還權(quán)于民:在清晰的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)民權(quán)利體系

農(nóng)民應(yīng)有的幾種權(quán)利

經(jīng)過(guò)30多年的改革開放，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)矛盾也經(jīng)歷了聚集、破解、再次聚集、又再次破解的過(guò)程。其軌跡是，過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的平均主義大鍋飯矛盾，經(jīng)過(guò)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制予以了破解；沉重的農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)支撐起的農(nóng)村公共服務(wù)，在2006年停止征收農(nóng)業(yè)稅、加大政府對(duì)農(nóng)村的投入之后也予以了化解；目前，在新一輪城市化的浪潮中，農(nóng)村土地問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村矛盾的焦點(diǎn)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是農(nóng)民為自己爭(zhēng)取平等合理的勞動(dòng)收益權(quán)；擺脫沉重的農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，是農(nóng)民為自己爭(zhēng)取平等的公共服務(wù)享有權(quán)；農(nóng)民對(duì)自己承包土地使用權(quán)利的保護(hù)，是對(duì)自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)，也是在更基礎(chǔ)的意義上主張自己的權(quán)利。從勞動(dòng)收益權(quán)到公共服務(wù)享有權(quán)，又到財(cái)產(chǎn)權(quán)的發(fā)展，顯示出農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺醒，也在更大程度上反映了我國(guó)農(nóng)村改革深入發(fā)展所面臨的新挑戰(zhàn)和新問(wèn)題。

30多年農(nóng)村改革開放發(fā)展的實(shí)踐告訴我們，農(nóng)民權(quán)利是個(gè)體系，應(yīng)由經(jīng)濟(jì)收益權(quán)、社會(huì)管理權(quán)、社會(huì)福利權(quán)等構(gòu)成。同時(shí)，農(nóng)民權(quán)利體系的構(gòu)筑必須建立在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上。這些權(quán)利包括：

經(jīng)濟(jì)收益權(quán)。這是農(nóng)民權(quán)益中最基礎(chǔ)的部分，包括農(nóng)民的勞動(dòng)收入和土地財(cái)產(chǎn)性收入。

社會(huì)管理權(quán)。這是農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)利。農(nóng)民要實(shí)現(xiàn)這個(gè)權(quán)利，必須要有參與的動(dòng)力，同時(shí)必須組織起來(lái)。而這兩者都與農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)。只有當(dāng)農(nóng)民有了財(cái)產(chǎn)的時(shí)候，為保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)，他們才會(huì)有參與的動(dòng)力；為實(shí)現(xiàn)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，他們才能夠組織起來(lái)，用自己爭(zhēng)得的話語(yǔ)權(quán)，來(lái)與比他們強(qiáng)大很多的公司談判、政府對(duì)話。

社會(huì)福利權(quán)。這是農(nóng)民享有政府提供的公共服務(wù)的權(quán)利。盡管農(nóng)村現(xiàn)在取消了直接的農(nóng)業(yè)稅，但是農(nóng)民依然是間接稅的納稅人，依然有權(quán)利享有政府提供的均等化的公共服務(wù)。

政治選舉權(quán)。目前，雖然他們能夠直接選舉的只是村級(jí)自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人、縣人大代表和部分試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府官員，但是，我國(guó)基層民主政治發(fā)展的目標(biāo)，就是要將這種直接選舉，逐步在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣甚至更高層級(jí)的政府推開。

對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們最主要的財(cái)產(chǎn)就是土地。如果農(nóng)民的土地可以被政府或者其他社會(huì)集團(tuán)隨意調(diào)整、侵占、剝奪的時(shí)候，農(nóng)民的權(quán)利是很難實(shí)現(xiàn)的。只有當(dāng)土地真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)時(shí)，即土地真正是“我”的，而不是“我們”的的時(shí)候，農(nóng)民從土地收益的獲取中，就會(huì)生發(fā)出對(duì)社會(huì)管理參與的強(qiáng)烈要求，用參與社會(huì)管理來(lái)保障自己合理的經(jīng)濟(jì)利益。與此同時(shí)，農(nóng)民在對(duì)其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的維護(hù)中，自治組織程度的提高和參與意識(shí)的增強(qiáng)，也對(duì)承接政府提供的公共服務(wù)提供了良好的基礎(chǔ)，這樣，一方面提高了政府公共服務(wù)的質(zhì)量，另一方面農(nóng)民也將逐步獲得與市民同樣的社會(huì)福利權(quán)。

把農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利還給他們

成都市是國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗(yàn)區(qū)。2008年，他們率先在農(nóng)村開展產(chǎn)權(quán)制度改革。首先，他們做的第一件事是確權(quán)領(lǐng)證。每戶農(nóng)民要有權(quán)屬證明，這是土地流轉(zhuǎn)和獲得財(cái)產(chǎn)性收入的前提和基礎(chǔ)。

成都市雙流縣的瓦窯村是試點(diǎn)村之一。瓦窯村農(nóng)民作出了一個(gè)大膽突破：2009年5月瓦窯村一組的農(nóng)戶以按手印的方式，決議將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限，由以前規(guī)定的30年改為“長(zhǎng)久不變”。此份按滿手印的決議，如今已被中國(guó)革命歷史博物館收藏，并和30多年前開啟包產(chǎn)到戶的安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的手印協(xié)議收藏在一起。

事實(shí)上，土地確權(quán)不僅使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)得到了明確，也意味著把財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)還給了每家農(nóng)戶。農(nóng)民有權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。村集體不能再像過(guò)去那樣代農(nóng)戶做主。確權(quán)后，每家的土地權(quán)屬很清晰，出租價(jià)格也是農(nóng)民派代表直接和企業(yè)談。

成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的核心就是四個(gè)字：還權(quán)賦能。首先是把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利還給他們，而且是長(zhǎng)期的財(cái)產(chǎn)權(quán)?！坝泻惝a(chǎn)者有恒心”，農(nóng)民有了恒產(chǎn)，就可以依靠自己的力量來(lái)解決自己的問(wèn)題。

當(dāng)農(nóng)民有了財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)治理權(quán)（2008年確權(quán)工作剛啟動(dòng)時(shí)，瓦窯村一度矛盾重重，無(wú)法推進(jìn)。幾十年來(lái)農(nóng)村的土地、房屋經(jīng)歷了無(wú)數(shù)變動(dòng)，權(quán)屬混亂，難以理清。最后，農(nóng)民自己想出了辦法，他們推舉出有威望、信得過(guò)的代表，成立了農(nóng)民議事會(huì)，由代表入戶調(diào)查、實(shí)地測(cè)量、調(diào)解糾紛，最終解決了確權(quán)難題。）、社會(huì)保障權(quán)的時(shí)候，農(nóng)民才具有了一個(gè)完整的人的權(quán)利，“農(nóng)民”才能真正成為一種職業(yè)，而不是一種身份。其實(shí)，這些權(quán)利本來(lái)都是農(nóng)民的。由于歷史的原因，農(nóng)民的權(quán)利由具體的變成了抽象的。抽象的權(quán)利主體是無(wú)法行使自己權(quán)利的。實(shí)際上，我國(guó)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村改革，就是要把原來(lái)扭曲的東西回歸到原來(lái)的正常狀態(tài)，讓規(guī)律發(fā)揮作用，這樣整個(gè)社會(huì)就會(huì)迸發(fā)出驚人的創(chuàng)造力。

還權(quán)于民是個(gè)雙贏的選擇

是什么促使地方政府尊重了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和權(quán)利？我認(rèn)為，原因是多方面的。目前，能夠看到的至少有以下幾個(gè)方面：

一是尊重農(nóng)民的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主、科學(xué)發(fā)展，已經(jīng)成為我國(guó)改革開放、經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展亟待有所突破的制度瓶頸。長(zhǎng)期以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域調(diào)整政府與資本的關(guān)系方面，我國(guó)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但在社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，如何加快社會(huì)建設(shè)，縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)公平正義方面，進(jìn)步較小。當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)后，這種一快一慢的不協(xié)調(diào)狀況，很快成為我國(guó)矛盾的焦點(diǎn)。對(duì)于處于社會(huì)弱勢(shì)地位的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，如何保護(hù)好他們的權(quán)利，激發(fā)他們的參與意識(shí)，使他們真正成為與其他社會(huì)成員地位平等的公民，顯然關(guān)系著我國(guó)改革開放的成敗。歷史發(fā)展規(guī)律告訴我們，要想在我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須在尊重農(nóng)民權(quán)利的基礎(chǔ)上，民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政。而農(nóng)民的所有權(quán)利都是建立在土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的。目前，我國(guó)一些地方政府的制度創(chuàng)新，正是在這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上，順應(yīng)了時(shí)代的要求，滿足了農(nóng)民的愿望。

二是地方官員在實(shí)踐中明白了尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和權(quán)利是一個(gè)雙贏的結(jié)果。強(qiáng)大的政府權(quán)力，在我國(guó)始終是一柄雙刃劍。它可以集中力量辦大事，提高辦事效率，也可能超越邊界，管了它不該管的事，還可能由于缺乏監(jiān)督，為政府官員留下貪污腐敗的空間。如果這種狀況長(zhǎng)期下去，不僅政府將不堪重負(fù)，而且現(xiàn)代公民社會(huì)的發(fā)展也將遙遙無(wú)期?，F(xiàn)在，我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗(yàn)在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和權(quán)利方面實(shí)現(xiàn)了突破，它破解了長(zhǎng)期困擾我國(guó)的農(nóng)民增收、農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)民權(quán)利保護(hù)、農(nóng)民參政議政、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等一系列問(wèn)題。政府在這個(gè)過(guò)程中密切了和農(nóng)民的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了政府多年的施政目標(biāo)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)差別和貧富差別。顯然，這是一個(gè)雙贏的結(jié)果。

三是隨著城市化進(jìn)程和土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)已經(jīng)逐步覺醒。我國(guó)社會(huì)發(fā)展必然要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的城市化過(guò)程。在此過(guò)程中，城市和農(nóng)村都要經(jīng)歷巨大的變遷。對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，大量農(nóng)民進(jìn)城成為新市民，面對(duì)權(quán)利的不平等，這些新市民會(huì)為自己爭(zhēng)取平等的權(quán)利。對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)凸顯出土地作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)和收入的重要性，也激發(fā)起農(nóng)民組織起來(lái)，在與實(shí)力強(qiáng)大的公司談判和與政府的對(duì)話中，爭(zhēng)取自己的話語(yǔ)權(quán)。這些農(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)的農(nóng)民議事會(huì)，在維護(hù)農(nóng)民利益，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，參與土地流轉(zhuǎn)談判，解決農(nóng)民內(nèi)部糾紛等方面，都發(fā)揮著積極的作用?？梢韵胍?，這還只是農(nóng)民組織的初級(jí)形式，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這種組織還會(huì)有更高級(jí)的形式，實(shí)現(xiàn)全鄉(xiāng)全縣的聯(lián)合。

農(nóng)民對(duì)自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)，既不能建立在地方官員個(gè)人品質(zhì)的基礎(chǔ)上，也不能建立在道德力量的基礎(chǔ)上。這種基礎(chǔ)是不牢固的，因?yàn)樗赡軙?huì)出現(xiàn)人走政息的情況，從而形成農(nóng)民和地方政府的對(duì)峙局面，給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)負(fù)面影響。從目前來(lái)看，比較有效制約地方政府的手段，是賦予農(nóng)民對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)地方官員的直接選舉權(quán)。在過(guò)渡期，通過(guò)擴(kuò)大選拔地方官員的公開程度和參與程度，也能起到一定的作用。但是，希望在擴(kuò)大基層選舉范圍和層次上，能有更大的突破。