別國(guó)預(yù)算如何公開(kāi)

打開(kāi)由“德克薩斯州公眾政策基金會(huì)”創(chuàng)建的“德克薩斯州預(yù)算資源網(wǎng)”，會(huì)看到網(wǎng)站的歡迎界面：“這是您的錢，您應(yīng)該知道它們是怎么花出去的！”右上角有一行飛快閃爍的數(shù)字，這是德克薩斯州預(yù)算網(wǎng)的政府日常開(kāi)銷的計(jì)算器。打開(kāi)它，又會(huì)出現(xiàn)一行小字：“德克薩斯州政府花您的錢有多快？”這個(gè)精確到小數(shù)點(diǎn)的數(shù)字每秒鐘都在變化。其實(shí)它是個(gè)事先計(jì)算出來(lái)的數(shù)字，例如，2008～2009財(cái)年德州政府預(yù)算是1678億美元，換算下來(lái)，每一秒鐘政府就要花掉納稅人2664美元。

這只是當(dāng)?shù)鼐用窳私猱?dāng)?shù)卣A(yù)算的途徑之一，而且是個(gè)民間網(wǎng)站，人們還可以通過(guò)另外的“官方”渠道，輕而易舉地查到自己所交納的那筆稅錢去了政府的哪個(gè)賬戶、政府打算怎么花費(fèi)這筆錢和花得效果如何，只是相比之下，“民企性質(zhì)”的預(yù)算資源網(wǎng)顯得更加親切和平民化，是“咱老百姓自己的”網(wǎng)站。

他國(guó)的預(yù)算公開(kāi)

美國(guó)的預(yù)算信息透明為公眾監(jiān)督打開(kāi)了方便之門，無(wú)論行政部門還是國(guó)會(huì)，只要是參與預(yù)算過(guò)程的組織機(jī)構(gòu)，都有向公眾提供充分的了解預(yù)算信息的責(zé)任?？偨y(tǒng)的預(yù)算草案完全向社會(huì)公開(kāi)，公眾可以方便地在相關(guān)的官方網(wǎng)站（如總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室的網(wǎng)站）和書(shū)籍文件中查閱到，通常有數(shù)千頁(yè)之多。國(guó)會(huì)的預(yù)算文件及預(yù)算會(huì)議也是公開(kāi)的。國(guó)會(huì)審查和辯論預(yù)算的會(huì)議也向公眾開(kāi)放，公眾可以現(xiàn)場(chǎng)旁聽(tīng)，也可以在相關(guān)網(wǎng)站或電視上收看實(shí)況轉(zhuǎn)播。

在德克薩斯州，一個(gè)名為“議會(huì)預(yù)算局”( LBB)的官方網(wǎng)站，由一個(gè)名叫“德克薩斯州預(yù)算資源”(TBS)的系統(tǒng)負(fù)責(zé)向公眾提供預(yù)算查詢服務(wù)，人們可以很方便地查到從2001年一直到現(xiàn)在歷年政府預(yù)算的詳盡數(shù)字。TBS提供兩種分類的查詢路徑：一個(gè)是按政府職能部門進(jìn)行劃分，226個(gè)部門的財(cái)務(wù)預(yù)算資料完全公開(kāi)；另一個(gè)路徑是根據(jù)預(yù)算報(bào)告條款進(jìn)行查詢。預(yù)算信息一般分作公共安全和刑事司法、商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等10個(gè)部分，例如，要查醫(yī)藥局2008～2009年度的預(yù)算，可通過(guò)“政府職能部門查詢方式”來(lái)操作，資料類型選擇“預(yù)算資金來(lái)源”，“確認(rèn)”后，一個(gè)全新的頁(yè)面5秒鐘后即可生成。接下來(lái)會(huì)看到兩年間德克薩斯州醫(yī)藥局的預(yù)算開(kāi)支總共 8224959美元，其中99.8%來(lái)源于政府的一般性收入。如果重新選擇“資金用途”，就可以看到用于監(jiān)管、許可、同儕協(xié)作、電子政務(wù)等方面的預(yù)算數(shù)字分別是多少。只要使用搜索工具，就可以使用在線系統(tǒng)，系統(tǒng)界面上的幫助按鈕會(huì)教網(wǎng)友如何查詢、打印和完成下載。

除了美國(guó)，目前世界上很多國(guó)家在預(yù)算監(jiān)督透明化方面都已形成了相當(dāng)成熟的經(jīng)驗(yàn)，包括允許公眾旁聽(tīng)會(huì)議、出版議會(huì)辯論日志、實(shí)況轉(zhuǎn)播議會(huì)活動(dòng)全程等。在加拿大，議會(huì)活動(dòng)會(huì)全天候報(bào)道，包括眾議院辯論、參議院會(huì)議、議會(huì)委員會(huì)的聽(tīng)證會(huì)、特殊事務(wù)調(diào)查等。在中東地區(qū)，以色列議會(huì)是透明度最高的議會(huì)，除非法律規(guī)定和議長(zhǎng)認(rèn)為會(huì)危害國(guó)家安全，議會(huì)活動(dòng)均應(yīng)向公眾和媒體公開(kāi)，媒體可以任意進(jìn)入議會(huì)。英國(guó)議會(huì)除了允許傳媒對(duì)議會(huì)報(bào)道外，還實(shí)行文件公開(kāi)制度。平民院的各類文件一律向公眾公開(kāi)，其中包括平民院法案、平民院材料、貴族院材料以及奉旨呈文。

社會(huì)公眾的參與空間

預(yù)算的公開(kāi)透明并不是財(cái)政民主的全部，政府能否做到嚴(yán)格按照預(yù)算花錢，也許是更加重要的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)預(yù)算透明度的過(guò)程也并非政府單方面行使權(quán)力的過(guò)程，而是政府財(cái)政部門與其他利益相關(guān)主體、政府與整個(gè)社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程。這是一種利益相關(guān)主體共同治理的模式，不僅有利于促進(jìn)財(cái)政民主，還能彌補(bǔ)政府資源的不足，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)主體各方的責(zé)任分擔(dān)與利益共享。

近年來(lái)在許多國(guó)家興起的參與式預(yù)算也有利于預(yù)算透明度的提高。20世紀(jì)80年代后期，在巴西的一些城市開(kāi)始啟動(dòng)參與式預(yù)算實(shí)踐，北美、歐洲、非洲和亞洲的一些國(guó)家地方政府，也紛紛仿效。非政府組織、媒體、專家和公民介入預(yù)算過(guò)程，以顯示其各自的利益偏好，并對(duì)政府預(yù)算作出獨(dú)立評(píng)價(jià)，是有利于推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)的。一個(gè)典型例子是，南非在其預(yù)算的準(zhǔn)備階段，全國(guó)非政府組織聯(lián)盟經(jīng)常就窮人的利益需求問(wèn)題舉行聽(tīng)證會(huì)，并對(duì)相關(guān)群體的偏好進(jìn)行排序，并將其提交給政府預(yù)算準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)。在英國(guó)，媒體和非政府組織不但是推動(dòng)預(yù)算透明的主要力量，在政府預(yù)算的評(píng)估方面也同時(shí)扮演著十分重要的角色。

此外，有的國(guó)家還建立了納稅人訴訟法規(guī)，公眾甚至可以通過(guò)訴訟來(lái)試圖阻止可能違法的政府支出項(xiàng)目。在美國(guó)，如果某個(gè)納稅人發(fā)現(xiàn)哪項(xiàng)具體預(yù)算開(kāi)支項(xiàng)目違憲或者違反法律法規(guī)，可以直接向聯(lián)邦法院提出訴訟，法院可以裁決，要求暫?；蛑兄乖擁?xiàng)開(kāi)支，這就是納稅人對(duì)公共預(yù)算的監(jiān)督權(quán)的實(shí)際體現(xiàn)。在日本，個(gè)人可以納稅人的身份提起要求政府部門公開(kāi)交際費(fèi)支出的訴訟。

預(yù)算信息的披露范圍

影響預(yù)算透明度的一個(gè)重要因素是信息披露范圍，它決定著公眾能夠獲得信息的界限。理論上講，有關(guān)政府財(cái)政行為的所有信息都應(yīng)該向公眾報(bào)告，不公開(kāi)的為特殊。如果把預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容按照基本用途做一個(gè)劃分的話，預(yù)算公開(kāi)的范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋以下三大基金：

政府一般性基金。是維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共產(chǎn)品的資金，其主要來(lái)源是公眾繳納的稅收和各種費(fèi)用，范圍涵蓋政府預(yù)算內(nèi)、外資金。這部分資金的使用直接關(guān)系到政府對(duì)公眾的受托責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，是財(cái)政透明度實(shí)現(xiàn)的主要載體。

社會(huì)保障基金。一般由政府和社會(huì)共同籌集，由政府受托管理，或由政府出面委托其他機(jī)構(gòu)管理，政府負(fù)有最后支付的責(zé)任，很多國(guó)家的福利項(xiàng)目就是由社會(huì)保障基金提供的。在一些高福利國(guó)家，經(jīng)常把社會(huì)保障基金納入預(yù)算，有些國(guó)家則由政府和雇主、雇員共同負(fù)擔(dān)，不管采取哪種形式管理，社保資金都應(yīng)保持足夠的透明度，因?yàn)樗c每一個(gè)人的利益息息相關(guān)。

公共企業(yè)基金。公共企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、資本形成、就業(yè)及物價(jià)的影響，可能導(dǎo)致對(duì)某些利益團(tuán)體的征稅或補(bǔ)貼。此外，除了特定的非商業(yè)目標(biāo)，公共企業(yè)對(duì)銀行信貸、總需求、通貨膨脹、國(guó)外借款以及國(guó)際收支平衡也有實(shí)質(zhì)性的影響，其信息的披露也非常必要。

以上三大基金基本上覆蓋了政府所有的公共資金，對(duì)其中任何一塊的忽略都會(huì)使閱讀者無(wú)法了解政府公共資金運(yùn)作的全過(guò)程，而那些有公開(kāi)制度要求的基金有可能向沒(méi)有透明要求的基金轉(zhuǎn)移，以逃避監(jiān)督。因此，從理論上說(shuō)，政府披露信息覆蓋的范圍越廣，其財(cái)政的透明程度才越高。

一般說(shuō)，政府公開(kāi)的預(yù)算具體說(shuō)應(yīng)該包括以下諸項(xiàng)，請(qǐng)注意，這里應(yīng)該沒(méi)有明顯的國(guó)別區(qū)分：

預(yù)算收支信息。讓公眾通過(guò)了解財(cái)政的收入和支出，了解政府如何運(yùn)作。

負(fù)債信息。使公眾能夠了解政府籌集資金并償還債務(wù)的能力，并評(píng)估政府履行全部承諾所需要的收入。當(dāng)然，由于政府投資不是基于利潤(rùn)，而是基于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的，政府的資產(chǎn)負(fù)債表便不能作為判斷政府資產(chǎn)管理水平的唯一依據(jù)。

績(jī)效信息。讓公眾了解公共資源的使用或政府活動(dòng)究竟取得了怎樣的效果。

風(fēng)險(xiǎn)信息。如政府發(fā)行公債的風(fēng)險(xiǎn)、給企業(yè)融資提供擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)以及金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)在一定條件下轉(zhuǎn)移到政府頭上的風(fēng)險(xiǎn)等，都與政府作為公共主體的職能及其具體政策目標(biāo)有關(guān)，可能導(dǎo)致未來(lái)財(cái)政資源的損失，因此應(yīng)向公眾披露。

稅收支出信息。從表面看，政府的稅收優(yōu)惠政策屬于財(cái)政收入的范疇，但由于這些特殊條款會(huì)使得政府收入減少，進(jìn)而影響政府支出的規(guī)模，對(duì)收入分配造成影響。因此，政府有必要對(duì)稅收優(yōu)惠的目標(biāo)、受益對(duì)象和受益程度等信息予以公開(kāi)披露。

信息披露的具體化和通俗性

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，信息披露有自己的技術(shù)邊界，不能無(wú)限地微分下去，應(yīng)考慮公眾的實(shí)際需求，那些對(duì)社會(huì)公益的發(fā)展意義不大的預(yù)算信息，即使公開(kāi)在技術(shù)上是可行的，也不必強(qiáng)行公開(kāi)。因?yàn)檫@樣做意義不大，反倒容易使公眾陷于信息的汪洋之中“找不著北”，同時(shí)也會(huì)增加政府的行政成本。至于披露信息應(yīng)具體到何種程度，應(yīng)該引入法治程序。哪些信息應(yīng)該公開(kāi)，哪些不必也不需公開(kāi)，需經(jīng)法律程序予以確認(rèn)。

預(yù)算公開(kāi)具體化十分重要，信息越具體，信息量越大，透明程度也就越高，也就越能深層次地考察財(cái)政支出的合理與否。

預(yù)算賬本是枯燥的，其中的數(shù)字鉤稽關(guān)系更是復(fù)雜微妙，非專業(yè)人員很難弄清楚，這就有了預(yù)算信息的通俗性問(wèn)題。顧名思義，就是讓大家“看得懂”，使立法機(jī)構(gòu)和公眾明了公共資金的來(lái)龍去脈，清楚資金由誰(shuí)在使用，用在了什么地方，提供了哪些公共產(chǎn)品，使用效果如何等。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的議員們并非都是預(yù)算管理的專家，但是，在其立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)序列中，會(huì)有一些研究公共預(yù)算的智囊機(jī)構(gòu)參與其中，當(dāng)議員需要了解預(yù)算法案詳情的時(shí)候，可以隨時(shí)聘請(qǐng)專家進(jìn)行系統(tǒng)咨詢和技術(shù)闡釋。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，沒(méi)有預(yù)算的高度透明化和強(qiáng)有力的預(yù)算監(jiān)督，財(cái)政資金運(yùn)行所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)浮現(xiàn)，秩序就會(huì)失控，巨大的損失、浪費(fèi)就不可避免，形形色色的貪腐行為就得不到應(yīng)有的制止，甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)道德和法制系統(tǒng)的整體性崩潰。財(cái)政憲政學(xué)說(shuō)所提倡的人民主權(quán)思想和權(quán)力制衡理論，應(yīng)當(dāng)成為預(yù)算公開(kāi)的基本理念并貫穿于財(cái)政監(jiān)督的始終。

（摘自《南風(fēng)窗》）