一個城郊村的治理結(jié)構(gòu)

晨鐘村位于陜西省韓城市新老城區(qū)結(jié)合部。當(dāng)年，來自7省13縣的逃荒人聚居成村，因其旁有圓覺寺，寺內(nèi)有晨鐘而得名。該村總占地面積約2平方公里，16個自然村，707戶2877口人組成9個村民小組。村黨總支書記吉章娃，村委主任全中心。

企業(yè)改制

1979年3月，晨鐘村人在村黨支部書記吉章娃帶領(lǐng)下，以50公斤面粉、10公斤清油和100元現(xiàn)金辦起了韓城縣（1984年撤縣立市）第一家村辦飲食企業(yè)，頭兩個月贏利400元。星星之火頓時點燃了晨鐘村人的創(chuàng)業(yè)激情，新的村集體企業(yè)不斷產(chǎn)生，其中，金塔賓館作為韓城市第一家村辦賓館最為引人矚目。那時，吉章娃堅持不隨大流瓜分集體資產(chǎn)，保住了村集體家底，保住了晨鐘村人的集體心，因此，村集體企業(yè)的發(fā)展沒有停頓。到2001年底，晨鐘村集體有11家穩(wěn)定賺錢的企業(yè)，年產(chǎn)值達(dá)8000萬元。這些企業(yè)的發(fā)展讓晨鐘村實現(xiàn)了第一次飛躍，也為第二次飛躍積累了資本。

2002年7月，晨鐘村成立企業(yè)股份制改造（下稱股改）領(lǐng)導(dǎo)小組，在上級政府幫助下確定了股改方案。2003年，晨鐘村集體企業(yè)股改完成，這在陜西省農(nóng)村又屬第一。

股改一旦啟動，清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)量化首當(dāng)其沖。晨鐘村將陜西省政府《關(guān)于進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》作為主要依據(jù)，其中有2條最重要，一條是“對于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有或投入很少本金，靠貸款發(fā)展起來的企業(yè)，其所有者權(quán)益20%歸鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，80%歸企業(yè)職工集體所有”，另一條是“鄉(xiāng)村集體企業(yè)改制中，允許從企業(yè)的存量凈資產(chǎn)中劃出一部分作為勞動積累，按照職工貢獻(xiàn)大小折股量化給企業(yè)職工，職工依據(jù)量化數(shù)額按照一定比例進(jìn)行配股”。晨鐘村確定了產(chǎn)權(quán)界定的4條主要原則：一是誰出資，誰創(chuàng)造，誰所有，誰受益；二是根據(jù)實際情況協(xié)商；三是屬于村集體的資產(chǎn)在全體村民和職工之間量化，屬于組集體的資產(chǎn)在組內(nèi)部量化；四是可吸收增資，適當(dāng)進(jìn)行配股。

最后，晨鐘村集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定結(jié)果為：晨鐘農(nóng)工商總公司及其投資的建筑公司、房地產(chǎn)公司、金塔賓館和焦化廠等11家企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，股份在全體村民和企業(yè)職工之間分配；第1、2、3、8、9村民小組對焦化廠投資50萬元，對金塔賓館投資485萬元，其股份在組內(nèi)村民之間分配。

經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)審計、評估，晨鐘村集體企業(yè)總資產(chǎn)4600萬元，凈資產(chǎn)1977.77萬元。設(shè)置每股股金1元。

產(chǎn)權(quán)量化所針對的人口確定為2002年12月25日在冊的晨鐘村籍所有人口，共2734人；同時，根據(jù)國家計劃生育政策制定特殊方案：對獨生子女戶增加1個人的股份，對一方已采取絕育措施的雙女戶增加0.5個人的股份（父母一方為非農(nóng)戶的，折半），計155.25人。應(yīng)分配人口合計2883.75人。

晨鐘村村集體企業(yè)凈資產(chǎn)按4∶3∶2∶1的比例進(jìn)行股權(quán)分配：

凈資產(chǎn)的40%歸村集體經(jīng)濟(jì)組織，約791萬元；

30%直接等額量化給應(yīng)分配人口，約593萬元；

20%面向全體村民買1配1，增資近400萬元；

10%按買1配1的辦法，要求企業(yè)經(jīng)營管理者與員工購買，增資近200萬元。

最終，村民平均每人分配2000股，每人出資1340股，配1340股，平均每人得4680股。以戶為單位，每戶確定1人為股份擁有者。

在產(chǎn)權(quán)量化的基礎(chǔ)上，晨鐘村進(jìn)行企業(yè)重組。由3個層次的企業(yè)組成晨鐘置業(yè)集團(tuán)：

母公司，陜西晨鐘置業(yè)（集團(tuán)）有限公司，在晨鐘房地產(chǎn)開發(fā)公司基礎(chǔ)上，合并農(nóng)工商總公司結(jié)算中心和市政工程公司，改制而成。吉章娃任董事長、總經(jīng)理，全中心任副董事長、副總經(jīng)理。

5個子公司，包括金塔賓館、建筑公司、旅行社等，為陜西晨鐘置業(yè)（集團(tuán)）有限公司的控股子公司（包括相對控股公司）。

3個參股公司，包括農(nóng)貿(mào)西大廳、鋁制品公司和飲食公司。

晨鐘置業(yè)集團(tuán)屬于經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，不具有獨立法人資格，其職能是，以房地產(chǎn)開發(fā)、市政工程和建設(shè)工程等產(chǎn)業(yè)為龍頭，實現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)部資源優(yōu)化配置，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。集團(tuán)理事會為集團(tuán)議事機(jī)構(gòu)，但不單獨設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，日常工作由母公司相關(guān)部門負(fù)責(zé)。理事會對集團(tuán)的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、目標(biāo)、經(jīng)營方針進(jìn)行宏觀掌控，通過互相調(diào)劑、銀行貸款等方式，協(xié)助集團(tuán)成員解決資金周轉(zhuǎn)、投資等需要。

母公司董事會為集團(tuán)的決策機(jī)構(gòu)，在集團(tuán)中處于主導(dǎo)地位，按其投入各公司的資本量享有所有者的各項權(quán)益，并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。母公司對外代表集團(tuán)，對內(nèi)負(fù)責(zé)管理，具有生產(chǎn)經(jīng)營和資本運營雙重職能。

各子公司、參股公司是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨立法人。企業(yè)名稱前可冠以“韓城晨鐘置業(yè)集團(tuán)”名稱，使用集團(tuán)標(biāo)志。子公司、參股公司與母公司之間通過合同進(jìn)行協(xié)作生產(chǎn)、經(jīng)營，按市場規(guī)則運行。母公司和子公司合并會計報表，統(tǒng)一納稅。集團(tuán)公司成員必須執(zhí)行母公司的財務(wù)制度，接受母公司對財務(wù)人員的推薦、選派。

改制后的晨鐘村實現(xiàn)村企分離。陜西晨鐘置業(yè)（集團(tuán)）有限公司實行現(xiàn)代企業(yè)管理制度，發(fā)展迅速，新增企業(yè)有陽光生活購物廣場、康康食品有限公司、金鼎中介公司等，還收購了原市紡織廠生活區(qū)和啤酒廠，作為晨鐘村的儲備土地。在市內(nèi)建起晨鐘置業(yè)公司辦公大樓、韓城國際酒店。企業(yè)的快速發(fā)展，使結(jié)算中心的地位越來越重要，它在對外融資、對內(nèi)資金運作上起著支撐作用。

經(jīng)過不斷完善，陜西晨鐘置業(yè)（集團(tuán)）有限公司下設(shè)招商部等5個部門，物資采供站等3個分公司，以及18個子公司。2010年，子公司總產(chǎn)值達(dá)2.2億元，實現(xiàn)利稅1940萬元，村民分紅10%。

晨鐘村借村集體企業(yè)的股份制改造，成功地實現(xiàn)了村莊發(fā)展的第二次飛躍。

“一村兩制”

從晨鐘村集體企業(yè)改制中可以看出，新城區(qū)5個小組的村民所得股份多于舊城區(qū)4個小組的村民。這只是“一村兩制”的一個方面。

早在1990年代初期，晨鐘村就開啟了“一村兩制”的歷史，即新城區(qū)（當(dāng)?shù)厝说慕蟹ǎ┐迕褚越置娣浚ㄩT面房）的個體經(jīng)營為主發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，舊城區(qū)村民則以耕地為依賴發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。一村兩區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不同，發(fā)展水平差距明顯。

“一村兩制”可以追溯到1970年代末，當(dāng)時晨鐘村的土地就開始被征用。1984年，韓城撤縣立市，城市大規(guī)模北擴(kuò)，晨鐘村第1、2、3、8、9村民小組的土地大量被征用，到1989年，被征用地達(dá)到90%。雖然晨鐘村也得到一筆當(dāng)時看起來數(shù)目不小的征地補償款，但是失地農(nóng)民今后的生存問題成為村中的大問題。經(jīng)過考察，吉章娃和村干部們拿出為失地農(nóng)民建街面房的計劃書并報到市政府。3年后，投資4000多萬元（其中村集體投資60%）的300多套街面房建成，交付新城區(qū)5個村民小組分配。村委會成立物業(yè)公司，對商業(yè)街實行托管制，村民只需繳納公共設(shè)施費。村集體還為這5個組的村民建起居民小區(qū)。當(dāng)初為建街面房成立的街房辦成為后來的晨鐘村龍頭企業(yè)——房地產(chǎn)開發(fā)公司。

村委會為每戶村民辦理了商業(yè)用房屋產(chǎn)權(quán)所有證，所以街面房可經(jīng)營，可出租，可繼承，但村委會又實施“有限產(chǎn)權(quán)制”——產(chǎn)權(quán)證由村委會委托專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一保管。吉章娃說：“街面房是晨鐘村的社會保障工程，只限給村民解決生存后顧之憂，是村民的固定資產(chǎn)，不能變成消費性資產(chǎn)。不然，村民因一時急用，變賣了，抵押了，他們將變成純粹的無產(chǎn)者，這是社會的不安定因素。”如今，這些街面房的價值已經(jīng)從當(dāng)初的10萬元升值到50萬元。

盡管新城區(qū)村民的經(jīng)濟(jì)、生活方式已經(jīng)融入城市，但村民小組仍然發(fā)揮基層組織作用，小組組長仍然是組域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭人。比如，第1小組村民按股份集資160萬元建起農(nóng)貿(mào)西大廳，后招商引資改建為超市。第2小組村民入股建成占地10.5畝的夜市。第3小組則為65戶村民建起65套街面房。在城市擴(kuò)張中，晨鐘村新城區(qū)雖然未被及時納入城市公共管理中，但晨鐘村人卻靠智慧與實力，徹底解決了后顧之憂。

舊城區(qū)人口占全村的1/3，他們一邊做股東，一邊發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。他們組合成蔬菜組和糧棉組進(jìn)行合作制的規(guī)模生產(chǎn)和經(jīng)營，也有村民個人流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行苗木、花卉的生產(chǎn)經(jīng)營。農(nóng)業(yè)組的第一目標(biāo)客戶就是晨鐘置業(yè)集團(tuán)的相關(guān)企業(yè)。

新城區(qū)街面房建成的同時，村兩委帶領(lǐng)舊城區(qū)村民到山東學(xué)習(xí)，引進(jìn)了溫室大棚技術(shù)種植蔬菜，村民每建成一個大棚，村委會補貼2000元，并在第一茬蔬菜上市后獎勵500元。村委會多次投資建設(shè)生產(chǎn)路，修建水利設(shè)施，完善電力設(shè)施。村兩委還積極申報，把蔬菜種植區(qū)列入全市高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，從政策上為農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。2010年，晨鐘村農(nóng)業(yè)收入100多萬元。

舊城區(qū)主街道兩旁的住宅有序、整潔，很多房子租給外地人經(jīng)營小企業(yè)，只不過租金比新城區(qū)的街面房少一半。

吉章娃一直為新舊城區(qū)村民的收入差距動腦筋。他說：“村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不到一定程度，打不破小組格局。晨鐘村仍然實行集體土地小組所有制，村莊經(jīng)濟(jì)以小組經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，新舊城區(qū)村民之間收入的差距，根源就是小組經(jīng)濟(jì)的差別。由于新舊城區(qū)基本情況不一樣，所以發(fā)展方式也不一樣。由于新舊城區(qū)出現(xiàn)的問題不一樣，所以解決的也辦法也不一樣。舊城區(qū)村民想平均分配、統(tǒng)一發(fā)展，而新城區(qū)村民不答應(yīng)。所以，近30年來，一個村莊兩種村情的局面一直存在。我們支持小組局部按特色發(fā)展，與此同時，仍然要找到小組間的統(tǒng)一之處，強(qiáng)化村莊整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！背跨姶逡环矫娉姓J(rèn)新舊城區(qū)的差別，另一方面通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)來平衡兩區(qū)經(jīng)濟(jì)的剪刀差，這主要體現(xiàn)在對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施的投資上，而股份分配、政策爭取等措施是另一種平衡手段。

2010年，晨鐘村人均純收入1萬多元，全體村民享有新型合作醫(yī)療、農(nóng)民養(yǎng)老保險、老年福利補助、教育補貼與獎勵等保障。

章程治村

盡管股份制改革讓村企分離，城市擴(kuò)張將一個村莊分割成城市、鄉(xiāng)村兩張面孔，但晨鐘村用一部章程又將所有的晨鐘村人歸攏為一家人。

2007年1月6日，經(jīng)全體村民反復(fù)討論，村兩委反復(fù)修訂后，新的《晨鐘村管理章程》（下稱《章程》）由晨鐘村第七屆村民代表大會正式通過，《章程》分總則、村級組織建設(shè)、村務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)管理、村民道德規(guī)范、附則6個部分，適用于所有村組織、村干部和村民，是晨鐘村村民自治，村莊規(guī)范化、制度化運行的基本準(zhǔn)則。《章程》明示出每一條款所依據(jù)的法律、法規(guī)或條例。

村級組織職能。晨鐘村黨總支是村莊各級組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨總支有7名委員，下設(shè)3個支部。村委會有5人組成，向全體村民負(fù)責(zé)，要求各委員不僅要有較強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)能力，還要懂經(jīng)濟(jì)、會管理，能帶動村民共同致富——這代表了中國新時期新農(nóng)村建設(shè)的緊迫需要。村兩委中有9人出任晨鐘置業(yè)（集團(tuán)）有限公司的重要職務(wù)。晨鐘村設(shè)立村級資產(chǎn)管理公司，具體負(fù)責(zé)管理村集體所有的土地和房屋租賃業(yè)務(wù)，并保管、維護(hù)村集體所有財物。晨鐘農(nóng)工商總公司屬晨鐘村村集體經(jīng)濟(jì)組織，是村集體的投資主體，參股晨鐘置業(yè)（集團(tuán)）有限公司，代行村集體的股東權(quán)利，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。晨鐘置業(yè)（集團(tuán)）有限公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度運行，為村集體、村民等股東創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，村兩委會為晨鐘置業(yè)（集團(tuán)）有限公司發(fā)展壯大提供寬松和諧的環(huán)境。村民代表大會對本村事務(wù)具有決策權(quán)，關(guān)系全村利益的大事要由村民代表大會通過。9個村民小組負(fù)責(zé)本組集體所有土地、房屋等財產(chǎn)的經(jīng)營管理，本組的事情由本組決策、解決。村干部必須執(zhí)行“四不準(zhǔn)”制度：不準(zhǔn)向村集體借款，不準(zhǔn)承包本村企業(yè)，不準(zhǔn)從事第二職業(yè)，不準(zhǔn)拖欠村集體款項。

村務(wù)管理。村委會設(shè)專門的人口管理部門，對本村青年配偶為非農(nóng)業(yè)戶口的、父母只有一方為村民的、招婿入贅的、無子女的、出嫁的等特殊情況作出詳細(xì)規(guī)定。土地管理規(guī)定的重點是宅基地使用管理。村務(wù)公開的內(nèi)容包括戶口情況，計劃生育情況，宅基地審批情況，村、組收、支、分配情況，村、組集體資產(chǎn)及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移情況，村、組集體財產(chǎn)承包租賃情況。村務(wù)公開通過《新晨鐘》報和公布欄實施，《新晨鐘》報每期都要下發(fā)到每戶村民。目前，晨鐘村保存著近30年來的所有村務(wù)的完整檔案。對新城區(qū)街面房的使用、管理也有專門的規(guī)定。

經(jīng)濟(jì)管理。財務(wù)管理是重中之重。晨鐘村實行“兩級財務(wù)，一級管理，互不平調(diào)”財務(wù)制度。新舊城區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不一樣，卻遵行統(tǒng)一的財務(wù)運行方式，村委會因此將全村經(jīng)濟(jì)納入掌控之中。

村、組財務(wù)人員統(tǒng)一由村委會選聘，持證上崗，一般保持穩(wěn)定，不隨村、組干部變動而變動。設(shè)村總會計1人，主管全村財務(wù)；設(shè)專業(yè)會計1人，主管各組賬務(wù)；設(shè)出納1人，管理村、組資金；小組設(shè)報賬員1人，管理小組收支。

村、組分收支兩條線管理，即會計管賬不管錢，出納管錢不管賬，村干部不許包辦財務(wù)人員工作。小組財務(wù)獨立核算，賬目一式兩套，專業(yè)會計、報賬員各一套。小組報賬員和主管業(yè)務(wù)人員負(fù)責(zé)收款，交給村出納，由專業(yè)會計統(tǒng)一開具發(fā)票。小組取款必須由村出納經(jīng)手。各組可預(yù)留300~500元備用金。

村、組干部不能直接染指現(xiàn)金，村集體款必須轉(zhuǎn)到開戶銀行賬上而不能隨便開設(shè)賬戶。村集體資金一律不得借支，不得作任何抵押、擔(dān)保。村、組干部離任，必須辦理財務(wù)移交手續(xù)，村委會派監(jiān)督人員督辦。

晨鐘村的經(jīng)濟(jì)合同很多，凡屬村集體合同，由村委主任簽字、蓋章后生效，小組合同先由組長簽字，再由村委主任審批、簽字并加蓋村委會公章后生效。合同管理更能反映一個村莊的市場化、規(guī)范化程度。

分配管理制度規(guī)定，村委會收入主要用于全村公共事業(yè)、股東分紅、擴(kuò)大再生產(chǎn)和公共積累。各小組的股份分紅、土地出租等收入，扣除稅費，留下一定積累后，剩余部分全用于收益分配，各小組自定分配方案，報村委會審批。當(dāng)年死亡人口參加集體分配，應(yīng)征義務(wù)兵參加集體分配，正式考入國家大、中專學(xué)校且戶口遷出者，在校期間參加小組集體分配。分配制度最能體現(xiàn)一個村莊的經(jīng)濟(jì)、政治、民主發(fā)展水平。

村民道德規(guī)范。晨鐘村村民需遵守9條“村民道德規(guī)范”。每年開展“五好家庭”“雙文明戶”“十星級文明戶”“好婆婆”“好媳婦”等評比活動，并舉辦村莊體育運動會。新舊城區(qū)村民由此增進(jìn)了解，增進(jìn)合作，保持集體主義精神。

1986年，晨鐘村人開始制定《晨鐘村管理制度》《晨鐘村財務(wù)管理條例》等制度，村干部手寫墨印將這些制度匯編成冊，下發(fā)到戶，要求干部村民共同遵守。1997年，新一屆村兩委對以上制度進(jìn)行了全面的修訂和補充。2001年，《章程》正式公布執(zhí)行。又經(jīng)過6年的運行、總結(jié)、提煉，融入新形勢、新政策、新村情，現(xiàn)行《章程》出臺。晨鐘村村民自治體系更加趨于完善。

晨鐘村的《章程》能執(zhí)行下去，有3個條件：《章程》經(jīng)過全體村民及村民代表討論確定，并下發(fā)到每一戶；每一項制度都有主辦部門；對事不對人，主管村干部處理村務(wù)只需拿章程說話。所以《章程》的權(quán)威性、公平性與嚴(yán)肅性成立，它體現(xiàn)了晨鐘村已經(jīng)走出治理階段，進(jìn)入規(guī)范管理階段。

吉章娃作為晨鐘村的帶頭人，他的思想體系對村莊治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接的影響。2011年9月初，吉章娃對《村委主任》記者陳述他的村莊政治觀：“村莊發(fā)展史是中國發(fā)展史中很重要的組成部分。村莊實行黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的工作體制，黨中央有關(guān)農(nóng)民生產(chǎn)、生活、文化等所有政策最終在村莊落實，都要靠村干部落實。村干部管理村莊的所有事情，需要村干部既公平又有智慧。村干部既要執(zhí)行國家的大政方針，又要實行村莊的‘土政策’，既要顧全國家大局，還要成全村莊小局。把村莊的所有事情做妥當(dāng)，才能讓村莊安定、發(fā)展。村莊安定，國家安定，村莊發(fā)展，國家發(fā)展?！?/p>