英國銀行業(yè)圍欄改革述評

　　 歐債危機(jī)看不到結(jié)束跡象，但本輪危機(jī)中為救助陷入困境的蘇格蘭皇家銀行，英國政府耗費(fèi)了450億英鎊，至今仍令民眾憤憤不已。為避免在下一輪金融危機(jī)中再為過度冒險的大型金融機(jī)構(gòu)的失敗行為埋單，英國成立了由央行前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰?維克爾斯爵士領(lǐng)導(dǎo)的銀行業(yè)獨(dú)立委員會（簡稱“委員會”），負(fù)責(zé)起草新的銀行業(yè)改革方案，試圖對英國現(xiàn)有的銀行業(yè)經(jīng)營體制和監(jiān)管制度進(jìn)行改革。2011年9月，委員會提交了最終報告，提出了“圍欄改革”的建議。英國的銀行業(yè)圍欄改革能否避免政府為銀行再次埋單？它將對世界產(chǎn)生何種影響？本文試予以分析。
　　
　　圍欄改革的目標(biāo)
　　銀行業(yè)獨(dú)立委員會的改革報告旨在為英國銀行業(yè)創(chuàng)造更安全、更具競爭力的環(huán)境，使銀行業(yè)擁有更強(qiáng)的抵御風(fēng)險能力，避免未來發(fā)生金融危機(jī)時，政府被迫為銀行失敗行為埋單。改革的目標(biāo)是在英國建立充分保護(hù)存款人利益、支付體系運(yùn)轉(zhuǎn)安全、能有效將儲蓄轉(zhuǎn)化為實(shí)體投資和金融風(fēng)險管理良好的銀行體系。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，銀行需要保持強(qiáng)勁的競爭力，為客戶提供所需的金融服務(wù)和產(chǎn)品。
　　委員會認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)有利于維持英國的國際金融中心地位，有助于提升英國經(jīng)濟(jì)的競爭力，也有利于促進(jìn)國際金融穩(wěn)定，尤其是歐洲的金融穩(wěn)定。
　　
　　圍欄改革的內(nèi)容
　　要實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)穩(wěn)定需要“多管齊下”，英國新的金融政策委員會實(shí)施的宏觀審慎監(jiān)管有助于減少金融系統(tǒng)的波動，但房地產(chǎn)市場對金融體系的沖擊仍難以避免。然而，英國目前在國際金融市場上保留著相當(dāng)大的風(fēng)險暴露，這些風(fēng)險源于英國銀行的全球業(yè)務(wù)。
　　新的審慎監(jiān)管局通過改進(jìn)監(jiān)管，可以克服本輪金融危機(jī)中暴露出來的監(jiān)管缺陷，但信息的不完全意味著監(jiān)管永遠(yuǎn)不可能完美。實(shí)際上，國家不應(yīng)該經(jīng)營銀行，在市場經(jīng)濟(jì)中，私人部門應(yīng)該在有效監(jiān)管框架下遵守市場的法則。
　　如何建立理想的監(jiān)管框架？報告認(rèn)為需要采取以下措施：一是使銀行更多地吸收損失；二是使陷入困境的銀行可以更容易、低成本地破產(chǎn)；三是抑制銀行過度冒險的沖動。
　　吸收損失原則
　　有兩方面因素制約著銀行的損失承擔(dān)。一是相對于經(jīng)營風(fēng)險的銀行股本的嚴(yán)重不足。英國銀行業(yè)資產(chǎn)與股本的杠桿率被放大到40倍，兩倍于歷史上的正常水平。之所以如此，原因是缺乏對杠桿率的嚴(yán)格限制，現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則是對資本充足率的要求。但給定的風(fēng)險權(quán)重是不可靠的，當(dāng)風(fēng)險權(quán)重下調(diào)時，風(fēng)險事實(shí)上正在上升。二是當(dāng)銀行本身不足的資本受到侵蝕時，債券在吸收損失方面的作用甚微。債券持有人在銀行破產(chǎn)時通?？梢猿袚?dān)更大的損失，但出于對銀行破產(chǎn)所產(chǎn)生的服務(wù)中斷、風(fēng)險傳染和金融市場恐慌的擔(dān)憂，政府不得不用納稅人的錢來救助銀行。由于在破產(chǎn)清算中，普通儲戶并不享有清償?shù)膬?yōu)先權(quán)，因此，英國的金融服務(wù)賠償計劃中，作為存款保險人不得不承擔(dān)相關(guān)損失。銀行的經(jīng)營風(fēng)險不可避免，但納稅人不應(yīng)該為此埋單。未來銀行應(yīng)該持有更多的資本，且其債券持有人在銀行破產(chǎn)時應(yīng)承擔(dān)部分損失，從而使普通存款人利益得到保護(hù)。
　　“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”要求銀行核心資本充足率到2019年最低達(dá)到7%，風(fēng)險權(quán)重設(shè)定更為嚴(yán)格，同時要求銀行杠桿率不得超過30倍，并要求全球系統(tǒng)性重要銀行的資本充足率達(dá)到9.5%，要求那些系統(tǒng)重要性增加的銀行額外提供1%的損失準(zhǔn)備金。盡管巴塞爾委員會在銀行監(jiān)管方面邁出了重要一步，但獨(dú)立委員會認(rèn)為“步子”仍不夠大。原因在于，“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”對銀行資本充足率的要求太低，30倍的杠桿率約束過于寬松，及未確認(rèn)債券吸收銀行損失的原則。
　　結(jié)構(gòu)性分離原則
　　一些英國銀行同時從事國內(nèi)零售銀行業(yè)務(wù)、全球公司銀行業(yè)務(wù)和投資銀行業(yè)務(wù)，這些經(jīng)營活動能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)價值，但同時承擔(dān)著較大風(fēng)險，如與房地產(chǎn)價值相關(guān)的零售銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險。這些銀行的混業(yè)經(jīng)營給公共政策制定者帶來憂慮，因而，結(jié)構(gòu)性改革的建議主要是實(shí)行零售銀行業(yè)務(wù)與公司銀行業(yè)務(wù)、投資銀行業(yè)務(wù)的分離，以解決利潤私有化和虧損社會化的問題。
　　首先，結(jié)構(gòu)性分離應(yīng)當(dāng)使政府解決銀行危機(jī)更容易、成本更低。不同的銀行危機(jī)解決方案意味著股東、債券持有人、存款人在銀行破產(chǎn)時的不同清償順序。例如銀行破產(chǎn)清算時，被其他銀行兼并，股東和債權(quán)人的利益就會部分甚至全部受損。合理的清償順序可以防止危機(jī)的傳染、避免納稅人埋單和確保零售銀行服務(wù)的持續(xù)與安全。對于儲蓄存款人來說，他們并沒有替代選擇。結(jié)構(gòu)性分離可以使政府制訂更好的針對困難銀行的政策，從而減輕納稅人救助困難銀行的成本。結(jié)構(gòu)性分離的最大好處是政府可以更容易地要求陷入破產(chǎn)的零售銀行、公司銀行和投資銀行的債券持有人在必要時承擔(dān)損失，而不是由納稅人承擔(dān)。
　　其次，結(jié)構(gòu)性分離有助于實(shí)現(xiàn)零售銀行與外部金融沖擊的隔離，如歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的沖擊，這對于持有龐大而復(fù)雜的國際風(fēng)險頭寸的英國銀行業(yè)來說尤為重要。金融危機(jī)前，英國銀行業(yè)在公司業(yè)務(wù)和投行業(yè)務(wù)中的杠桿倍數(shù)被過度放大，因此，結(jié)構(gòu)性分離可以使零售銀行免受高風(fēng)險業(yè)務(wù)的沖擊。
　　最后，結(jié)構(gòu)性分離有助于維持英國領(lǐng)先的國際金融中心地位，并使英國銀行業(yè)更加穩(wěn)健。結(jié)構(gòu)改革使英國銀行業(yè)零售銀行業(yè)務(wù)達(dá)到比國際銀行業(yè)更高的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，但英國銀行業(yè)公司業(yè)務(wù)和投行業(yè)務(wù)則接受國際統(tǒng)一監(jiān)管要求。委員會認(rèn)為，沒有結(jié)構(gòu)性分離改革就無法實(shí)現(xiàn)英國零售銀行業(yè)務(wù)的穩(wěn)健和批發(fā)業(yè)務(wù)、投行業(yè)務(wù)保持國際競爭力的雙重目標(biāo)。
　　然而，結(jié)構(gòu)性分離需要付出一定的代價。銀行的直接經(jīng)營成本可能上升，如果結(jié)構(gòu)性分離阻礙了零售銀行存款流向家庭按揭貸款和企業(yè)投資，英國經(jīng)濟(jì)增長將受到抑制。結(jié)構(gòu)性分離會使同時需要零售銀行和投資銀行業(yè)務(wù)的客戶感到不便。雖然在混業(yè)經(jīng)營的大型銀行中，公司銀行業(yè)務(wù)和投資銀行業(yè)務(wù)會給零售銀行業(yè)務(wù)帶來風(fēng)險，但有時這些業(yè)務(wù)也能夠緩釋部分零售銀行的風(fēng)險。
　　另外，對零售銀行業(yè)務(wù)提高資本充足率要求會導(dǎo)致銀行補(bǔ)充資本和融資成本的上升。但委員會認(rèn)為，迄今為止，由此導(dǎo)致的成本并不會超過社會救助陷入困境銀行的成本，因此，對于整個社會來說，結(jié)構(gòu)性分離不會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本增加。
　　關(guān)于結(jié)構(gòu)性改革的措施，銀行業(yè)獨(dú)立委員會通過對結(jié)構(gòu)性改革的成本收益分析發(fā)現(xiàn)，最佳政策是要求英國銀行業(yè)在零售銀行業(yè)務(wù)與公司銀行、投資銀行業(yè)務(wù)間建立“圍欄”，而不是徹底分拆。圍欄改革的目標(biāo)是保護(hù)銀行擁有充足的資本金，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)和銀行客戶提供持續(xù)、有價值的金融服務(wù)，并確保零售銀行業(yè)務(wù)準(zhǔn)備金不受外部意外事件侵蝕，以及在銀行經(jīng)營失敗時不需要政府救助仍能正常運(yùn)營。這需求英國銀行業(yè)的零售銀行機(jī)構(gòu)與公司銀行、投資銀行業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)在法律、經(jīng)濟(jì)和運(yùn)行上相互分離，擁有不同的治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)文化。委員會認(rèn)為，圍欄改革可以獲得分業(yè)經(jīng)營的主要益處，且改革成本相對較低。
　　圍欄的范圍
　　哪些銀行業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)置于零售銀行的“圍欄”之內(nèi)？委員會認(rèn)為，為普通個人和中小企業(yè)提供存款、貸款的金融服務(wù)應(yīng)當(dāng)置于圍欄之內(nèi)。將英國零售銀行與外部沖擊和金融傳染相隔離，意味著許多金融服務(wù)和產(chǎn)品不允許在圍欄內(nèi)提供。如果銀行支付服務(wù)不是向歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的客戶，如為非歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的存款人和非金融機(jī)構(gòu)提供中介服務(wù)，或直接增加銀行在國際市場的風(fēng)險頭寸以及其他威脅銀行穩(wěn)健經(jīng)營的金融服務(wù)（如購買貸款、投資證券或衍生品）都將被禁止。
　　但為開展零售銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行的批發(fā)融資，如將非個人或中小企業(yè)的存款發(fā)放給大型非金融機(jī)構(gòu)，對圍欄銀行是允許的。圍欄改革的嚴(yán)格實(shí)施會增加銀行現(xiàn)有商業(yè)模式向未來體制轉(zhuǎn)換的成本，同時可能增加資產(chǎn)負(fù)債的錯配風(fēng)險。
　　
　　目前，英國銀行業(yè)總資產(chǎn)超過6萬億英鎊，相當(dāng)于英國GDP的4倍。按照圍欄改革的標(biāo)準(zhǔn)，約有1/6到1/3的銀行資產(chǎn)需要進(jìn)入“圍欄”之內(nèi)。
　　對“吸收損失資本率”的建議
　　委員會建議，零售銀行及其他大型銀行集團(tuán)至少應(yīng)保持主要吸收損失資本率（資本充足率）為17%～20%，吸收損失資本包括股本和長期未擔(dān)保的債券，對于有可能需要英國政府救助的大型銀行，監(jiān)管當(dāng)局可以額外要求3%的資本。委員會建議英國存款保險公司在銀行破產(chǎn)時，對存款人優(yōu)先賠償，讓長期的非擔(dān)保債券持有人承擔(dān)部分損失。
　　改革時間表
　　委員會盡管希望政府和國會對其圍欄改革建議積極反應(yīng)，并盡早實(shí)施。但是，要對大型銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)分離并增加準(zhǔn)備金要求，顯然需要一個較長的過渡期，因此，建議圍欄改革實(shí)施時間應(yīng)不晚于“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”的生效時間——2019年。
　　
　　對圍欄改革的評價
　　第一，圍欄改革是英國政府轉(zhuǎn)向溫和的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式的嘗試。目前，國際銀行業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管體制大致可以分為兩類：一類是混業(yè)經(jīng)營，集中監(jiān)管；一類是分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)說，國際銀行業(yè)主流的經(jīng)營模式是混業(yè)經(jīng)營，即綜合化經(jīng)營，只有中國等少數(shù)國家仍實(shí)施分業(yè)經(jīng)營。但是，本輪金融危機(jī)使實(shí)施混業(yè)經(jīng)營的歐美國家銀行業(yè)遭受重創(chuàng)，政府為救助“大而不倒”的金融機(jī)構(gòu)付出了巨大代價，引發(fā)社會不滿。因此，如何防止大型金融機(jī)構(gòu)的貪婪再次給社會帶來災(zāi)難，英國銀行業(yè)獨(dú)立委員會提出了溫和的分業(yè)經(jīng)營和區(qū)別監(jiān)管的模式，即“圍欄改革”。圍欄改革要求大型金融機(jī)構(gòu)將零售銀行業(yè)務(wù)與公司銀行、投資銀行業(yè)務(wù)分離，并對零售銀行業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)提出了更高的資本充足率要求——當(dāng)前水平的兩倍，銀行業(yè)公司銀行、投資銀行業(yè)務(wù)則遵守國際監(jiān)管要求。但委員會建議大型銀行將業(yè)務(wù)進(jìn)行分離，并不像《格拉斯-斯蒂爾法案》要求拆分金融機(jī)構(gòu)那般果斷和強(qiáng)硬，因此，圍欄改革可以稱為溫和的分業(yè)監(jiān)管改革嘗試。
　　第二，圍欄改革可操作性不強(qiáng)，最終可能終淪為一紙空文。圍欄改革的核心目標(biāo)是減輕政府救助經(jīng)營失敗銀行的成本，防范“大而不倒”傳統(tǒng)所產(chǎn)生的道德風(fēng)險。但委員會想在減輕政府救助銀行成本的同時，不讓銀行業(yè)“傷筋動骨”，不能影響英國的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，也不能動搖英國全球第二大國際金融中心的地位。因此，委員會的改革方案患得患失，提出了理論上既可控制零售銀行風(fēng)險又不影響銀行經(jīng)營的改革方案。但是，在不分拆大型金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)情況下，僅靠“圍欄”是無法隔離風(fēng)險的。因為同一銀行中不同部門遵守不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督監(jiān)查會面臨巨大的困難。另外，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)同時從事零售銀行、公司銀行和投資銀行業(yè)務(wù)時，僅靠結(jié)構(gòu)性分離的圍欄無法防止風(fēng)險的相互傳染。最后，對零售銀行要求高達(dá)17%～20%的資本充足率，不具有可行性。如果嚴(yán)格執(zhí)行，銀行業(yè)要么破產(chǎn)，要么大幅收縮資產(chǎn)，這兩種結(jié)果都是政府不想看到的。
　　第三，在歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)陰霾依然籠罩全球的今天，任何大刀闊斧的改革都將被束之高閣?！熬S穩(wěn)”已成為全球各國政府的首要任務(wù)，圍欄改革更多是英國政府為獲取民眾支持的一場“做秀”，不會在歷史上產(chǎn)生大的影響。
　　（作者單位：中國民生銀行）