“軍機(jī)處不議”之智慧

軍機(jī)處是清朝政治架構(gòu)中一個(gè)非常重要的機(jī)構(gòu)，或稱軍機(jī)房，或稱總理處，其實(shí)都是一個(gè)意思，就是清廷政治的中樞，是最高指揮機(jī)關(guān)。軍機(jī)處成立于雍正年間，最初的功能是協(xié)助皇上處理政務(wù)，辦理緊急軍務(wù)，所以名為軍機(jī)處。

隨著軍機(jī)處的設(shè)立，先前的議政王大臣會(huì)議慢慢就成了擺設(shè)。再過(guò)半個(gè)世紀(jì)，這個(gè)可有可無(wú)的議政王大臣會(huì)議自動(dòng)廢止。從此，內(nèi)閣變成只是辦理例行公文的機(jī)構(gòu)，一切機(jī)密大政均歸軍機(jī)處辦理。軍機(jī)處總攬軍政大權(quán)，成為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，軍機(jī)大臣無(wú)日不被召見(jiàn)，無(wú)日不承命辦事，成為皇帝個(gè)人的御用班子，甚至只是皇帝的私人秘書班子。這與清廷先前來(lái)自各個(gè)山頭的議政王大臣會(huì)議有著根本區(qū)別，所以歷史書上說(shuō)這是清代君主專制主義的加強(qiáng)。

政治改革爭(zhēng)論的焦點(diǎn)

在君主專制體制下，特別是在君主比較強(qiáng)勢(shì)比較明白事理的條件下，軍機(jī)處擁有比較大的行政處分權(quán)并不一定是壞事，這或許有助于效率提升?！败姍C(jī)”兩個(gè)字本身就帶有非常態(tài)的意思，就不是一種和平時(shí)代的常態(tài)。按照常態(tài)內(nèi)閣體制，公文旅行當(dāng)然更加規(guī)范，有條不紊，按部就班，下級(jí)官員有事上報(bào)，必須按照職權(quán)逐級(jí)上報(bào)；皇上有什么指示，也要按照既定發(fā)文程序?qū)訉愚D(zhuǎn)發(fā)層層加批。公文旅行需要一定的時(shí)間，當(dāng)然在效率上會(huì)受損，但科層化的體制和公文旅行用今天的話說(shuō)，體現(xiàn)了程序的正義與正當(dāng)，自然是常態(tài)社會(huì)的最佳選擇。

軍機(jī)處非常態(tài)的中樞設(shè)置無(wú)視科層體制的合理性和程序的合法與正當(dāng)，軍機(jī)處所要的就是效率。這在一個(gè)非常態(tài)的時(shí)期比如戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期可以理解，但是作為一個(gè)大帝國(guó)長(zhǎng)時(shí)期的治理手段，就有問(wèn)題了。所以近代意義上的政治改革幾乎每一次都觸及軍機(jī)處問(wèn)題，而且每一次都關(guān)涉軍機(jī)處的存與廢，最典型的就是1898年，正方與反方，其實(shí)都在爭(zhēng)奪軍機(jī)處存廢的話語(yǔ)權(quán)?？涤袨榈日涡滦闾岢龅闹贫染?、新政局等，其本質(zhì)當(dāng)時(shí)就被眼光老辣的恭親王一語(yǔ)道破：這個(gè)廣東后生的目的就是要廢我軍機(jī)，奪我大清。

1898年政治改革很快煙消云散。然而終歸形勢(shì)比人強(qiáng)，中國(guó)在經(jīng)過(guò)庚子國(guó)變、辛丑新政及1904年日俄戰(zhàn)爭(zhēng)刺激后，政治改革再起。朝廷在各方面壓力尤其是出洋考察憲政五大臣影響下，終于明白大清的未來(lái)無(wú)須他求，要進(jìn)行政治改革，走上君主立憲道路，用鎮(zhèn)國(guó)公載澤的話說(shuō)：君主立憲有利于皇權(quán)永固，有利于外患漸輕，有利于內(nèi)亂消弭。

五大臣出洋考察促成了朝野內(nèi)外舉國(guó)共識(shí)的重新建構(gòu)，這個(gè)共識(shí)就是君主立憲。而君主立憲的本質(zhì)，在中央政府層面就是分權(quán)，就是重新建構(gòu)一個(gè)君主領(lǐng)導(dǎo)下的三權(quán)分立體制，由此軍機(jī)處行政處分權(quán)獨(dú)大的問(wèn)題再次被提出，軍機(jī)處存廢再次成為政治改革爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

根據(jù)內(nèi)外臣工的討論和建議，朝廷于1906年9月1日宣布預(yù)備立憲正式開(kāi)始。第二天，由鎮(zhèn)國(guó)公、世續(xù)、那桐、榮慶、袁世凱等王公大臣組織的編纂官制館宣布成立，其功能就是規(guī)劃立憲體制下中央及地方官制。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間調(diào)研和討論，編纂官制大臣由鎮(zhèn)國(guó)公領(lǐng)銜上了一個(gè)厘定官制宗旨折，對(duì)君主立憲體制下的官制設(shè)置提出了一個(gè)大致框架。

軍機(jī)處存廢之爭(zhēng)

9月30日，編纂官制館例會(huì)。在這次會(huì)上，鐵良與袁世凱就軍機(jī)處問(wèn)題發(fā)生了激烈沖突，雙方的看法大致代表了當(dāng)時(shí)最典型的兩種主張。袁世凱認(rèn)為，按照君主立憲原則，軍機(jī)處應(yīng)該撤銷，代之以責(zé)任內(nèi)閣。這是大改的主張。鐵良等人主張小改，反對(duì)建立責(zé)任內(nèi)閣，主張?jiān)诠僦聘母镏邢麥p各省督撫的權(quán)力，集權(quán)于中央，主張?jiān)O(shè)立陸軍部統(tǒng)轄全國(guó)軍隊(duì)，限制官吏兼職。

這些言官提出了一些問(wèn)題，但是從大勢(shì)上說(shuō)，顯然不合乎朝廷的期待。11月2日，慶親王領(lǐng)銜進(jìn)呈新官制計(jì)劃書，就中央官制改革提出了一個(gè)新方案。這個(gè)方案的要點(diǎn)就是籌設(shè)真正意義上的責(zé)任內(nèi)閣，在適當(dāng)時(shí)機(jī)裁撤原來(lái)的行政中樞軍機(jī)處及只是辦事機(jī)構(gòu)的內(nèi)閣。

當(dāng)然，慶親王等人在建議中表示，真正意義上的責(zé)任內(nèi)閣并不是從原點(diǎn)起步，它的主要架構(gòu)和職能其實(shí)就是原來(lái)的內(nèi)閣和軍機(jī)處。新的真正意義的責(zé)任內(nèi)閣設(shè)政務(wù)大臣十四人，輔弼君上，代負(fù)責(zé)任?？偫泶蟪家蝗?，秉承圣謨，翊贊?rùn)C(jī)務(wù)，平章內(nèi)外政事。凡用人行政一切重要事宜，均由內(nèi)閣總理大臣承旨施行。除立法、司法各官外，所有行政各官，內(nèi)閣總理大臣均有表率之責(zé)，并有督飭糾查之權(quán)。這個(gè)新方案還是堅(jiān)守了袁世凱先前的主張，是一個(gè)大改革的辦法。

新方案當(dāng)然是對(duì)的，但是這些日子言官閑散，還有那些滿洲貴族的反對(duì)意見(jiàn)也不能不考慮，慈禧皇太后和光緒帝承認(rèn)這個(gè)新方案是對(duì)的，是可行的，但他們還是在11月6日發(fā)布了一個(gè)“五不議”的懿旨，將軍機(jī)處、內(nèi)務(wù)府、八旗、翰林院、太監(jiān)等五個(gè)大家爭(zhēng)議最多的機(jī)構(gòu)存廢問(wèn)題暫且擱置，期待以此減弱政治改革的壓力和阻力。

關(guān)于軍機(jī)處不議，懿旨給出的理由是，軍機(jī)處為行政總匯，雍正年間本由內(nèi)閣分設(shè)，取其近接內(nèi)廷，每日入值承旨，辦事效率高保密效果好，所以相承至今，尚無(wú)流弊，自然無(wú)須在這次官制改革中裁撤。內(nèi)閣、軍機(jī)處，一切規(guī)制，照舊實(shí)行。

“五不議”換來(lái)政治改革空間

軍機(jī)處不議，乃至“五不議”的說(shuō)法，在過(guò)去100年一直沒(méi)有多高評(píng)價(jià)，研究者批評(píng)者一致認(rèn)為這個(gè)“五不議”就是清廷政治改革的底線，是保守的象征，也意味著清廷的虛偽。其實(shí)，各位批評(píng)者沒(méi)有持續(xù)關(guān)注“五不議”的后續(xù)發(fā)展，慈禧和光緒是在用“五不議”換取政治改革的空間和可行性，繞開(kāi)反對(duì)派的陣地，迂回曲折地實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)。

按照“五不議”原則，軍機(jī)處的存廢不再討論，但清廷卻在隨后的中央官制改革中繼續(xù)為責(zé)任內(nèi)閣預(yù)留了位置和空間。軍機(jī)處、內(nèi)閣就這樣繼續(xù)存在，但中央官制卻進(jìn)行大幅度調(diào)整，其各部尚書均兼任參預(yù)政務(wù)大臣，輪班值日，聽(tīng)候召對(duì)。

外務(wù)部、吏部繼續(xù)存在；巡警為民政的一個(gè)方面，改歸民政部；戶部改為度支部，財(cái)政處并入；禮部照舊，將太常、光祿、鴻臚三寺并入；學(xué)部仍舊；兵部改為陸軍部，練兵處、太仆寺并入；將來(lái)再設(shè)海軍部及軍諮府，未設(shè)立之前，功能歸陸軍部；刑部改為法部，專任司法；大理寺改為大理院，專掌審判；工部并入商部，改為農(nóng)工商部；輪船、鐵路、電線、郵政均設(shè)專司，合組郵傳部；理藩院改為理藩部。

如此，中央各部院的改革、創(chuàng)制實(shí)現(xiàn)了1898年以來(lái)改革先進(jìn)的理想，將中央層面按照三權(quán)分立的原則進(jìn)行重構(gòu)，這就為后來(lái)的政治發(fā)展預(yù)留了空間和機(jī)會(huì)。

“五不議”最大限度地?cái)R置了那些極富爭(zhēng)議的政治議題，“軍機(jī)處不議”最大限度地容忍了中央權(quán)力架構(gòu)按照君憲體制下的三權(quán)分立重新建構(gòu)，至《欽定憲法大綱》頒布，政治改革路線圖非常清晰，中央政府層面先設(shè)置一個(gè)準(zhǔn)議會(huì)的資政院，然后籌備組建一個(gè)責(zé)任內(nèi)閣，待責(zé)任內(nèi)閣正式設(shè)立，就標(biāo)志著國(guó)家進(jìn)入了君主立憲的新時(shí)代，而這個(gè)新時(shí)代不再有軍機(jī)處等非常機(jī)構(gòu)的任何地位，軍機(jī)處的消失會(huì)變得順理成章，水到渠成。

1911年5月8日，清廷公布《內(nèi)閣官制》和《內(nèi)閣辦事章程》兩個(gè)文件。根據(jù)這些文件，責(zé)任內(nèi)閣就是國(guó)家的行政中心，在皇帝領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)議院負(fù)責(zé)，享有處置全國(guó)行政事務(wù)的大權(quán)，這對(duì)于重建中央政府層面的三權(quán)分立，當(dāng)然是一個(gè)比較重要的嘗試，也意味著中國(guó)就此將要進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代。如果僅從政治變革意義上說(shuō)，我們不能不承認(rèn)“五不議”，特別是“軍機(jī)處不議”是政治變革中的大智慧。

（摘自《財(cái)經(jīng)》）