城市化進(jìn)程背景下的耕地資源保護(hù)對策研究

　　摘 要：本文基于筆者多年從事耕地資源保護(hù)的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，以城市化進(jìn)程背景下的農(nóng)民權(quán)益維護(hù)和耕地資源保護(hù)為研究對象，從三個方面探討了具體的對策，全文是筆者長期工作實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論升華，相信對從事相關(guān)工作的同行能有所裨益。
　　關(guān)鍵詞：耕地資源 保護(hù) 農(nóng)民 權(quán)益 城市化
　　中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791(2011)10(b)-0000-00
　　
　　隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，我國耕地資源保護(hù)的形勢日趨嚴(yán)峻。改革開放以來，我國耕地資源的規(guī)模不斷減少，耕地資源的質(zhì)量也呈不斷下降的態(tài)勢?；窘ㄔO(shè)占用耕地不斷增加，是造成我國耕地資源減少的重要原因之一。城市占地所造成的優(yōu)質(zhì)耕地減少和因工業(yè)化而造成的土壤與水資源污染，則是我國耕地資源質(zhì)量下降的重要原因。為了維護(hù)國家糧食安全，我國制定了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，主要包括土地用途管制制度、建設(shè)用地審批制度、耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)管理等。上述耕地保護(hù)制度已經(jīng)取得了一定的成效，但卻沒有從根本上扭轉(zhuǎn)我國耕地資源規(guī)模不斷減少、質(zhì)量不斷下降的趨勢。總體說來，影響我國耕地保護(hù)的最大問題，是地方政府所推動的非法占地。
　　進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)并以此促進(jìn)耕地資源保護(hù)，需要著重做好以下幾個方面的工作。
　　1 將土地使用權(quán)長期化引入有關(guān)規(guī)定
　　土地使用期限是各國家和地區(qū)都非常重視的完善地權(quán)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。如澳大利亞、香港、新加坡等公有土地利用效率較高的一個重要原因就是它們都不同程度地采用了土地的長久性租用制。土地使用權(quán)的長期化，是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地資源利用與保護(hù)的客觀要求和必然選擇。
　　1.1對土地使用權(quán)的長期化予以明確規(guī)定
　　《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，耕地的承包期為30年，自承包合同成立之日起，承包方取得土地使用權(quán)，并規(guī)定不能任意剝奪農(nóng)民的土地使用權(quán)。這一規(guī)定保障了農(nóng)民在不改變用途情況下可以長期擁有土地使用權(quán)?！段餀?quán)法》則第一次將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)。筆者認(rèn)為，有必要在土地使用權(quán)承包期為30年的基礎(chǔ)上進(jìn)一步延長土地承包期限，并以法律形式加以明確規(guī)定。一般來說，期限越長，土地使用權(quán)價值就越高，也越容易激發(fā)土地使用者長期投資和自覺珍惜土地的積極性，越有利于耕地資源保護(hù)。甚至有些專家認(rèn)為，要解決我國土地制度中存在的問題，應(yīng)將土地的承包經(jīng)營權(quán)確立為能夠延續(xù)幾代人的制度安排。
　　1.2取消土地調(diào)整制度
　　目前的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)將土地調(diào)整嚴(yán)格限定在很小的范圍內(nèi)，但是，筆者認(rèn)為，從保障農(nóng)民長期土地權(quán)益出發(fā)，應(yīng)該考慮徹底取消土地調(diào)整制度。有關(guān)研究表明，集體組織為獲得截留征地補(bǔ)償款的機(jī)會，往往利用土地調(diào)整將其違法行為所造成的損失轉(zhuǎn)移并分?jǐn)偨o全體村民，只有廢除土地調(diào)整，才能從根本上解決這一問題。
　　1.3 應(yīng)該明確規(guī)定對損害農(nóng)民土地權(quán)益責(zé)任人的懲罰措施
　　針對損害農(nóng)民土地長期使用權(quán)行為，有關(guān)法律應(yīng)明確規(guī)定對其責(zé)任人的懲罰措施。要在土地使用權(quán)長期化的保障條件下，充分尊重農(nóng)民個人意愿，以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為前提，而不能以行政手段強(qiáng)制收回農(nóng)民土地使用權(quán)再重新發(fā)包或租賃，也不能強(qiáng)迫農(nóng)民將土地使用權(quán)集中于個別人或集體手中進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營。不能隨便撕毀合同、收回土地承包權(quán)。對于造成侵害農(nóng)民土地使用權(quán)的各種違法、違規(guī)行為的有關(guān)責(zé)任人，必須依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
　　1.4 有關(guān)法律應(yīng)明確農(nóng)民土地使用權(quán)的繼承權(quán)
　　學(xué)術(shù)界對此具有廣泛爭論，主要集中在是否應(yīng)該賦予農(nóng)村土地使用權(quán)以合法繼承權(quán)、法定繼承人范圍以及繼承方法等諸多問題上。有的學(xué)者反對賦予農(nóng)民土地使用權(quán)的繼承權(quán)，認(rèn)為土地使用權(quán)人不具有土地所有權(quán)，因此以家庭為主體的承包合同關(guān)系不能繼承。筆者認(rèn)為，無論從土地使用權(quán)的物權(quán)屬性來看，還是從穩(wěn)定土地承包關(guān)系和保護(hù)土地資源的現(xiàn)實(shí)要求來看，都應(yīng)該從法律上明確土地使用權(quán)能夠合法繼承的權(quán)利。這是因?yàn)?，土地使用?quán)雖然是以承包合同確立的，但是土地使用權(quán)本身具有物權(quán)的全部特征，是一種用益物權(quán)，也就是一種財產(chǎn)權(quán)，財產(chǎn)權(quán)依法是可以繼承的。第二，從各國法律規(guī)定來看，無論是大陸法系還是英美法系，都承認(rèn)農(nóng)村土地使用權(quán)的繼承性，而且《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)明確規(guī)定林地使用權(quán)可以依法繼承，從耕地長期利用和保護(hù)角度出發(fā)，也應(yīng)該在其使用權(quán)長期化的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)更好地維護(hù)和保障農(nóng)民權(quán)益、獲得長遠(yuǎn)保障的目標(biāo)，滿足農(nóng)民對土地使用權(quán)子女繼承權(quán)的要求，從法律上確定耕地使用權(quán)的繼承權(quán)，盡快實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)繼承的合法化。第三，對于土地使用權(quán)法定繼承人的范圍，主要觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行單嗣繼承制，即“土地使用權(quán)由獨(dú)子繼承，男女有同等的繼承權(quán)，留在本社區(qū)的子女優(yōu)先繼承；只有土地使用權(quán)繼承人才能……繼續(xù)承包土地”，主張這一觀點(diǎn)的依據(jù)主要是出于防止土地進(jìn)一步細(xì)碎化的考慮，但是，這種繼承制不符合《繼承法》的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為，應(yīng)該以《繼承法》為主要依據(jù)實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)繼承的合法化。
　　2 進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)與促進(jìn)土地的合理流動
　　《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)明確規(guī)定國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。積極推動土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，既是提高土地資源配置效率的有效手段，也能為現(xiàn)階段農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向流動創(chuàng)造條件，同時也是在城市化過程中保障農(nóng)民合法權(quán)益不受侵犯的有效保障。
　　2.1 推動土地使用權(quán)在農(nóng)戶之間實(shí)現(xiàn)合理流轉(zhuǎn)
　　依據(jù)自愿、有償原則推動土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，必須注意兩個方面的問題。第一，提倡在農(nóng)戶間實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而不應(yīng)該讓工商企業(yè)過多地介入農(nóng)業(yè)，盡量避免一些公司和企業(yè)長時間、大面積租賃經(jīng)營農(nóng)戶的承包地。國際經(jīng)驗(yàn)表明，世界各國對于公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)都采取相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度，一般都只允許公司、企業(yè)在農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)后領(lǐng)域和產(chǎn)中的若干環(huán)節(jié)從事經(jīng)營活動，而嚴(yán)格限制公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的直接生產(chǎn)領(lǐng)域。
　　從我國的實(shí)際情況來看，土地對于大多數(shù)農(nóng)民具有重要的養(yǎng)老保障功能。因此，不僅不能鼓勵和支持一般工商企業(yè)過多地介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，而且還應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的政策加以限制。第二，必須充分認(rèn)識到土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的長期性和漸進(jìn)性，避免不顧客觀條件和國情而盲目實(shí)行農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營。雖然土地均分制度導(dǎo)致土地分散、小規(guī)模經(jīng)營，造成了生產(chǎn)成本高、土地收益偏低的問題，但是在當(dāng)前農(nóng)村勞動力尚未實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的情況下，大部分農(nóng)民工還處于城鄉(xiāng)“雙向”流動狀態(tài)，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，土地仍是其最基本的生活保障，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營制度則是保障農(nóng)民權(quán)益的前提條件，如果強(qiáng)制推行土地的大規(guī)模兼并，必然會導(dǎo)致更多的農(nóng)民失去生活保障和收入來源。即使在以非農(nóng)收入為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也要從客觀條件出發(fā)，在法律和政策允許的范圍內(nèi)，以提高土地利用效率、保護(hù)土地資源為目的，實(shí)行土地的適度規(guī)模經(jīng)營。
　　2.2 積極培育土地使用權(quán)市場，建立合理的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制
　　保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)的關(guān)鍵，是促進(jìn)土地資源的合理流動。第一，要建立起有效的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制?！掇r(nóng)村土地承包法》只是在明確農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的具體內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)程序。為此，應(yīng)該制定一套完整規(guī)范的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序，并在嚴(yán)格的程序規(guī)范下，引導(dǎo)農(nóng)戶之間土地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，簽訂正式的、內(nèi)容全面的書面合同，還要建立起有效的矛盾與糾紛解決機(jī)制，有效保障土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。同時，加強(qiáng)政府部門對于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，規(guī)范收費(fèi)制度，避免農(nóng)民負(fù)擔(dān)的進(jìn)一步加重。第二，要積極培育土地使用權(quán)市場。針對目前土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)比較困難，且主要發(fā)生在集體組織內(nèi)部的情況，在完善市場機(jī)制的基礎(chǔ)上，一方面要加強(qiáng)信息服務(wù)，即社區(qū)和集體組織應(yīng)該為具有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)愿望的農(nóng)戶提供真實(shí)、準(zhǔn)確的市場信息，并對他們進(jìn)行分類指導(dǎo)，以減少交易成本，另一方面，要培育和發(fā)展各種類型的、為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供中介服務(wù)的市場組織，為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。
　　
　　3 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持政策體系建設(shè)與維護(hù)農(nóng)民土地收益權(quán)
　　在城市化進(jìn)程中有效維護(hù)農(nóng)民土地收益權(quán)，必須逐步推動城鄉(xiāng)一體化，以城帶鄉(xiāng)，適當(dāng)?shù)赝七M(jìn)以工養(yǎng)農(nóng)的政策。
　　3.1 進(jìn)一步加大對種糧農(nóng)民農(nóng)資綜合直補(bǔ)力度
　　對糧農(nóng)農(nóng)資綜合直補(bǔ)，是國家惠農(nóng)、支農(nóng)的重要政策。為進(jìn)一步促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收，一方面應(yīng)該明確以優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)作為政策目標(biāo)，新增補(bǔ)貼應(yīng)與糧食產(chǎn)量、商品化水平和糧食質(zhì)量掛鉤，重點(diǎn)鼓勵在提高糧食質(zhì)量的基礎(chǔ)上不斷提高糧食產(chǎn)量，另一方面應(yīng)該加強(qiáng)直補(bǔ)機(jī)制建設(shè)，以公開性和透明性為原則，實(shí)行公告制度，對直補(bǔ)資金進(jìn)行專戶管理，加強(qiáng)對直補(bǔ)資金分配及發(fā)放過程的監(jiān)督，保證直補(bǔ)政策的有效落實(shí)。
　　3.2 進(jìn)一步加強(qiáng)財政投資支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
　　良好的水利灌溉設(shè)施，發(fā)達(dá)的交通、通訊設(shè)施，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效發(fā)展的重要前提。國際經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)該依靠國家的力量加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，提高土地的生態(tài)功能和可持續(xù)發(fā)展能力。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往需要巨額資金投入，需要加大國家財政對這部分投資的支持力度，為農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。從18世紀(jì)初開始，日本陸續(xù)將水田灌溉設(shè)施建設(shè)、土地改良、交通道路建設(shè)等納入農(nóng)業(yè)基本建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目，至20世紀(jì)80年代，日本政府每年用于農(nóng)業(yè)支出的財政預(yù)算已經(jīng)達(dá)到國家一般預(yù)算支出的10％，其中農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占28％。而我國財政支持農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比例近年來逐年下降，已經(jīng)由2001年的19.38％下降到2006年的14.92％。
　　3.3 進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持項(xiàng)目法制化管理
　　主要是不斷健全和完善農(nóng)業(yè)支持法律體系，包括制訂《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》、《農(nóng)業(yè)保險法》、《農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助條件》、《貧困地區(qū)援助條件》等。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)支持項(xiàng)目的法律化管理，即應(yīng)將各項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持措施和政策目標(biāo)以法律的形式確定下來，對政策目標(biāo)、政策工具、預(yù)算安排以及政府執(zhí)行部門的職責(zé)范圍做出明確規(guī)定，以此來規(guī)范投資主體的投資行為，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)支持項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督。
　　
　　
　　參考文獻(xiàn)
　　[1] 邵繪春. “土地財政”的風(fēng)險與對策研究[J]科