南海地圖上的“九段線”

　　在中國出版的世界或中國地圖上，人們可以看到南海區(qū)域上面有一條由九條短線組成的U形斷續(xù)線，俗稱“U形線”或“九段線”。有心人可能會(huì)注意到，類似的線不但在中國的黃海、東海并不存在，在世界其他地區(qū)也極少看到。那么，為什么在南海會(huì)有這樣一條九段線？它意味著什么？要弄清楚這些問題，還得從一個(gè)世紀(jì)以前說起。
　　
　　歷史由來
　　
　　中國自古以來就對南海諸島進(jìn)行管轄，但進(jìn)入近代，西方列強(qiáng)不僅屢屢入侵中國，還霸占越南等周邊各國，進(jìn)而覬覦地處邊陲的中國海島。1909年，清朝廣東水師提督李準(zhǔn)前往西沙群島巡視，每到一島即勒石命名，豎黃龍國旗，以示該島為中國領(lǐng)土。占領(lǐng)越南的法國當(dāng)時(shí)并未抗議，多年后卻又宣稱中國對西沙的主張“從未得到正式的承認(rèn)”，公開顯露其窺伺之意。除西沙群島外，法國還企圖染指南沙群島。1933年4月，法炮艦“阿美羅德”號(hào)和測量艦“阿斯德羅拉勃”號(hào)侵入南沙群島“考察”，以示“占領(lǐng)”。同年12月，交趾支那（在越南南部）總督克勞泰默簽署法令，把南沙群島的這些小島合并到安南的巴地省。
　　面對法國的侵略，當(dāng)時(shí)的民國政府感到有必要固我主權(quán)。1934年12月21日，在民國政府“水陸地圖審查委員會(huì)”舉行的第25次會(huì)議上，審定了中國南海各島礁的中英文地名。1935年1月，該委員會(huì)編印了第一期會(huì)刊，上面較詳細(xì)地羅列了南海的132個(gè)島、礁、沙、灘的名稱。同年4月，該委員會(huì)又出版了《中國南海島嶼圖》，確定了中國最南的疆域線至北緯4度，曾母暗沙被標(biāo)在疆域線之內(nèi)。這就是中國地圖上最早出現(xiàn)的南海疆域線，也就是今日中國南海地圖上U形斷續(xù)線的雛形。
　　日本侵略中國后，強(qiáng)行占領(lǐng)了南沙群島，并將其改名為“新南群島”，劃歸臺(tái)灣（當(dāng)時(shí)臺(tái)灣為日本殖民地）管轄。1943年12月，中美英三國簽署的《開羅宣言》中規(guī)定“三國之宗旨……在使日本所竊取于中國之領(lǐng)土，例如滿洲、臺(tái)灣、澎湖群島等，歸還中華民國。”1945年7月中美英三國促令日本投降的《波茨坦公告》規(guī)定：“開羅宣言之條件必將實(shí)施，而日本之主權(quán)必將限于本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內(nèi)。”《宣言》和《公告》雖然沒有明確指出日本應(yīng)將南海諸島歸還中國，但在明確限定日本的主權(quán)范圍后，其所侵占的領(lǐng)土當(dāng)歸還原擁有國，南海諸島自應(yīng)歸屬中國。此時(shí)，重返越南的法國亦圖謀重新占有南沙群島。剛從美國統(tǒng)治下獨(dú)立的菲律賓亦蠢蠢欲動(dòng)，也想對群島實(shí)行有效的控制。
　　當(dāng)時(shí)的中國政府為了維護(hù)南海諸島的主權(quán)，除與法國進(jìn)行交涉外，還及時(shí)采取了一些必要的措施。首先，對南海諸島各島群的名稱做了調(diào)整，將原南沙群島改名為中沙群島，將原團(tuán)沙群島改名為南沙群島。第二，派兵艦前往接收。1946年秋，由中華民國海軍宿將，民族豪杰林則徐后人林遵率領(lǐng)的太平、永興、中建、中業(yè)四艦前往西沙群島和南沙群島，并在太平島（以太平艦命名）設(shè)立了南沙群島管理處，隸屬于廣東省政府管轄。第三，為了使確定的南海領(lǐng)土范圍具體化，當(dāng)時(shí)的內(nèi)政部方域司于1947年印制了《南海諸島位置圖》，正式在南海海域的東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島的四周標(biāo)出了U形的斷續(xù)線。1948年2月，這幅圖被收入《中華民國行政區(qū)域圖》中，由商務(wù)印書館公開對外發(fā)行。新中國成立后，經(jīng)政府有關(guān)部門審定出版的地圖在同一位置上也標(biāo)繪了這樣一條線，只是原來的11段斷續(xù)線被改為9段斷續(xù)線，這就是俗稱的九段線。
　　
　　法律地位
　　
　　那么，九段線究竟意味著什么呢？概括起來，國內(nèi)外學(xué)者有關(guān)九段線法律地位的認(rèn)識(shí)主要集中在如下4個(gè)方面：
　　1．國界線
　　該主張認(rèn)為九段線劃定了中國在南海的領(lǐng)土范圍，線內(nèi)的島、礁、沙、灘以及海域均屬于中國主權(quán)管轄范圍，線外區(qū)域則屬于其他國家或公海。這一主張認(rèn)為，九段線是一條用國界線符號(hào)在圖上標(biāo)繪的線，當(dāng)然應(yīng)將其視作國界線。而且，民國政府剛開始規(guī)劃這條線時(shí)，也是將其作為國界線來看待的，因?yàn)閿嗬m(xù)線畫在中國南海諸島的外緣島礁與周邊國家海岸線之間的等距離中線上，這是明顯的國界線畫法。反對者則認(rèn)為，九段線是一條斷續(xù)線即未定國界線，與正常國界線的法律地位是不相同的。從法理來說，國際海洋法有一條基本原則，即陸地統(tǒng)治海洋。沿海國有權(quán)在其海岸外選定一條領(lǐng)?；€，將這條線作為起始線來劃定本國的領(lǐng)海，但不能脫離陸地，在地圖上標(biāo)繪一條線來圈定領(lǐng)海范圍。當(dāng)然，有人也指出，九段線劃定在先，而海洋法制定在后，不能以海洋法的原則去套歷史上的情況。在海洋法制定過程中，未能把九段線為國界線這一體現(xiàn)中國國情與利益訴求的情況考慮進(jìn)去，是一個(gè)重要的遺憾。
　　2．歷史性水域線
　　這一主張認(rèn)為，中國對于九段線內(nèi)的島、礁、沙、灘以及海域均享有歷史性權(quán)利，線內(nèi)的整個(gè)海域是中國的歷史性水域。歷史性水域線最初是由中國臺(tái)灣方面提出來的，1993年臺(tái)“立法院”通過《南海政策綱領(lǐng)》，其“前言”部分聲明：“南沙群島、西沙群島、中沙群島及東沙群島，無論就歷史、地理、國際法及事實(shí)，向?yàn)槲覈逃蓄I(lǐng)土之一部份，其主權(quán)屬于我國。南海歷史性水域界線內(nèi)之海域?yàn)槲覈茌犞Ｓ?，我國擁有一切?quán)益?！钡袑＜抑赋?，迄今為止，歷史性水域一直沒有像領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等一樣成為國際社會(huì)普遍承認(rèn)的國際海洋法律制度。而且，歷史性水域即使成立，必須同時(shí)具備有效管轄、長時(shí)期管轄和其他國家默認(rèn)三個(gè)條件，中國在南海并不具備這些條件。還有學(xué)者認(rèn)為，歷史性水域一般是近岸的海灣，通常被認(rèn)為是內(nèi)水，在國際法上被列在領(lǐng)?；€的規(guī)則之外。對于內(nèi)水而言，外國船舶未經(jīng)準(zhǔn)許是不容許航行和通過的。所以，很難將準(zhǔn)許外國船只自由通行的南海確定為歷史性水域。鑒于這些爭論，臺(tái)灣方面后來放棄了“歷史性水域”的提法。
　　3．歷史性權(quán)利線說
　　在歷史性水域線主張被中國臺(tái)灣方面放棄后，一些大陸和海外學(xué)者提出了“歷史性權(quán)利”的主張。根據(jù)該主張，中國擁有對九段線內(nèi)的所有島、礁、沙、灘的主權(quán)和對于線內(nèi)內(nèi)水以外的海域和海底自然資源的主權(quán)權(quán)利，但承認(rèn)其他國家在這一海域內(nèi)的航行、飛越、鋪設(shè)海底電纜和管道等自由。較歷史性水域而言，歷史性權(quán)利這一概念更能與當(dāng)代海洋法相銜接?！堵?lián)合國海洋法公約》雖然沒有為歷史性權(quán)利一詞下過定義，但在公約的第15條承認(rèn)了這個(gè)法律名詞，上面寫道：“……如因歷史性權(quán)利或其他特殊情況，而有必要按照與上述規(guī)定不同的方法劃定兩國領(lǐng)海的界限，則不適用上述規(guī)定?！钡灿袑W(xué)者提出，上述歷史性權(quán)利所主張的實(shí)際上是對于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的特定主權(quán)權(quán)利，而在國際實(shí)踐中，歷史性權(quán)利這一概念一般都是在“歷史性所有權(quán)”的意義上使用的，它意味著主權(quán)或所有權(quán)，這兩個(gè)概念在質(zhì)和量上都存在不同程度的區(qū)別，不能夠混淆在一起。
　　4．島嶼歸屬線或島嶼范圍線
　　該主張認(rèn)為，九段線內(nèi)的島嶼及其附近海域是中國領(lǐng)土的一部分，受我國的管轄和控制。我國著名的南海問題專家李金明即持此說。他提出，斷續(xù)線這種畫法實(shí)際上是一種地理速記的簡單方法，即以群島最外緣的島礁為界，把眾多島礁全部包括在一條界線之內(nèi)，省得逐一羅列出來。這種方法在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初曾在國際間廣泛使用，而南海九段線就是在那之后出爐的。李金明還認(rèn)為，1947年民國政府內(nèi)政部方域司最初印制有這條斷續(xù)線的地圖就命名為《南海諸島位置圖》，其意就是線內(nèi)群島的歸屬圖。此外，內(nèi)政部在主持編繪出版《南海諸島位置圖》的同時(shí)進(jìn)行的兩項(xiàng)活動(dòng)，也可以進(jìn)一步證明九段線是為標(biāo)明南海諸島的范圍而專門設(shè)置的一條線。一是1947年4月14日內(nèi)政部同有關(guān)部門討論了“西、南沙群島范圍及主權(quán)之確定與公布案”，并就“南海領(lǐng)土范圍最南應(yīng)至曾母暗沙”等事項(xiàng)做出了決定。二是同年同月，內(nèi)政部又為了“西、南沙群島的范圍和主權(quán)的確定與公布”事由，專門向廣東省政府發(fā)出公函，商請后者“查照辦理”。這些活動(dòng)都有一個(gè)明確的指向，即確定和公布南海諸島的范圍和主權(quán)。
　　
　　中國主張
　　
　　1947年中國在南海地圖上標(biāo)出U形斷續(xù)線后，當(dāng)時(shí)的國際社會(huì)并未提出異議，周邊的東南亞國家也從未提出過外交抗議。然而，20世紀(jì)70年代之后，南海爭端開始升級(jí)。而海洋法頒布之后，南海周邊國家都宣布了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架主張，與中國九段線海域有很大的重疊。對于線內(nèi)諸島特別是南沙群島，一些周邊國家也積極侵占。在這種情況下，如何界定九段線的法律地位，捍衛(wèi)我國領(lǐng)土領(lǐng)海主權(quán)與合法權(quán)益，就成了一件非常迫切的事情。
　　從文字上看，新中國成立后，中國政府一直沒有對南海九段線的法律地位和含義作過正式說明。但實(shí)際上，如果我們縱覽中國政府有關(guān)南海問題的一系列聲明、法規(guī)和談話，就可以發(fā)現(xiàn)中國主要是把九段線作為島嶼歸屬線或島嶼范圍線來對待的。如1958年的《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》規(guī)定了中華人民共和國的12海里領(lǐng)海寬度，并宣布此項(xiàng)規(guī)定適用于“中華人民共和國的一切領(lǐng)土，包括中國大陸及其沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺(tái)灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼”。在上一世紀(jì)70年代一些國家挑起南海爭端以后，中國政府的慣常表述方式也是：南海諸島是中國領(lǐng)土的一部分，中華人民共和國對這些島嶼及其附近海域享有無可爭辯的主權(quán)。1998年6月26日公布的《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第14條也指出，“本法的規(guī)定不影響中華人民共和國享有的歷史性權(quán)利?！笨梢姡袊畬τ诰哦尉€的法律主張實(shí)際上是島嶼歸屬線與歷史性權(quán)利線的結(jié)合。
　　中國的主張有著充分的歷史與法理依據(jù)，但有些問題還需要澄清。第一，“附近海域”的范圍是多少？是12海里？還是幾十海里？抑或是200海里？第二，歷史性權(quán)利究竟包括哪些？是傳統(tǒng)捕魚權(quán)？還是包括對更廣泛資源的權(quán)利？這些仍然需要明確。不管如何，在南海地圖上存在達(dá)半個(gè)多世紀(jì)之久的九段線是一個(gè)客觀存在，并得到世界上不少國家的認(rèn)可。無論其法律地位最后如何認(rèn)定，我們都要充分發(fā)揮它在實(shí)踐中、法律上的作用，更加有效地維護(hù)我國主權(quán)與合法海洋權(quán)益。
　　【責(zé)任編輯】林 京