娛樂文化價值等6項生態(tài)服務(wù)功能所產(chǎn)生的無形即間接價值作為途徑進行補償．關(guān)于紅雙自然保護區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能價值，本文以文獻[4]的研究結(jié)果為依據(jù)，保護區(qū)總價值為3 765.65萬元，即生態(tài)服務(wù)功能價值為14 812.97元 /（hm2·a）．

2.2 機會成本

紅雙自然保護區(qū)有林地面積為2 542.13 hm2，其中活立木蓄積量達120 000 m3，并且以平均每年3%的速度增長，故而每年生長量達到3 600 m3，平均年生產(chǎn)量為1.42 m3/ hm2．為保護生態(tài)服務(wù)功能而放棄的經(jīng)濟發(fā)展機會成本B可由下式計算：其中，S為年生產(chǎn)量（m3/ hm2），L為林地出材率（據(jù)我國平均值取0.7），P為林木單價（元 / m3）．可得發(fā)展機會成本B= 795.20元 /（hm2·a）．

2.3 直接成本

據(jù)了解，紅雙自然保護區(qū)每年的收入來源于生態(tài)公益林補貼和花巖森林公園中的旅游風(fēng)景點門票收入，其中，生態(tài)公益林補貼金為255元 / hm2，扣除相關(guān)費用后到手資金為240元 / hm2，自然保護區(qū)內(nèi)共有生態(tài)公益林面積2 542.13 hm2，因而生態(tài)公益林補貼金年收入為61萬元，加上旅游風(fēng)景點門票收入40萬元，只能勉強維持整個自然保護區(qū)運轉(zhuǎn)，即可視為直接收入101萬元全部轉(zhuǎn)化為直接成本投入到保護和建設(shè)自然保護區(qū)當(dāng)中．故而可得，用于保護和建設(shè)的直接成本為397.35元 /（hm2·a）．

2.4 補償標(biāo)準(zhǔn)

以自然保護區(qū)生態(tài)服務(wù)功能價值、為保護生態(tài)服務(wù)功能而放棄的經(jīng)濟發(fā)展機會成本以及用于保護和建設(shè)的直接成本為主要依據(jù)，確定以生態(tài)服務(wù)功能價值為生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的上限，以機會成本與直接成本為生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的下限．詳細見表1．

表1 瑞安紅雙自然保護區(qū)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的制定

張露予[5]認為，生態(tài)補償?shù)慕缍煞譃?個階段：最高階段——生態(tài)補償，即完全按照森林生態(tài)價值通過價值規(guī)律的作用確定補償標(biāo)準(zhǔn)；中級階段——基本損失補償，即補償為保護森林的生態(tài)價值而損失掉的機會成本以及其它財產(chǎn)利益；初級階段——生態(tài)維護成本，即補償在進行生態(tài)效益維護時所需要的人力及物力成本．從國家與地方對于生態(tài)補償?shù)闹匾暸c財政支持力度以及溫州市的經(jīng)濟狀況考慮，溫州市的補償能力已超越了生態(tài)補償?shù)某跫夒A段．目前理論界一般認為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值可以作為生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的理論上限，而不是作為現(xiàn)實的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)[6]，因此分析認為溫州森林生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)介于補償標(biāo)準(zhǔn)的上限與下限之間，并制定一項“十年計劃”，從生態(tài)補償初級階段起步，在達到生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)下限后，再爭取逐年突破，向生態(tài)補償上限逐步靠攏．

3 生態(tài)補償機制的探討和建立

3.1 總體規(guī)劃

我們致力于建立一個“輸血型”與“造血型”并立的生態(tài)補償機制，其基本構(gòu)架由溫州自然保護區(qū)和森林公園生態(tài)補償基金會與溫州自然保護區(qū)和森林公園發(fā)展委員會兩個部分組成，基金會負責(zé)相關(guān)財政資助的接收、生態(tài)補償稅的征收、生態(tài)補償基金彩票的發(fā)行以及自我補償資金的合攏，發(fā)展委員會負責(zé)自然保護區(qū)和森林公園的規(guī)劃和生態(tài)補償基金的管理以及調(diào)節(jié)各利益相關(guān)者的平衡、指導(dǎo)自然保護區(qū)管委會（或森林公園管理處）開展適當(dāng)?shù)淖晕已a償和相關(guān)生態(tài)保護與補償意識的宣傳等．基金會為發(fā)展委員會提供資金，發(fā)展委員會為基金會提供自我補償資金并對基金進行統(tǒng)籌，兩者分工合作同時又能有機結(jié)合，與一個地級市所有自然保護區(qū)與森林公園機構(gòu)的人力資源及發(fā)展水平相適合．

3.2 生態(tài)補償基金會的建立和運作

文獻[7]建立的森林生態(tài)補償模型，認為生態(tài)補償基金會的建立，既需要政府的政策與財政支撐，也需要充分利用社會主義市場機制，更需要全社會的支持，因此基金會的建立必須將政府、市場、社會充分糅合在一起，形成一個三足鼎立的合理構(gòu)架．因此本課題組采用的補償方式主要包括直接公共補償和私人直接補償，其中直接公共補償又包括國家、地方財政資助與生態(tài)補償基金的建立；私人直接補償則分為市場交易、企業(yè)與個人參與等．

3.2.1 政府干預(yù)與財政轉(zhuǎn)移支付

1）政府干預(yù)

基金會的建立，可以由溫州市政府首先出面發(fā)起，吸引社會各界人士的關(guān)注，由此為基金會提供信譽保障，以便能更好地從多種渠道吸收資金，為溫州自然保護區(qū)和森林公園生態(tài)補償提供資金援助．

2）財政轉(zhuǎn)移支付

在過去數(shù)十年的生態(tài)補償經(jīng)歷中，政府作為社會利益的代表，其執(zhí)行的財政轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)補償中的作用是最主要的．目前，國家對生態(tài)公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)為75元 / hm2，浙江省補償標(biāo)準(zhǔn)為180元 / hm2[3]，以紅雙自然保護區(qū)為例，保護區(qū)得到的實際補貼為240元 / hm2，已遠遠高于國家以及省的標(biāo)準(zhǔn)，但即使這樣，仍無法使自然保護區(qū)得到進一步的保護與發(fā)展．考慮到我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平以及財政狀況，加大中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度，依舊存在著不小的難度，因此應(yīng)從地方著手，尤其是經(jīng)濟較為發(fā)達的溫州市，可建立一項“十年生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付項目”，將資金撥予基金會，并由發(fā)展委員會負責(zé)協(xié)調(diào)，爭取在十年內(nèi)，將溫州市的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)增加到理論的補償下限1 192.55元 / hm2（79.5元 / 畝）．

3.2.2 生態(tài)資源補償費

1）涵養(yǎng)水源費的征收及其標(biāo)準(zhǔn)的建立

仍以紅雙自然保護區(qū)為例，由文獻[4]可得，紅雙自然保護區(qū)涵養(yǎng)水源量為540萬m3/ a根據(jù)調(diào)查所得，溫州市平均水費標(biāo)準(zhǔn)約為2.5元 / t．經(jīng)研究，取涵養(yǎng)水源量10%，即54萬t / a進行涵養(yǎng)水源費的征收，征收對象為所有溫州市的家庭及工作單位，征收方式為行政事業(yè)性收費，即由政府職能部門通過設(shè)立行政事業(yè)費項目向生態(tài)公益林的受益單位及個人籌集森林生態(tài)補償基金[8]，征收途徑為從水費中直接提取，在征收之初需溫州市政府以及溫州市自來水公司的積極配合與支持．根據(jù)所取涵養(yǎng)水源量和水費征收標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)計一年可有涵養(yǎng)水源費135萬元投入生態(tài)補償基金會．結(jié)合實際，對該補償費進行分析，浙江省有規(guī)定，在水電費中附加水源涵養(yǎng)費，因此現(xiàn)今從水費中支取部分涵養(yǎng)水源費，屬于合法之舉，當(dāng)然，溫州自然保護區(qū)和森林公園的涵養(yǎng)水源量達到了4 247.84萬m3/ a，不能以例子中簡單地按照涵養(yǎng)水源量10%進行涵養(yǎng)水源費的征收，具體操作須由政府出面主持，由補償基金會與溫州自來水公司進行協(xié)商后確定．

2）碳匯交易的設(shè)想與建議

碳匯一般是指從空氣中清除CO2的過程、活動、機制．它主要是指森林吸收并儲存CO2的能力．“京都議定書”規(guī)定，因發(fā)展工業(yè)而制造了大量溫室氣體的發(fā)達國家，在無法通過技術(shù)革新降低溫室氣體排放量的時候，可以投資發(fā)展中國家造林，以碳匯抵消排放．按照“京都議定書”中的規(guī)定，我國目前為發(fā)展中國家，還不需要承擔(dān)溫室氣體的減排義務(wù)，所以我國可以在同發(fā)達國家的碳匯交易中獲得部分經(jīng)濟效益．

以文獻[4]的研究結(jié)果為依據(jù)，可推斷溫州自然保護區(qū)和森林公園固定CO2量約為7 484萬t / a，釋放O2量約為5 403萬t / a．目前，我國已有多個與發(fā)達國家建立交易的碳匯項目，例如沈陽市康平縣的中日防沙治沙試驗林，日方共提供2 250萬日元用在試驗林的建設(shè)上，康平林業(yè)局則負責(zé)試驗林地的造林、撫育和管護，沈陽市林業(yè)局負責(zé)此造林項目綜合管理，數(shù)據(jù)采集，協(xié)助日方開展防沙試驗林的有關(guān)工作[9]．溫州自然保護區(qū)和森林公園發(fā)展委員會可借鑒以往成功的例子，向溫州市政府積極申請，尋求突破，讓保護區(qū)得到補償?shù)耐瑫r，也能“走出中國”．

3）生態(tài)補償基金彩票的發(fā)行

由溫州市政府甚至浙江省政府出面聯(lián)系，與有可能發(fā)行生態(tài)彩票的其它地區(qū)的國家級自然保護區(qū)共同合作發(fā)行生態(tài)彩票，募集社會閑散資金．在全國致力于建設(shè)和諧社會的大前提下，生態(tài)問題在廣大民眾中倍受關(guān)注，這為生態(tài)補償基金彩票的發(fā)行提供了一個可行的基礎(chǔ)，同時，通過生態(tài)彩票的發(fā)行，可減輕政府的財政負擔(dān)，也可以為喚醒民眾的生態(tài)補償意識開掘一條渠道．但就目前為止，我國尚未有正式的生態(tài)彩票發(fā)行，這條路也尚在探索之中，但不失為一個有待開發(fā)的途徑．

3.3 生態(tài)補償發(fā)展委員會的建立與運作

一套生態(tài)補償機制，不僅需要基金會積極尋求資金援助，更離不開發(fā)展委員會的統(tǒng)籌規(guī)劃以及它獨有的“造血”功能，即自我補償能力．因此，有必要建立由自然保護區(qū)（森林公園）管委會、自然保護區(qū)（森林公園）主管部門領(lǐng)導(dǎo)和從事自然保護和研究的科技專家組成的發(fā)展委員會．該委員會除對自然保護區(qū)或森林公園進行規(guī)劃、管理生態(tài)補償基金、調(diào)節(jié)各利益相關(guān)者的平衡外，還可以指導(dǎo)自然保護區(qū)管委會（或森林公園管理處）開展適當(dāng)?shù)淖晕已a償，如原有經(jīng)濟林的開發(fā)利用、野生資源植物的合理開發(fā)、生態(tài)旅游的發(fā)展等．此外，加強民眾生態(tài)保護意識、提升生態(tài)補償自覺性的宣傳也必不可少，如尋求與電視臺合作，以公益廣告的形式對生態(tài)保護與補償進行宣傳等．

4 結(jié) 論

生態(tài)補償最主要的目的在于維持保護者與受益者、破壞者與受害者之間的利益平衡，促使生態(tài)環(huán)境改善，人與自然和諧發(fā)展．本文在剖析我國自然保護區(qū)和森林公園生態(tài)補償現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以溫州紅雙自然保護區(qū)為例，嘗試構(gòu)建了一個適用于全市范圍的自然保護區(qū)和森林公園的生態(tài)補償體系．該體系的總體框架是成立溫州自然保護區(qū)和森林公園生態(tài)補償基金會與溫州自然保護區(qū)和森林公園發(fā)展委員會，基金會負責(zé)相關(guān)財政資助的接收、生態(tài)補償稅的征收、生態(tài)補償基金彩票的發(fā)行以及自我補償資金的合攏，發(fā)展委員會負責(zé)自然保護區(qū)和森林公園的規(guī)劃和生態(tài)補償基金的管理以及調(diào)節(jié)各利益相關(guān)者的平衡、指導(dǎo)自然保護區(qū)管委會（或森林公園管理處）開展適當(dāng)?shù)淖晕已a償和相關(guān)生態(tài)保護與補償?shù)男麄骰顒拥龋?/p>

[1] 中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組. 中國生態(tài)補償機制與政策研究[M]. 北京: 科學(xué)出版社, 2007: 1-2.

[2] 中國21世紀(jì)議程管理中心. 生態(tài)補償原理與應(yīng)用[M]. 北京: 社會科學(xué)文獻出版社, 2009: 7.

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Exploration of Ecological Compensation Mechanism for Nature Reserves and Forest Parks—— With Wenzhou Hongshuang Forest Park as Blueprint

KONG Defei1, YU Wenni1, XIE Xiaoyan1, ZHONG Yuanyuan1, WU Lili2, CAO Zhenrong3, SU Shixian3, DING Bingyang1
(1. College of Life and Environmental Sciences; 2. Business School, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035; 3. Hongshuang Forest Park, Rui’an, China 325208)

With Wenzhou Hongshuang Forest Park as a blueprint, discussing establishment of ecological compensation mechanism for nature reserves and forest parks was discussed. Foundation committee and development committee of ecological compensation for Wenzhou nature reserves and forest parks could be founded by considering reality and taking nature reserves’ ecological value as upper ecological compensation limit and opportunity costs together with direct costs as its lower limit. The foundation committee should be in charge of receiving financial assistance, charging ecological compensation fees, issuing ecological compensation fund lottery and other relative duties. And the development committee should take responsibilities of jobs like planning for nature reserves and forest parks and managing ecological compensation fund. This ecological compensation mechanism could be seen as a combination of“blood-transfusing” and “blood-producing” mechanism.

Wenzhou; Nature Reserve; Forest Park; Ecological Compensation Mechanism

(編輯：王一芳)

Q949.9

A

1674-3563(2012)04-0026-06

10.3875/j.issn.1674-3563.2012.04.005 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

2011-07-19

浙江省創(chuàng)新計劃項目(3150601107090419)；瑞安市財政局資助項目(瑞政[2009]23)

孔德飛(1989- )，男，浙江瑞安人，研究方向：植物生態(tài)學(xué)．? 通訊作者，dby@wzu.edu.cn