城鄉(xiāng)融合視野下的城鄉(xiāng)一體化

　　〔摘要〕 從城鄉(xiāng)融合的視野把握和推進城鄉(xiāng)一體化，關乎城鄉(xiāng)一體化的路徑選擇及其實踐成效。在城鄉(xiāng)融合視野下推進城鄉(xiāng)一體化，要明確實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)一體化的目標，發(fā)展是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的第一要務，破除城鄉(xiāng)二元結構是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的關鍵，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的基本方法，制度創(chuàng)新是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要保障。
　　〔關鍵詞〕 城鄉(xiāng)一體化，新農村建設，城鄉(xiāng)融合
　　〔中圖分類號〕F321 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）01-0107-04
　　
　　自從2007年10月黨的十七大明確提出“形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局” 〔1 〕 （P18），特別是2008年10月黨的十七屆三中全會強調“把加快形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求” 〔1 〕 （P671-672）并對推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做出系統(tǒng)部署以來，各地高度重視推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。進入“十二五”時期，許多地方還把推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展確定為要著力實施的重大戰(zhàn)略。但隨著實踐的推進，理論指導滯后于實踐發(fā)展的情況顯現(xiàn)出來。尤為突出的是，目前人們對城鄉(xiāng)一體化的理解還有很大差異。筆者認為，正確定位城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方向，科學確定其路徑選擇，力求在實踐中取得更大成效，需要從城鄉(xiāng)融合的角度把握和推進城鄉(xiāng)一體化。
　　一、城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)一體化的目標
　　在對城鄉(xiāng)一體化的理解上，以前更多地認為城鄉(xiāng)一體化就是使農村城市化、農民市民化，認為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就是要加快農村城市化進程。近年來則針對這種認識的局限性和在實踐中出現(xiàn)的按照城市模式搞新農村建設的情況，許多學者和地方領導更多地強調城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”，提出城鄉(xiāng)一體化不是把農村變成城市，而是使城市更像城市、農村更像農村，應根據農村和城市不同的特點，使農村和城市保持各自不同的生活環(huán)境和生活方式。前一種理解固然有偏差，但近年來廣為盛行的城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”這種表述令人不得要領，因為用“不是什么”是不能揭示“是什么”的?，F(xiàn)在許多人使用城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”的表述，似乎有新意和創(chuàng)新性，但到底什么是城鄉(xiāng)一體化，還是讓人難得其解。
　　當然，用城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”來糾正以前認識上的偏差是有價值的，但講城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”也不能絕對化。一方面，城市和鄉(xiāng)村是要保持各自的特色；另一方面，城市也要吸收鄉(xiāng)村的優(yōu)點，鄉(xiāng)村也要吸收城市的優(yōu)點。新農村建設固然不能按照城市模式來搞，但在推進城鄉(xiāng)一體化背景下，也不能脫離城鎮(zhèn)化來搞新農村建設。城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”，其本意是農村要保持良好的風光環(huán)境和特色文化，但城鄉(xiāng)一體化也要求農村和城市有一樣的地方，如要有大致一樣先進配套的基礎設施和公共服務，否則農村留不下人，更吸引不來人，人們還是會向往城市并力圖往城市集聚。
　　現(xiàn)在一些發(fā)達國家，如德國，絕大多數人工作在城市，卻有40%的人口居住在農村；美國、日本從事農業(yè)生產的人分別只有3%和4%，但20%以上的人口居住在農村。這不僅是因為農村環(huán)境宜居，還因為居住在農村和居住在城市生活上一樣方便。相反，拉美一些國家，因為城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，鄉(xiāng)村的工作和生活條件遠不及城市，致使大量農民進入城市，雖然城市化率幾乎和發(fā)達國家一樣高，但給城市帶來了嚴重失業(yè)、大量貧民窟、治安惡化等問題，結果，不僅農村沒有發(fā)展起來，城市的發(fā)展也受到拖累。韓國經過數十年的新村建設后，城鄉(xiāng)居民收入差距幾近消失，但鄉(xiāng)村地區(qū)的生活條件跟城市相比依然相差甚遠，當年規(guī)劃建設的許多小城市整體功能也不強，平均聚集人口不到2萬人，許多人特別是年輕人還是向往大城市?，F(xiàn)在我國的一些鄉(xiāng)村地區(qū)，特別是經濟發(fā)達的鄉(xiāng)村地區(qū)，風光環(huán)境宜人，工作崗位也不缺，但由于生活配套和城市相比差距還相當大，結果人們還是希望進入城市。中國有13億多人口，其中農村人口有7億多，國情決定了不能單方面追求城鎮(zhèn)化，應在城鄉(xiāng)一體化理念指導下實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和新農村建設的“雙輪驅動”，即一方面通過城鎮(zhèn)化使一部分農民向城鎮(zhèn)轉移，使農民變市民；另一方面要積極發(fā)展農村，使農村的基礎設施條件和公共服務水平向城市靠齊，使一部分農民愿意留在農村，甚至吸引一部分城市居民來農村定居。
　　對城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”不能加以絕對化，農村要保持自己的優(yōu)點和特色，但也要爭取擁有和城市一樣先進的基礎設施和生活條件。其實，不僅農村這樣，在城鄉(xiāng)一體化的進程中，城市在擁有先進的基礎設施和生活條件的同時，也要爭取擁有和農村一樣宜居的環(huán)境，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村間的相互取長補短，最終走向城鄉(xiāng)融合。也就是說，城鄉(xiāng)一體化既不是城鄉(xiāng)一樣，也不是城鄉(xiāng)不一樣；既不是讓農村變成城市，也不是讓農村還是農村，其目標是城鄉(xiāng)融合。
　　“城鄉(xiāng)融合”的首倡者是恩格斯，他在1847年《共產主義原理》中最早提出了“城鄉(xiāng)的融合”：“通過消除舊的分工……以及城鄉(xiāng)的融合，使社會全體成員的才能得到全面的發(fā)展” 〔2 〕 （P371）。后來，英國城市學家埃比尼澤·霍華德在19世紀末創(chuàng)立的田園城市理論中提出“城市和鄉(xiāng)村都各有其優(yōu)點和相應缺點，而‘城市—鄉(xiāng)村’則避免了二者的缺點”?！俺鞘泻袜l(xiāng)村必須成婚，這種愉快的結合將迸發(fā)出新的希望、新的生活、新的文明。”他倡導用城鄉(xiāng)一體的新社會結構取代城鄉(xiāng)分離的舊社會結構形態(tài)。20世紀60年代，美國著名城市學家劉易斯·芒福德也指出：“城與鄉(xiāng)，不能截然分開；城與鄉(xiāng)，同等重要；城與鄉(xiāng)，應當有機結合在一起” 〔3 〕?？梢?，他們都是把城鄉(xiāng)融合作為城鄉(xiāng)關系演化的理想境界。在城鄉(xiāng)融合狀態(tài)下，城市和鄉(xiāng)村不再是各自獨立的地理單元，而是通過城鄉(xiāng)之間的多維網絡連結，使城市和鄉(xiāng)村結成有機的整體，集中城市和鄉(xiāng)村的各自優(yōu)點，使城市不再是傳統(tǒng)的城市，鄉(xiāng)村不再是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村，既有城市職能，又有鄉(xiāng)村特色，使城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平接近，城鄉(xiāng)居民之間享有的權益和機會大體相當，思想觀念和生活方式趨向一致。實現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合，也就達到了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標。
　　二、發(fā)展是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的第一要務
　　城鄉(xiāng)融合建立在城鄉(xiāng)經濟充分發(fā)展的基礎上，要求兼顧城市和鄉(xiāng)村兩個方面，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟發(fā)展為第一要務。沒有經濟的充分發(fā)展，城鄉(xiāng)融合只能是理想而不能變成現(xiàn)實，要把城鄉(xiāng)融合由理想變成現(xiàn)實，首要任務是推進城鄉(xiāng)經濟的發(fā)展。城鄉(xiāng)經濟的發(fā)展包括城市經濟發(fā)展和鄉(xiāng)村經濟發(fā)展兩個方面，推進城鄉(xiāng)融合不能以削峰填谷即單純把城市創(chuàng)造的財富轉移到農村的方式進行，而是要在繼續(xù)推進城市繁榮發(fā)展的同時，通過政策支持和城市的帶動增強鄉(xiāng)村自我發(fā)展的能力。中國人口的多數還在農村，靠城市向農村大規(guī)模轉移財富的方式發(fā)展農村經濟、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合是不現(xiàn)實的。推進農村經濟發(fā)展，首先是政策要作調整，即改變長期以來城鄉(xiāng)二元結構下重城市輕農村的政策，并給農村制定一定的扶持性政策；其次是推進城鄉(xiāng)之間的產業(yè)對接，把城市的產業(yè)鏈條往農村延伸，鼓勵產業(yè)和要素下鄉(xiāng)，把城市不具備發(fā)展優(yōu)勢的產業(yè)轉入農村，同時要注重發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產業(yè)，培育和壯大鄉(xiāng)村特色產業(yè)和優(yōu)勢產業(yè)。
　　調查發(fā)現(xiàn)，凡是城鄉(xiāng)融合程度高、城鄉(xiāng)居民收入差距小的地方，都是村強民富的地方。2010年，江蘇省蘇州市農村集體總資產突破900億元，村均收入達448萬元。強大的村級經濟實力，有力地保障了富民目標的實現(xiàn)。致力于富民強村、繁榮和壯大農村經濟，是包括蘇州市在內蘇南地區(qū)推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一條重要經驗。按照這一經驗啟示，蘇南各地明確提出，城鄉(xiāng)一體化以富民為核心，要求通過進一步壯大村級集體經濟實力，促進農民新型合作組織發(fā)展，幫助農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，促使勞動密集型產業(yè)、涉農工業(yè)和農產品加工業(yè)由城市向農村轉移，大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，著力推進農業(yè)產業(yè)園區(qū)建設，積極培育農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，促進以企帶村、村企互動，實現(xiàn)富民強村目標，通過經濟發(fā)展不斷推進城鄉(xiāng)融合。
　　
　　三、破除城鄉(xiāng)二元結構是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的關鍵
　　黨和政府歷來十分重視“三農”問題，社會各界也十分關注“三農”問題。1979年9月的十一屆四中全會、1998年10月的十五屆三中全會、2008年10月的十七屆三中全會都對“三農”問題進行了專題研究并作出專門決定，并且從中央到地方幾乎每年都要召開農村工作會議。改革開放以來還先后印發(fā)了14個有關做好“三農”工作的中央一號文件。專家學者研究“三農”問題形成的成果之多，超過任何一個國家，也超過任何一個學科。經驗表明，凡是一直受到重視的問題，一方面說明是牽涉全局不能回避而必須著力解決的重大問題，另一方面說明是尚未得到根本解決的老大難問題?！叭r”問題解決起來之所以難，是因為我國長期以來形成的根深蒂固并且慣性力量極強的城鄉(xiāng)二元結構，在不破除城鄉(xiāng)二元結構的前提下解決“三農”問題，只能治標不能治本，只能一時性緩解問題，不能從根本上解決問題。
　　真正認識到“三農問題的病根是城鄉(xiāng)二元結構” 〔4 〕并下決心破除城鄉(xiāng)二元結構，還是最近這些年。特別是在2003年10月黨的十六屆三中全會提出“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經濟結構的體制” 〔5 〕（P465）任務的基礎上，2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》作出了“著力破除城鄉(xiāng)二元結構” 〔1 〕 （P671）的重大決策，并從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度建設等方面對推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做出了系統(tǒng)部署，使解決“三農”問題進入了目標明確的深入推進階段，也使“三農”工作進入了可持續(xù)的良性運行狀態(tài)。國家和地方圍繞推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所設立的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點，通過著力破除城鄉(xiāng)二元結構，在實踐中取得了顯著成效，也確證了城鄉(xiāng)二元結構是“三農”問題的病根。這說明，推進城鄉(xiāng)融合，關鍵在于破除城鄉(xiāng)二元結構。
　　四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的基本方法
　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是統(tǒng)一籌劃，兼顧城市和鄉(xiāng)村矛盾的雙方，用辯證法的兩點論處理好城市和鄉(xiāng)村的關系。實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主體是政府，即在政府主導下，按照統(tǒng)籌兼顧的方法處理城鄉(xiāng)關系，改變過去重城市發(fā)展輕農村發(fā)展，甚至以犧牲農村的利益換取城市發(fā)展的做法。當然，新中國成立后一定時期內實施城市偏向政策有其歷史的合理性和必然性，因為要把一個貧窮落后的中國建設成為一個強大的社會主義國家，必須把重點放在推進國家工業(yè)化上，而要在原本“一窮二白”的基礎上推進國家工業(yè)化，只能靠農業(yè)的積累提供原料和資金。時至今日，依靠農業(yè)為工業(yè)發(fā)展提供原始積累的任務早已完成，到了著力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本方法。自20世紀80年代開始，一些地方就提出了這一工作思路，特別是東南沿海發(fā)達地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設的帶動下，城鄉(xiāng)關系開始發(fā)生轉換，城鄉(xiāng)一體化開始啟動，城鄉(xiāng)之間開始融合。在此基礎上，進入20世紀90年代后的市場化改革階段，城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合有了進一步的推進。但這個階段的城鄉(xiāng)一體化，其動力主要來自基層和市場的自發(fā)性力量，缺乏上下聯(lián)動的政府主導。所以這一階段的城鄉(xiāng)融合只能取得有限的成果和局部的經驗。
　　2002年11月召開的黨的十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展” 〔5 〕 （P17）的論斷，標志著由政府主導上下聯(lián)動的城鄉(xiāng)一體化開始啟程，特別是2008年10月召開的十七屆三中全會明確提出了“五個統(tǒng)籌”：統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，這“五個統(tǒng)籌”是對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展從五個方面所作的細化。在“五個統(tǒng)籌”基本精神指導下，許多地方結合實際提出了推進本地區(qū)城鄉(xiāng)融合的具體方法。如，四川省成都市作為國家批準設立的全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，提出了“六個一體化”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方法：城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)市場體制、城鄉(xiāng)基礎設施、城鄉(xiāng)公共服務、城鄉(xiāng)管理體制一體化。江蘇省提出了經過充實完善后的“五個一體化”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方法，即城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化，城鄉(xiāng)產業(yè)一體化，城鄉(xiāng)基礎設施建設一體化，城鄉(xiāng)公共服務一體化，城鄉(xiāng)就業(yè)一體化。蘇州市作為江蘇省確定的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化綜合配套改革試點城市也提出了“六個一體化”，即城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、資源配置、產業(yè)布局、基礎設施、公共服務、就業(yè)社保和社會管理一體化。廣東省中山市作為《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》所列的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革試點”也提出了“五個一體化”，即城鄉(xiāng)人口一體化、城鄉(xiāng)空間布局和基礎設施一體化、城鄉(xiāng)經濟發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)公共服務一體化、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化。除此之外，還有些地方提出了“七個一體化”、“八個一體化”，等等，這都是根據各自實際所提出的由政府主導下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的具體方法。無論幾個一體化，最終目標是要達到城鄉(xiāng)全方位的融合，其中也應當包括十七屆六中全會新提出的“城鄉(xiāng)文化一體化” 〔6 〕。
　　五、制度創(chuàng)新是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要保障
　　僅有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方法還實現(xiàn)不了城鄉(xiāng)融合。事實上，早在20世紀50年代末毛澤東就提出了用統(tǒng)籌兼顧的方法處理城鄉(xiāng)、工農等重大關系問題，但在城鄉(xiāng)二元結構的體制機制下，統(tǒng)籌兼顧的方法并沒有在處理城鄉(xiāng)關系中發(fā)揮出應有的作用。不是方法不正確，而是缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度保障。
　　1954年發(fā)展經濟學家劉易斯提出的二元結構，即城鄉(xiāng)二元經濟結構，是指發(fā)展中國家現(xiàn)代化的工業(yè)和技術落后的傳統(tǒng)農業(yè)同時并存的經濟結構，“當經濟發(fā)展到一定階段，通過工業(yè)化的反哺帶動和城市化的推進融合就可以消除城鄉(xiāng)二元結構并實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化” 〔7 〕。但我國的城鄉(xiāng)二元結構不僅是一種二元經濟結構，還是一種二元社會結構，它以城鄉(xiāng)分割的戶籍制度為基礎，把城鄉(xiāng)居民分為兩種不同的身份，采取區(qū)別對待的政策，使城鄉(xiāng)居民在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保領域所享有的權益甚至在交通事故的賠償標準上都有很大不同。與此同時，國家還實行了偏向城市的宏觀政策，使得農村的農產品和土地、勞動力、資金等生產要素低成本甚至無償流入城市，支持城市的工業(yè)化。公共財政也幾乎演變成了專為城市服務的城市財政，如在基礎設施的建設上，城市的基礎設施由國家投資建設，農村的基礎設施則基本上依靠農民自籌資金建設。長期實行這種城市偏向政策的結果，必然會造成并固化城鄉(xiāng)經濟發(fā)展中的差距，使城鄉(xiāng)二元經濟結構更加突出。
　　 制度創(chuàng)新是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本保障，要破除城鄉(xiāng)二元結構，必須通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制變革。無論是“五個一體化”、“六個一體化”，還是“七個一體化”、“八個一體化”，沒有體制機制作保障，城鄉(xiāng)一體化就會中途停滯?！叭绻f一般的城鄉(xiāng)二元結構是工業(yè)化進程初期自然分化的結果，那么，我國城鄉(xiāng)二元結構的特性在一定意義上就是工業(yè)化進程初期的‘自然分化’與計劃體制強制的‘人為分化’雙重作用的結果”，“這表明我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除二元結構并實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的核心問題，不僅是單純的經濟發(fā)展問題，還應包括體制機制的改革創(chuàng)新問題” 〔7 〕。
　　他山之石可以攻玉。德國巴伐利亞州為推進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，提出過影響極廣的“城鄉(xiāng)等值化”理念，并從法律上確認這一理念，用于指導城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。我們應借鑒巴伐利亞州推進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的經驗，在思想上樹立城鄉(xiāng)等值化的理念。我國要破除城鄉(xiāng)二元結構，通過制度創(chuàng)新保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，首先也要進行觀念的變革，特別要在各級領導干部中率先實現(xiàn)觀念的變革，通過他們觀念的變革帶動全社會觀念的變革，以此保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進。其次，建立保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新的制度體系，這包括：城鄉(xiāng)戶籍管理一體化、城鄉(xiāng)財政政策一體化、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)基礎設施一體化、城鄉(xiāng)管理一體化等，形成城鄉(xiāng)共同發(fā)展、城鄉(xiāng)共享成果的機制和體制。
　　
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　　責任編輯 董紅琴