直面央企雙層董事會(huì)

　　寶鋼集團(tuán)、神華集團(tuán)、中鐵工的經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他央企具有重要的借鑒作用，但既不是最終模式，也不能看作是央企管控模式的方向，而是改革過(guò)程中央企根據(jù)企業(yè)的現(xiàn)狀，探索出的具有企業(yè)特色的過(guò)渡措施，這些做法不能說(shuō)哪一個(gè)最好，只是給其他探索者以啟迪，不能照搬照抄
　　
　　雙層董事會(huì)是必然
　　
　　近年來(lái)，央企改革取得了很大進(jìn)展和成效，盡管大多數(shù)央企的母公司還不是國(guó)有獨(dú)資公司或國(guó)有控股公司，但是央企49.4%的總資產(chǎn)進(jìn)入了上市公司，54.9%的營(yíng)業(yè)收入、72.4%的利潤(rùn)和79.4%的凈利潤(rùn)來(lái)源于上市公司，可以說(shuō)大多數(shù)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入包括上市公司在內(nèi)的股權(quán)多元化的公司制企業(yè)，公司制股份制已成為央企及其各級(jí)子企業(yè)的主要組織形式。一批企業(yè)，如中交、中鐵建、中鐵工、中國(guó)南車(chē)等，90%以上的主營(yíng)業(yè)務(wù)資產(chǎn)集中于一家上市公司；而資產(chǎn)主要集中于一家上市公司且占比超過(guò)50%的央企40家左右。另一批企業(yè)，集團(tuán)業(yè)務(wù)資產(chǎn)分板塊或業(yè)務(wù)的上下游，分散于兩家以上的上市公司。
　　遵照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有大中型企業(yè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度的指示精神，從2004年2月開(kāi)始，國(guó)務(wù)院國(guó)資委按照《公司法》的要求，在央企探索建立適應(yīng)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)特點(diǎn)的公司治理、建設(shè)規(guī)范的董事會(huì)，幾年來(lái)，這項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，目前戶(hù)數(shù)已經(jīng)30余家。隨著改革逐步深化，一些央企主業(yè)資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了整體上市，無(wú)論整體上市的形式是只有一家上市公司還是多家上市公司，都會(huì)存在兩級(jí)董事會(huì)。在實(shí)際工作中，如何處理好兩層級(jí)董事會(huì)之間的關(guān)系，如何解決母公司董事會(huì)與上市公司董事會(huì)決策事項(xiàng)和內(nèi)容容易重合的問(wèn)題，必然成為改革進(jìn)程中需要解決的問(wèn)題。尤其對(duì)于主業(yè)資產(chǎn)集中于一家上市公司的情況，由于存在一個(gè)“殼公司”（指絕大部分資產(chǎn)已經(jīng)上市或改制為多元投資主體的企業(yè)，僅有少量資產(chǎn)和作為上市公司股東存在的集團(tuán)母公司），解決雙層董事會(huì)的問(wèn)題顯得更為迫切。
　　從另一個(gè)角度看，即使集團(tuán)母公司不建立董事會(huì)，但隨著集團(tuán)資產(chǎn)進(jìn)入了多元投資主體的多級(jí)子企業(yè)或其他獨(dú)立的法人實(shí)體，也會(huì)存在“雙總部”（即上市公司總部和集團(tuán)公司總部）的問(wèn)題，在集團(tuán)母公司對(duì)所出資企業(yè)管控模式方面一樣需要?jiǎng)?chuàng)新。“雙層董事會(huì)”、“雙總部”、母子公司管控模式，可以看作是公司治理的不A2DEs3x6eEblfPQvDfMJgQ==同表現(xiàn)形式，是央企進(jìn)行董事會(huì)建設(shè)、深化公司制股份制改革一定階段必然面臨的問(wèn)題，是現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)母子公司治理的問(wèn)題，其他所有制企業(yè)發(fā)展到一定程度，也同樣會(huì)遇到類(lèi)似問(wèn)題。因?yàn)?，所有?quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，是現(xiàn)代大型企業(yè)的主要特征，都存在層層代理關(guān)系，而在這些層層代理關(guān)系中，必然會(huì)存在上、下級(jí)董事會(huì)即雙層董事會(huì)。建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層以及董事會(huì)秘書(shū)、董事會(huì)運(yùn)作支持機(jī)構(gòu)等，僅僅是建立了公司治理的組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公司治理組織結(jié)構(gòu)各方面的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，形成一種各自發(fā)揮作用、相互協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是公司治理的內(nèi)涵。所以，研究和從根本上解決“雙層董事會(huì)”的問(wèn)題，需從公司治理的角度入手，根據(jù)企業(yè)實(shí)際，不斷創(chuàng)新母子公司管控模式。
　　國(guó)有企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)資產(chǎn)整體上市后，大都存在一些不能進(jìn)入上市公司的資產(chǎn)和人員（盡管不希望這樣）。這就必然涉及兩個(gè)問(wèn)題，一是整體上市后上市公司的股權(quán)誰(shuí)來(lái)持有，二是不良資產(chǎn)或不能進(jìn)入上市公司的資產(chǎn)誰(shuí)來(lái)管理和整合。國(guó)資委直接持有、央企母公司持有或者是營(yíng)造一個(gè)或若干個(gè)持股機(jī)構(gòu)來(lái)持有都是可行的選擇。如果由央企母公司持有多家上市企業(yè)的股權(quán)，央企母公司實(shí)質(zhì)上就是持股機(jī)構(gòu)或控股公司（純粹或混合型）；若央企主營(yíng)業(yè)務(wù)資產(chǎn)主要集中于一家上市公司，母公司實(shí)質(zhì)上就成為“殼公司”，最應(yīng)當(dāng)探索的一條路就是把“殼公司”消號(hào)，由國(guó)資委或營(yíng)造的持股機(jī)構(gòu)（無(wú)論名稱(chēng)叫資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司還是其他機(jī)構(gòu)，以及是否還有其他職能）直接持有上市公司股權(quán)，以減少代理層級(jí)，降低代理成本，提高效率。
　　
　　國(guó)資委直接持股并無(wú)法律障礙
　　
　　關(guān)于國(guó)資委能否直接持有上公司股權(quán)的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界一直有爭(zhēng)論。反對(duì)者認(rèn)為直接持股會(huì)造成政企不分，難以與其他出資人擔(dān)當(dāng)平等的民事責(zé)任，以及存在小股東訴訟等風(fēng)險(xiǎn)。支持者從降低交易成本、提高國(guó)資監(jiān)管效率等方面進(jìn)行了論證，并例舉上海市、深圳市國(guó)資委已經(jīng)開(kāi)始嘗試直接持有國(guó)有控股上市公司。筆者認(rèn)為：國(guó)資委直接持有上市公司股權(quán)法律上已經(jīng)沒(méi)有障礙。國(guó)資委的定位在中央文件和有關(guān)法律法規(guī)中已有清晰的描述。如2003年頒布施行的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第10條規(guī)定，“所出資企業(yè)及其投資設(shè)立的企業(yè)，享有法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。國(guó)資監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法支持企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)，除履行出資人職責(zé)以外，不得干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！?008年頒布實(shí)施的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第5條提出了“國(guó)家出資企業(yè)”的概念，國(guó)家出資企業(yè)包括了國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司；第6條規(guī)定“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政其分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與國(guó)資出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)”?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第12條進(jìn)一步明確了出資人代表對(duì)企業(yè)的權(quán)利，“對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)受益、參與重大決策和選擇管理者等”。這些法律法規(guī)盡管沒(méi)有特別提出國(guó)資委可以直接持有上市公司股權(quán)，但國(guó)資委是國(guó)有企業(yè)（包括國(guó)有控股、參股的多元投資主體的企業(yè)）國(guó)有股東的代表，與其他法人股東、自然人股東一樣，享有《公司法》規(guī)定的股東權(quán)力，這一點(diǎn)已經(jīng)不言而喻。
　　而至于國(guó)資委持股會(huì)造成新的政企不分，筆者認(rèn)為國(guó)資委的產(chǎn)生正是實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的產(chǎn)物，國(guó)有企業(yè)與國(guó)家出資人在法律上已經(jīng)具有清晰的權(quán)力邊界，而且不能簡(jiǎn)單地將國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)行使的監(jiān)管職能等同于“政府監(jiān)管”，從上面的分析也可以看出，其實(shí)國(guó)資委是作為所監(jiān)管企業(yè)公司治理的一個(gè)層面或環(huán)節(jié)而實(shí)現(xiàn)出資人功能的，“監(jiān)管”實(shí)質(zhì)上就是站在出資人角度來(lái)看公司“治理”的一種表現(xiàn)形式。
　　當(dāng)然，國(guó)資委直接持股還有些問(wèn)題需要解決，如國(guó)資委直接持有同多家上市企業(yè)的股權(quán)，是否會(huì)涉及到同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、關(guān)聯(lián)交易的問(wèn)題，是否容易引發(fā)國(guó)際上認(rèn)為國(guó)家操縱的誤解以及可能成為民事訴訟對(duì)象等。也就是說(shuō)，是國(guó)資委直接持股、是營(yíng)造若干個(gè)持股公司持股還是由集團(tuán)母公司作為控股型公司持有上市公司股權(quán)，法律上沒(méi)有障礙。但是，沒(méi)有障礙并非一定要固定一種模式，可以通過(guò)試點(diǎn)進(jìn)一步探索，形成符合企業(yè)發(fā)展規(guī)律、具有中國(guó)特色的治理模式，使代理關(guān)系中的各個(gè)層級(jí)都能有共同的價(jià)值取向，責(zé)、權(quán)、利清晰且對(duì)等。
　　
　　三大模式可借鑒但勿照抄
　　
　　具體到一個(gè)集團(tuán)公司而言，如何解決企業(yè)內(nèi)部雙層董事會(huì)、雙總部的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上就是建立與企業(yè)定位以及與企業(yè)實(shí)際情況相適應(yīng)的母子公司管控體制，是一項(xiàng)很個(gè)性化的東西。根據(jù)母公司的定位，國(guó)際上將母子公司管控體制大致劃分為四種類(lèi)型：控股型（如淡馬錫私人控股有限公司）、戰(zhàn)略型（如荷蘭殼牌石油公司）、經(jīng)營(yíng)型（如杜邦公司、日本東京電力公司、美國(guó)太平洋天然氣公司、法國(guó)EDF公司等）、職能型（如日本的愛(ài)信精機(jī)公司等）。當(dāng)然，實(shí)踐中具體模式也不局限于上述四種，可能會(huì)衍生出多種模式，但至于采取何種模式，需要根據(jù)央企在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位、作用，以及企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展的要求和實(shí)際情況具體確定。
　　為妥善處理雙層董事會(huì)、雙總部的問(wèn)題，央企結(jié)合自身情況，進(jìn)行了積極探索，不斷創(chuàng)新，做了大量富有成效的工作。寶鋼集團(tuán)有限公司、神華集團(tuán)有限責(zé)任公司、中國(guó)鐵路工程總公司針對(duì)董事會(huì)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的雙層董事會(huì)問(wèn)題，結(jié)合自身實(shí)際，在實(shí)踐中摸索出了一套具有自身特色的經(jīng)驗(yàn)和做法。個(gè)人認(rèn)為，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他央企具有重要的借鑒作用，但既不是最終模式，也不能看作是央企管控模式的方向，而是改革過(guò)程中央企根據(jù)企業(yè)的現(xiàn)狀，探索出的具有企業(yè)特色的過(guò)渡措施，這些做法不能說(shuō)哪一個(gè)最好，只是給其他探索者以啟迪，不能照搬照抄。具體到每一家央企，采取哪種方式的管控模式，需要結(jié)合企業(yè)的自身情況，從工作實(shí)際和促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，進(jìn)行積極探索、大膽創(chuàng)新。具體到寶鋼集團(tuán)、神華集團(tuán)、中國(guó)鐵路工程總公司三家企業(yè)的做法，個(gè)人有以下膚淺的認(rèn)識(shí)和看法：
　　
　　寶鋼集團(tuán)的做法有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是寶鋼股份占集團(tuán)公司總資產(chǎn)的57%、凈資產(chǎn)的60%、利潤(rùn)總額的70%；除寶鋼股份外，其他資產(chǎn)還有40%。與神華集團(tuán)、中鐵工相比，上市公司占集團(tuán)公司的資產(chǎn)和利潤(rùn)的比重要低一些，集團(tuán)公司董事會(huì)和上市公司董事會(huì)決策事項(xiàng)、范圍完全可以分開(kāi)，不會(huì)存在充分決策的問(wèn)題。二是兩層董事會(huì)的事權(quán)劃分清晰、程序明確。寶鋼集團(tuán)對(duì)所出資企業(yè)采取戰(zhàn)略管控型的管控模式，決定了集團(tuán)公司董事會(huì)不但提供方向性以及戰(zhàn)略層面的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，而且要適度介入所出資企業(yè)的業(yè)務(wù)，如寶鋼采取“受限”與“不受限”兩種情況，并分別制訂工作程序，制定了兩層董事會(huì)工作職責(zé)。三是在所出資企業(yè)設(shè)立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，派出股東董事，建立董事的評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。明確董事按照個(gè)人職業(yè)判斷對(duì)授權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行表決，與有些派出董事按照集團(tuán)意見(jiàn)表決的做法相比，責(zé)任主體更加清晰。四是注重發(fā)揮集團(tuán)公司職能部門(mén)的服務(wù)、支撐作用，對(duì)重大事項(xiàng)早期介入，利于集團(tuán)公司與所出資企業(yè)的縱向溝通，利于戰(zhàn)略意圖的貫徹落實(shí)。五是需要嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)控制和管理制度執(zhí)行，通過(guò)發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)創(chuàng)造價(jià)值。這種做法，對(duì)職能部門(mén)人員的整體素質(zhì)、權(quán)力的約束要求比較高，各部門(mén)和公司治理相關(guān)方對(duì)自身的定位要有清晰的認(rèn)識(shí)，并能夠按照職責(zé)行事。
　　神華股份是神華集團(tuán)唯一的上市公司，集中了公司的主要優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、主營(yíng)業(yè)務(wù)收入和利潤(rùn)總額，分別占神華集團(tuán)的62%、67%、69%和91%。集團(tuán)存續(xù)企業(yè)有神華集團(tuán)61%的員工，業(yè)務(wù)涉及資源擴(kuò)展、產(chǎn)業(yè)培育、協(xié)同服務(wù)等職能。神華集團(tuán)建立了以外部董事為主的董事會(huì)，董事會(huì)成員與股份公司董事會(huì)成員重合度比較高，過(guò)半數(shù)董事雙向進(jìn)入，決策的效率比較高，集團(tuán)公司戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實(shí)施在子公司得到了比較好的體現(xiàn)，適應(yīng)了當(dāng)前階段公司戰(zhàn)略管控一體化的要求。神華集團(tuán)董事會(huì)和股份公司董事會(huì)工作各有側(cè)重，集團(tuán)母公司董事會(huì)側(cè)重于戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)培育和國(guó)家戰(zhàn)略等職能，股份公司董事會(huì)專(zhuān)注于優(yōu)良資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)等，責(zé)任比較清晰，能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)運(yùn)作，較好地解決了雙層董事會(huì)的問(wèn)題。在現(xiàn)有治理框架下，需要進(jìn)一步探索調(diào)動(dòng)兩級(jí)董事會(huì)工作的積極性和責(zé)任感，加快推進(jìn)集團(tuán)公司整體上市的步伐。
　　中國(guó)鐵路工程總公司是第二批董事會(huì)試點(diǎn)企業(yè)，在集團(tuán)公司建立了以外部董事為主的董事會(huì)，并在董事會(huì)的推動(dòng)下進(jìn)行了整體改制和上市，公司主營(yíng)業(yè)務(wù)和人員基本上都進(jìn)入到了上市公司，母公司只有一小部分存續(xù)資產(chǎn)和一些歷史遺留問(wèn)題。在集團(tuán)母公司基本已成為“殼公司”的情況下，再按照央企董事會(huì)試點(diǎn)的制度性安排，母公司建立以外部董事占多數(shù)的董事會(huì)已經(jīng)沒(méi)有意義。中鐵工的做法是虛化集團(tuán)公司董事會(huì)，按照中國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管的要求，做實(shí)、做強(qiáng)上市公司董事會(huì)，實(shí)現(xiàn)決策主體下沉，中鐵工主要履行法律賦予的股東職責(zé)。上市公司董事會(huì)既有不少于三分之一的獨(dú)立董事，也有外部董事，內(nèi)部人擔(dān)任董事的人員不超過(guò)董事會(huì)成員的半數(shù)。這種做法的好處，不但是決策主體、責(zé)任清晰，效率比較高，而且把國(guó)務(wù)院國(guó)資委在央企推行董事會(huì)建設(shè)的制度性安排與證券市場(chǎng)的監(jiān)管要求實(shí)現(xiàn)了很好的結(jié)合，有利于防止內(nèi)部人控制、提高決策的科學(xué)性以及改善上市公司治理。這種做法需要按照資本市場(chǎng)規(guī)則，調(diào)整國(guó)資的監(jiān)管方式，母子公司關(guān)系要從管理轉(zhuǎn)向治理，依法規(guī)范公司治理相關(guān)方面的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的對(duì)等。
　　（作者系武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）