中國地方政府債務(wù)風險問題探討

　　編者按：中國地方政府債務(wù)的大規(guī)模增長，源自2008年末國家4萬億元經(jīng)濟刺激政策執(zhí)行過程中大量出現(xiàn)的地方政府融資平臺公司。隨著今年4月的滇公路貸款信用事件以及6月的上海城投信用風波，將中國地方政府債務(wù)風險問題推上國內(nèi)外輿論的風口浪尖。審計署于今年6月27日公布《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》，再次讓地方債務(wù)風險成為市場關(guān)注的焦點。地方債務(wù)風險問題會不會愈演愈烈，對中國經(jīng)濟后續(xù)發(fā)展將產(chǎn)生怎樣影響。為此，本期《銀行家》以“中國地方政府債務(wù)風險”為主題舉辦月度論壇會。以下按嘉賓發(fā)言順序整理部分精彩內(nèi)容，以饗讀者。
　　
　　黨均章：地方政府債務(wù)風險問題解決之道
　　關(guān)于中國地方政府債務(wù)近期國內(nèi)外都很關(guān)注。從地方政府負債額度、風險狀況判斷等方面，都有不同的說法。有的持樂觀看法，有的持悲觀看法，更有甚者因某種目的大肆渲染地方政府債務(wù)風險，唱空地方政府債券，引發(fā)了某些市場反應(yīng)。對于如何看待地方政府債務(wù)，提出三點意見。
　　第一，地方政府債務(wù)的風險整體可控。既不應(yīng)過度夸大，也應(yīng)關(guān)注局部風險暴露。
　　從銀行業(yè)風險管理的角度來講，只要有貸款就有風險，貸款本身就是風險選擇，但關(guān)鍵點是這個風險是否可控。政府平臺貸款作為一種貸款，就是有風險的，但我認為目前地方政府平臺貸款的風險是可以控制的。
　　從銀行端看平臺的貸款，一方面，國開行和五大行是平臺貸款的主力，而從它們對目前平臺貸款的分類解剖分析來看，平臺貸款的整體質(zhì)量尚佳，預(yù)測風險同樣處在國開行及五大行的承受范圍之內(nèi)，所以不論平臺貸款質(zhì)量還是平臺層級各個方面，從目前來看依然比較穩(wěn)定。但另一方面，平臺貸款層級參差不齊，對于全國性中小商業(yè)銀行以及農(nóng)村金融機構(gòu)這一領(lǐng)域，處于平臺貸款中相對較低的層次。如果這類平臺貸款出現(xiàn)問題，不可控因素超過自身承受能力，對應(yīng)的無論第一還款源還是第二還款源保證能力都不夠的中小機構(gòu)和農(nóng)村商業(yè)機構(gòu)就必將面臨很大風險。所以，這個層次的平臺貸款風險問題在整體平臺貸款中，值得關(guān)注。
　　從非銀行端來看，目前涉及到平臺公司融資的主要形式是信托，無論是銀信合作，信信合作還是銀證合作，這類平臺公司的融資變成非傳統(tǒng)信貸產(chǎn)品之外的產(chǎn)品，而凡是轉(zhuǎn)到信托類的產(chǎn)品其中必然包含實體內(nèi)容，所以其風險依舊可控。
　　第二，建立地方政府舉債的規(guī)章制度，規(guī)范地方政府負債行為。
　　我國地方政府舉債不是一件新鮮事，只是四萬億元國家投資之后愈發(fā)刺激了地方政府舉債的沖動性，短期內(nèi)其額度與增長的幅度極劇膨脹引發(fā)了國人的關(guān)注。所以地方政府負債無可厚非，舉債是否科學合理是關(guān)鍵。我認為現(xiàn)在地方政府舉債行為有待規(guī)范，不乏欠缺合理性的舉債，特別在政府層級較低的地方普遍存在，在負債規(guī)模上超過本地財力兩倍以上的地方政府舉債行為屢見不鮮。尤其純公益類平臺貸款，也就是完全用財政資金覆蓋的公共設(shè)施建設(shè)，這相當于財政投資用負債的方式為公共設(shè)施建設(shè)搭橋貸款，在財政資金到位之前解決問題，其中就有財政負擔能力合理性的問題，超過合理的負擔能力就必然是存在問題的。
　　當然，我們也不能從某一個局部，某一個單體的政府的負債比例去研究問題，而應(yīng)從宏觀層面，從全國的角度來研究地方政府整體負債水平，考察個體的不合理在總體中占多大比例，能不能影響全局，如果某些風險個體不足以影響全局，在意識上就沒有將其風險擴大化的必要。所以對地方政府負債行為問題，提出幾點意見。
　　一是要規(guī)范地方政府負債的決策機制。投資決策如何制定和投資風險如何承擔，如何使其科學規(guī)范是重中之重。只有地方政府舉債的決策機制科學、規(guī)范、健全，才會形成地方政府的合理舉債。
　　二是要拓展地方政府的舉債渠道，疏堵并舉。目前，地方政府的舉債路徑很窄，把眼光最大限度的盯在銀行身上。應(yīng)從市場角度，一是引導地方政府從直接金融市場里進行融資，二是為地方政府開辟多樣化渠道，包括其他非信貸的渠道，特別是把地方政府發(fā)債的控制根據(jù)不同情況適當放松，并給予地方政府一定的發(fā)債權(quán)利。三是對現(xiàn)存的平臺貸款，要進行疏導來取代一味的“斷糧”政策，“斷糧”會使原本風險不大的平臺貸款變成高風險貸款，并容易引發(fā)社會上對于管制政策的逆反效應(yīng)。
　　三是理順地方政府事權(quán)與財權(quán)的關(guān)系。地方政府的事權(quán)與財權(quán)本身關(guān)系不順，地方政府要處理的事權(quán)與所擁有的財權(quán)不足的問題亟待解決。
　　四是建立健全地方政府債務(wù)的管理機制。只要地方債務(wù)有管理機制在，其風險問題就可以尋找渠道解決，有些地方政府只管借不管管就必然存在諸多問題。
　　第三，商業(yè)銀行要采取扎實措施，有效管理地方政府債務(wù)風險。
　　從商業(yè)銀行的角度考察，一是要嚴格執(zhí)行銀監(jiān)會的規(guī)定，搞清銀行平臺貸款的“底子”，包括銀行所貸給的政府平臺的層級，貸款的資金流向，資金所投資的項目狀況。然后考慮項目屬性，是純粹的財政項目，或是公司項目、資源整合類的項目。二是作為商業(yè)銀行，要嚴格按照商業(yè)化的原則，量化平臺貸款的風險敞口，避免現(xiàn)存的各家銀行對自己在平臺貸款上的風險敞口不能精確計量的問題。三是嚴格遵循國家宏觀調(diào)控的節(jié)奏，按照國家宏觀調(diào)控的節(jié)奏，采取措施把存量貸款中的風險貸款，利用分散和轉(zhuǎn)移機制來消化一部分。
　?。ㄗ髡邌挝唬亨]政儲蓄銀行）
　　
　　任俊峰：地方政府平臺貸款的問題與解決途徑
　　地方政府平臺貸款確實存在不容忽視的問題，但無需恐慌。這些問題對宏觀經(jīng)濟的沖擊力度有限。目前各方面對地方政府平臺貸款的統(tǒng)計數(shù)據(jù)參差不一，國內(nèi)知名投行發(fā)布的研究報告預(yù)測平臺貸款總量為8.5萬億元到9.5萬億元，某機構(gòu)預(yù)計10萬億元左右，國內(nèi)外還有對這些數(shù)字是否高估或者低估的分析，分別論述其風險的大小。當然，精細化的分析是必要的，但是，宏觀角度估算償還能力更為快捷。首先，中國2010年GDP總額近40萬億元，10萬億元左右的平臺融資貸款僅占其四分之一，平臺融資貸款中的不良貸款占比更低，而且不會集中在一年，因此對宏觀經(jīng)濟的沖擊力度有限。其次，地方政府對平臺貸款償還能力較強。審計署相關(guān)報告披露：“政府負有償還責任的債務(wù)率，即負有償還責任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52．25％；如果加上政府負有擔保責任的債務(wù)則為70．45％?！痹诘胤秸呢斦杖胍悦磕?0%的速度增長支持下，從總體看，我國地方政府性債務(wù)負擔尚未超出財政償債能力。此外，各級政府還有土地、國有股權(quán)等可以變現(xiàn)的財產(chǎn)，有發(fā)行債券和資產(chǎn)重組、債務(wù)重組及上市融資等融資渠道，對財政的壓力亦可緩釋。
　　地方政府平臺貸款對銀行貸款的不良率有影響，但也不會發(fā)生質(zhì)變。例如：“工商銀行依靠項目自身現(xiàn)金流還貸的全覆蓋或基本覆蓋的貸款占比高達93%，平臺貸款的不良率為0.3%。”（中國工商銀行金融研究總監(jiān)詹向陽）我國的利率政策維持了較大的存貸差，銀行的不良率一直在下降并達到較低水平 ，因此在銀行不良率方面不會發(fā)生太大問題。
　　對于地方政府平臺貸款問題，不能不正視，但也不能硬著陸。對策上應(yīng)有六點：
　　一是總量控制，地方債務(wù)總量的問題主要是近年的增長過快，所以應(yīng)重點對增速制訂標準，從而控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。地方政府平臺貸款到期償還再添新貸時，審核需更為謹慎，對償還能力要求需更為嚴格，做到嚴控新增，對于需要持續(xù)投入的在建項目，應(yīng)繼續(xù)保持其延續(xù)性，如若不然，老項目不給予續(xù)投就可能轉(zhuǎn)化成不良。
　　二是地方政府債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率要控制，若超過一定比例，就應(yīng)堅決控制發(fā)放額度，并敦促地方政府在限定時間內(nèi)將比率降下來。
　　
　　三是銀行應(yīng)針對地方政府平臺貸款建立健全相關(guān)制度，政府平臺貸款作為一個較為新興的事物，如果連最基本的統(tǒng)計都搞不清楚，從何談起對他的規(guī)范管理？負有責任的地方政府以及財政、發(fā)改、審計、統(tǒng)計、銀行等方面應(yīng)該針對地方政府平臺融資建立一系列工作制度，從統(tǒng)計（包括并不限于界定公司和平臺分類統(tǒng)計）和審計、監(jiān)管和調(diào)控、償還和問責，都應(yīng)配套成龍。
　　四是合理使用政府平臺貸款，不僅要看其用途的公共產(chǎn)品屬性，還要考慮經(jīng)濟性，公共產(chǎn)品性雖然屬于政府職責，但如果涉及到貸款，就必然考慮到經(jīng)濟的合理性和效率性，這樣才能產(chǎn)生還款的現(xiàn)金流。未必將還本付息壓力全部放到財政收入上。
　　五是建立嚴格的風險監(jiān)測及應(yīng)急制度，發(fā)現(xiàn)問題早作調(diào)控，綜合運用財政、土地、國有資產(chǎn)、國有企業(yè)等資源，化解風險。
　　六是切實解決新官不還舊賬的問題，歷屆遺留下的銀行貸款，要逐步消化。新官出于對自己政績的考慮，沒有壓力就不會為上任埋單，省出錢來搞新的投資對他利益更大，所以在制度上應(yīng)對此類問題做出明確規(guī)范，解決地方政府寅吃卯糧的問題，例如，地方政府換屆和離任經(jīng)濟責任審計中，可以列入相關(guān)評價。
　　總之，以此次發(fā)現(xiàn)問題為契機，完善對地方政府融資平臺的管理，做到項目經(jīng)濟、數(shù)字清楚、還款有來源、責任能落實，就能夠使其風險更為可控。
　?。ㄗ髡邌挝唬罕本┺r(nóng)商銀行）
　　
　　張興勝：從政府債務(wù)風險爆發(fā)條件看中國地方債務(wù)風險問題
　　政府債券風險管理是一個歷史悠久的話題，全球金融危機后世界進入了一個新的政府債務(wù)風險高發(fā)期。政府債務(wù)風險表現(xiàn)為兩種形式，一是缺少貨幣發(fā)行權(quán)的政府或其發(fā)起設(shè)立并由政府負連帶債務(wù)償付責任的公司，頻繁出現(xiàn)信貸或信用債違約事件，二是擁有貨幣發(fā)行權(quán)的中央政府通過濫發(fā)貨幣形式彌補公共部門財政赤字導致貨幣超發(fā)及惡性通脹的爆發(fā)。當前我國地方政府債券風險受到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，需要認真分析政府債務(wù)風險爆發(fā)的條件，并以此深入分析中國經(jīng)濟發(fā)展中的政府債務(wù)風險及其管理問題。
　　政府債務(wù)風險爆發(fā)的條件
　　政府債務(wù)風險爆發(fā)是一系列因素綜合作用的結(jié)果，深入研究世界各國政府債務(wù)風險案例，就會發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)違約引發(fā)政府債務(wù)風險事件往往是一系列重要事件交互影響的結(jié)果。
　　一是資產(chǎn)泡沫破裂。市場經(jīng)濟是周期性經(jīng)濟，經(jīng)濟繁榮階段隨著產(chǎn)業(yè)資本盈利能力的抬升及經(jīng)濟景氣的增長，資產(chǎn)泡沫和通貨膨脹也往往緩步出現(xiàn)?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟繁榮期的終結(jié)往往緣于資產(chǎn)泡沫破裂，資產(chǎn)泡沫破裂引發(fā)經(jīng)濟衰退不僅影響產(chǎn)業(yè)資本盈利能力、就業(yè)能力和社會景氣預(yù)期，還將導致政府稅源萎縮。政府實施反周期政策、刺激經(jīng)濟增長，需要進一步擴大財政支出，將導致財政收支狀況迅速惡化，引發(fā)政府債務(wù)風險問題。從歷史上看，經(jīng)濟繁榮時期政府債務(wù)風險相對較小、債務(wù)風險爆發(fā)的可能性很低，而資產(chǎn)泡沫破裂引發(fā)經(jīng)濟衰退時期則不僅是經(jīng)濟管理的困難期，也是政府債務(wù)風險爆發(fā)的高危期。
　　二是經(jīng)濟衰退引發(fā)支柱稅源萎縮。發(fā)達國家地方政府的支柱稅收是物業(yè)稅、居民所得稅等，中國地方政府的支柱稅收則一般是工商企業(yè)營業(yè)稅及土地出讓金。經(jīng)濟衰退、經(jīng)濟政策變化或資產(chǎn)泡沫破裂若導致政府支柱稅源嚴重萎縮，政府債務(wù)問題就會隨之接踵而至。
　　三是財政剛性支出壓力大。政府財政的剛性支出主要來源于兩個方面，一方面是社會體制性因素導致政府必須保持高額財政支出規(guī)模并無法削減。例如希臘由于社會歷史原因，社保水平相對較高，社保剛性支出規(guī)模巨大，2008年全球金融爆發(fā)后希臘政府提出了以撙節(jié)開支為主要特點的2009年財政支出預(yù)案，結(jié)果引發(fā)全國范圍內(nèi)的騷亂，最終緊縮預(yù)算方案只能胎死腹中。在這樣的社會環(huán)境下，政府的養(yǎng)老支出、失業(yè)補助支出等都是剛性的。另一方面是基建項目財務(wù)性剛性支出規(guī)模巨大。比如某些基建項目啟動后后續(xù)資金需求巨大，即使支柱稅源萎縮也難以壓縮基建支出規(guī)模，導致財政剛性支出壓力增大。
　　四是政府融資渠道嚴重萎縮。任何一個政府都存在融資需求并擁有多種融資渠道，但在特殊環(huán)境下政府融資渠道可能劇烈萎縮。比如希臘政府因為美國的三家評級機構(gòu)下調(diào)主權(quán)債務(wù)評級、市場預(yù)期改變，導致希臘政府對外融資陷入困境。中國地方政府擁有銀行信貸融資、委托財政部代發(fā)國債融資、信托貸款融資等多種渠道，在信貸緊縮、信貸政策改變等特殊環(huán)境下，大量基建項目的融資渠道也可能嚴重萎縮。
　　五是出現(xiàn)風險恐慌情緒且缺乏外部援助。在具備以上四項條件后，如果政府債務(wù)問題成為社會各界關(guān)注的焦點，或者個別地方政府債務(wù)違約，不僅將導致其他地方政府再融資風險爆發(fā)，還可能導致出現(xiàn)市場恐慌情緒。如果缺少強有力的外部援助，風險恐慌情緒就會成為引發(fā)政府債務(wù)風險的導火索。
　　政府債務(wù)風險會不會爆發(fā)，關(guān)鍵看以上五個條件是否具備。如果都已具備，就只存在政府債務(wù)風險以什么形式爆發(fā)、什么時間爆發(fā)的問題。
　　中國地方政府債務(wù)風險問題
　　按照政府債務(wù)風險爆發(fā)的條件分析，中國是否存在地方政府債務(wù)風險爆發(fā)的可能，如何評估中國地方政府債務(wù)風險水平？我堅持兩點看法：
　　首先，不應(yīng)低估甚至忽視中國地方債務(wù)風險問題。
　　一是中國經(jīng)濟發(fā)展可能面臨“劉易斯拐點”和房地產(chǎn)泡沫破裂疊加問題。理論研究表明欠發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展中，或遲或早要經(jīng)歷所謂的“劉易斯拐點”，“拐點”出現(xiàn)后經(jīng)濟增長將出現(xiàn)一系列變化，如勞動力價格上升、農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)上行、勞動力和農(nóng)產(chǎn)品價格長期上行導致通脹壓力長期居高不下、經(jīng)濟增長速度放緩、投資率下降和消費率上升等。目前學界熱議中國的“劉易斯拐點”時間，相當部分專家認為中國正處在“拐點”出現(xiàn)的特殊時期，勞動力價格、農(nóng)產(chǎn)品價格可能在很長一段時期中保持持續(xù)上升態(tài)勢。有專家稱2015年中國人口紅利期將完全結(jié)束，人口資源約束加大，經(jīng)歷“拐點”后如果出現(xiàn)較長時間的勞動力價格和農(nóng)產(chǎn)品價格迭加上行，再加上資源品價格上漲有可能導致通貨膨脹壓力長期存在，經(jīng)濟增長率緩步下行，一些原先有競爭力的產(chǎn)業(yè)因勞動力、土地、農(nóng)產(chǎn)品等要素價格上漲將喪失原有競爭優(yōu)勢，國民經(jīng)濟增長環(huán)境將逐步改變，對地方政府的債務(wù)狀況將產(chǎn)生深刻影響。目前按照房價收入比、房價租售比等指標衡量，中國房地產(chǎn)泡沫化程度已居全球高位，如果所謂“劉易斯拐點”和房地產(chǎn)泡沫破裂時間疊加，前面述及的風險觸發(fā)因素就會更多出現(xiàn)，導致地方政府債務(wù)風險擴大。
　　二是地方政府融資平臺債務(wù)違約風險擴大。政府融資平臺公司大多既進行銀行信貸融資，又通過發(fā)行債券進行債務(wù)融資，平臺公司債券一旦違約將迅速引發(fā)市場恐慌情緒。債券違約事件的傳染性強，在恐慌情緒影響下短時間內(nèi)就可能導致平臺公司債券完全喪失流動性，大量債券沒有交易量也沒有市場價格，出現(xiàn)一定范圍內(nèi)的信用市場危機。我國目前尚缺乏信用市場危機的應(yīng)急機制，沒有建立在危機中穩(wěn)定債券市場的對手方交易聯(lián)盟，也沒有建立危機爆發(fā)時央行注入市場流動性的應(yīng)急穩(wěn)市機制。所以中國政府債務(wù)風險總體上仍是可控的，但對信用風險事件引發(fā)市場恐慌、震蕩并對經(jīng)濟發(fā)展造成打擊的危險不能低估。
　　其次，不應(yīng)對中國地方政府債務(wù)問題過高估計。一些機構(gòu)認為中國地方債務(wù)風險已嚴重到需要下調(diào)中國銀行機構(gòu)信用評級的程度，這種看法過高地估計了地方政府債務(wù)風險，具有明顯的誤導性。主要原因如下：
　　一是中國政府不存在債務(wù)風險，負債水平遠低于國際預(yù)警線，擁有獨立的貨幣發(fā)行權(quán)和強大的穩(wěn)市能力，對地方政府債務(wù)風險管理能力很強。我國政府財政收入增長較快，地方政府融資平臺融資規(guī)模有限，從財務(wù)實力上看具有管理地方債務(wù)風險的能力。從債務(wù)市場風險爆發(fā)的時間次序看，銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量嚴重劣變、信貸市場出現(xiàn)系統(tǒng)性風險后才會出現(xiàn)債券市場危機。目前我國銀行體系財務(wù)健康，信貸資產(chǎn)質(zhì)量不斷提高，在銀行信貸市場沒有出現(xiàn)系統(tǒng)性風險的情況下，地方政府融資平臺債務(wù)出現(xiàn)系統(tǒng)性風險的可能性非常小。
　　
　　二是中國經(jīng)濟發(fā)展形勢良好。良好的經(jīng)濟形勢下隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整，地方政府的支柱稅源將逐步多元化，緩釋地方政府債務(wù)風險問題將更為主動。從地方政府債務(wù)風險管理的角度看，一方面積極利用經(jīng)濟增長形勢良好的時機緩釋地方政府融資平臺企業(yè)債務(wù)風險，另一方面防患于未然，積極建立銀行間市場出現(xiàn)緊急情況時的應(yīng)急穩(wěn)市機制，才能不斷增強地方政府債務(wù)風險的管控能力。
　　（作者單位：工商銀行資產(chǎn)管理部）
　　
　　劉煜輝：地方政府債務(wù)性質(zhì)及其宏觀風險探討
　　第一個問題，地方政府舉債是一項正常的經(jīng)濟行為，不能因為部分媒體的過度渲染和局部的問題的出現(xiàn)而將其劃歸到負向經(jīng)濟行為，原因有四：一，公共設(shè)施項目建設(shè)的資金需求與政府財政收入不匹配，公共設(shè)施項目初期建設(shè)投入大量的啟動投資，而地方政府正常的財政收入是均衡收入，所以初期政府必需舉債以投入建設(shè)。二，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目由于初始投資大、受益期限長，如果完全利用當期地方財政收入進行融資，不僅對當期地方財政造成極大的資金需求壓力，而且使成本和收益在當代人與后代人之間的分布失衡，進而造成代際之間的分配不公問題。所以，在經(jīng)濟學意義上，政府舉債有其合理性。三，中國現(xiàn)階段處于工業(yè)化的中后端，城市化方發(fā)展方興未艾。由于長期以來工業(yè)化引致城市化的格局，在一定程度上使中國出現(xiàn)了城市化進程大大滯后于工業(yè)化的局面。很多用于民生的財力資源都被用來提升GDP，在歷史上確實造成很多欠賬，因此長遠來看，中國城市化建設(shè)必然加速，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求相應(yīng)提升，政府勢必持續(xù)舉債以應(yīng)對此項支出。四，審計署最近公布地方債務(wù)的審計明細，對債務(wù)形成結(jié)構(gòu)及用途做出詳盡統(tǒng)計。
　　公益性項目包括，首先，城市道路、防洪排澇、城市環(huán)境治理、義務(wù)教育等非排他性項目的公共投資建設(shè)。其次，準公益性項目，包括城市供水、氣、電、熱、垃圾處理、公交、公立醫(yī)院等有收費機制、難以收回成本的公共項目。其三，經(jīng)營性項目，包括電力、高速公路、港口、通信、運輸?shù)韧獠啃暂^強的公共建設(shè)項目。
　　從目前地方政府負債形成的項目投向分析，明確的經(jīng)營性項目大約占26%，多數(shù)盈利能力比強，自身現(xiàn)金流可以彌補貸款本息。其他投向公益性和準公益性的項目，市政建設(shè)、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)占到60%，雖然目前盈利性比較弱，但可以通過制度的安排進行一定商業(yè)性開發(fā)和市場化運作以實現(xiàn)合理價格，這是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟模式和科學發(fā)展的重要方面，這些工作的推進都有利于目前的地方政府債務(wù)的未來清償。隨著城市化進程加快，居民對基礎(chǔ)設(shè)施需求強烈，也不缺少具有穩(wěn)定收益的項目，但諸多基礎(chǔ)設(shè)施因缺乏融資渠道處于“瓶頸”狀況。因此，地方政府融資可持續(xù)性與否的根本在于地方政府債務(wù)融資的適當性，只要保證地方政府債務(wù)融資規(guī)模適度，并通過適當?shù)闹贫劝才鸥纳七@些項目的現(xiàn)金流，地方政府融資可持續(xù)可以實現(xiàn)。
　　第二個問題，中國地方政府債務(wù)風險，主要有兩方面，一方面來自平臺本身架構(gòu)的狀況會不會出現(xiàn)問題，針對于此做量化分析，按照審計署的統(tǒng)計口徑，據(jù)估計地方政府償債壓力最重為2011年和2012年，尤以2011年地方政府所要償還本息和約占地方政府當年財政收入的40%為最。以過去十年間中國地方政府財政收入平均增速是20%為界，若地方政府償債率超過此20%的紅線，意味地方政府需做出一定財政緊縮，所以2011年地方政府償債率基本超過此紅線一倍以上，其償債壓力必然巨大。而從2013年開始，地方政府的償債壓力將會明顯減輕。
　　無論來自哪一種統(tǒng)計口徑的數(shù)據(jù)，中國地方政府債務(wù)激增的風險問題都應(yīng)該引起高度的重視。但是，從中國當前整體的政府資產(chǎn)狀況角度看，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，政府擁有城市土地、礦產(chǎn)等自然資源的所有權(quán)，其價值至少有50～100萬億元；另有總額達35萬億元（中金公司2008年底估計數(shù)據(jù)）的國有企業(yè)資產(chǎn)以及80萬億元的國有金融機構(gòu)資產(chǎn)，再加上每年占GDP約30%以上的財政收入份額，相對于政府總體債務(wù)的狀況而言，政府資產(chǎn)無論從規(guī)模還是質(zhì)量上看都顯得較為穩(wěn)健。因此，盡管地方政府債務(wù)規(guī)模激增，但當前中國并無發(fā)生整體債務(wù)危機之虞。在中國這樣一個國有資源+國有資產(chǎn)+國有銀行的制度背景下，國外的政府債務(wù)管理的概念，如政府債務(wù)負擔率、負債警戒線等指標的約束可能目前只具備一定的參考和研究意義。
　　另一方面，中國銀行業(yè)能夠再次消化掉過去兩年中地方政府投資擴張所產(chǎn)生一系列債務(wù)風險問題。如同1998～2004年間中國商業(yè)銀行改造一樣。盡管中國的銀行體系不會出現(xiàn)壞賬率的激升，但這一次清理所造成的“宏觀成本”可能也不會低，這種逆向國民收入分配，意味著家庭財富會發(fā)生大規(guī)模轉(zhuǎn)移。由于政府部門建立了高杠桿，所以家庭部門將被迫長時間保持低儲蓄利息率，這相當于家庭部門實質(zhì)性給銀行部門注資，也相當于以家庭部門財富轉(zhuǎn)移的方式支持政府投資的擴張。并且，如果政府融資項目生產(chǎn)率低下（基礎(chǔ)設(shè)施使用率不足），同時又占用了資源而擠壓了私人部門，宏觀上意味著未來沒有提供足夠的產(chǎn)品和服務(wù)去吸收釋放的貨幣，供給面惡化最終會演化為通貨膨脹，通脹是政府對家庭強制征收的鑄幣稅。如果產(chǎn)生銀行的壞賬風險，需要變現(xiàn)其他政府資產(chǎn)償付平臺貸款，而政府資產(chǎn)本就是全民財富，這意味著家庭部門未來減稅和轉(zhuǎn)移支付空間的減少，既公民福利受損。
　　在推動宏觀經(jīng)濟持續(xù)增長的動力機制上，中國經(jīng)濟過度依賴出口和投資；改變現(xiàn)狀的必由之路是實現(xiàn)胡錦濤主席所倡導的“包容性增長”，切實提高家庭消費在GDP中所占的比例；如果中國一直靠家庭財富轉(zhuǎn)移的方式為公共部門投資的繁榮提供補貼的話，家庭消費占GDP的比重將停滯不前。中國經(jīng)濟離再平衡的道路將漸行漸遠。
　　（作者單位：社科院金融研究所）
　　
　　程連升：結(jié)合歷史探討地方債務(wù)問題對中國的影響
　　將目前地方債務(wù)問題與中國改革發(fā)展的進程聯(lián)系起來看，可以總結(jié)為以下幾點：
　　第一點，從地方債務(wù)本身看，總量可控，但來勢兇猛。根據(jù)審計署的公告和相關(guān)研究機構(gòu)學者的分析，地方債務(wù)數(shù)額總體上還不是很大，債務(wù)風險可控，但風險發(fā)展的苗頭來勢兇猛，必須堅決遏制。盡管從1979年開始，我國地方政府已存在實際舉債的情況，但到2008年初債務(wù)余額規(guī)模還只有1.7萬億元，數(shù)額不大。但到2009年底，地方債務(wù)快速增加到5萬億元，這可以解釋為應(yīng)對世界金融危機地方政府加大了投資，為2008年之前所做的項目投入了后續(xù)資金。而在2009年底到2010年底的1年間，地方債務(wù)余額翻了一番，從5萬億元增加到10.72萬億元。由此不難看到，地方政府債務(wù)主要是近兩年發(fā)生和積累的。一方面這是積極財政政策的作用，另一方面也是地方政府事權(quán)與財權(quán)不協(xié)調(diào)、不匹配的結(jié)果。因此，面對近兩年地方政府債務(wù)的激增勢頭，中央政府要高度重視，設(shè)法遏制其蔓延，否則后果嚴重。
　　第二點，從地方債務(wù)的影響看，雖然對中國宏觀經(jīng)濟的影響不是很大，但對中國法制建設(shè)和信用環(huán)境具有殺傷力。整體上，地方債務(wù)問題目前不會出現(xiàn)大規(guī)模的信用風險問題，但在局部地區(qū)和部分行業(yè)風險已然出現(xiàn)、不容忽視。從法理上講，目前制約地方舉債行為的有關(guān)法律是存在的，《預(yù)算法》和《擔保法》均禁止地方發(fā)債舉債，既然有法可依，為何屢禁不止？市場經(jīng)濟應(yīng)該是法制經(jīng)濟，地方政府在經(jīng)濟建設(shè)中普遍對法律規(guī)定表示漠視，必然對中國的法制建設(shè)和信用體系造成了不良影響，具有很強的殺傷力，也反映出中國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的無序和混亂。
　　
　　第三點，地方債務(wù)風險的存在和進一步蔓延，會對中央的宏觀調(diào)控政策，形成一種倒逼和削弱力量。地方政府前兩年之所以敢發(fā)債敢舉債，主要在于房地產(chǎn)和土地價格膨脹所帶來的豐厚回報。如今，中央政府面對嚴峻的通貨膨脹形勢，嚴格控制房地產(chǎn)投資，使地方政府的土地財政收入受到了一定削弱。在這種情況下，出現(xiàn)了部分縣市和部分行業(yè)到期債務(wù)履約延期的問題。據(jù)審計署的公告，2011年和2012年兩年間地方政府到期債務(wù)約占目前總債務(wù)余額的46%。地方政府面臨著債務(wù)累積的巨大風險，這就需要有緩沖風險的出路和空間，地方債務(wù)問題就必然會對房地產(chǎn)的嚴控政策帶來一定的反作用。所以，政府的宏觀調(diào)控政策能不能繼續(xù)下去，房價能不能確實降下來，目前又添加了地方政府債務(wù)風險存在的這個變數(shù)，中央政府調(diào)控政策的阻力又會加大。
　　第四點，地方政府債務(wù)風險問題會削弱今后幾年民生建設(shè)的推進力度。地方政府的巨額債務(wù)與在國家發(fā)展現(xiàn)階段所強調(diào)的社會建設(shè)、民生建設(shè)和綜合領(lǐng)域的發(fā)展形成具體矛盾。在高額債務(wù)的壓力下，部分地區(qū)特別是中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，政府投入社會建設(shè)和民生改善的資金必然要受到限制。因此，中國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，和諧社會建設(shè)目標的推進，都受到目前地方政府債務(wù)問題的困擾。
　　第五點，中國地方政府債務(wù)風險如何消解的問題。首先，從政策和技術(shù)兩方面下手解決，一是要盡快建立政府債務(wù)的運營機制和債務(wù)風險的緩釋機制，二是體制方面的變革，主要在于財稅體制的改革，分稅制進一步細化和完整化。其次，國家預(yù)算必須要透明，實現(xiàn)陽光財政。中國經(jīng)濟以年均9.8%的速度增長了30年，已經(jīng)創(chuàng)造了世界奇跡，且近年財政收入增長都在25%以上。地方政府拿到手里的錢應(yīng)該怎么花是關(guān)鍵。最后，赤字政策需要反思，中國從從鄙視赤字政策到赤字政策的合理化、甚至到樂此不疲。在美國2008年出現(xiàn)金融危機后，赤字政策受到極大沖擊，給經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展帶來的影響必須重新評價。在中國，赤字財政政策我們已經(jīng)執(zhí)行了30年，其規(guī)模仍在日益擴大，用明天的錢和后代的資源來大辦今天的事，這種行為習慣是否符合可持續(xù)發(fā)展的觀點，值得反思。
　　第六點，我國的發(fā)展觀和政績觀亟待改變。如何發(fā)展才是真正的又好又快，能不能以經(jīng)濟增長速度作為政府執(zhí)政能力和干部能力的審核標準值得思考。長期以來，由于我國政治體制改革和民主制度建設(shè)嚴重滯后于經(jīng)濟體制改革，投資項目多、GDP增長快，似乎成為地方政績考核的唯一標準。這種單一化執(zhí)政標準和政績考核方式，已帶來嚴重社會問題，地方債務(wù)的急劇增加就是一例。所以，要從根本上防止地方債務(wù)的失控，需要盡快改變我國發(fā)展觀和政績觀。國家發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)從過去的經(jīng)濟增長優(yōu)先回歸到民生改善優(yōu)先上，讓科學發(fā)展觀得到更全面的執(zhí)行和貫徹落實，并盡早實施主要官員離任財務(wù)審計制度，以杜絕官員為個人政績考慮而不顧后任債務(wù)負擔大舉借債搞投資建設(shè)的現(xiàn)象。
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