我國污水處理行業(yè)科學(xué)定價(jià)機(jī)制研究

　　摘要：隨著我國污水處理市場改革的深入開展，污水處理市場逐步形成了投資主體多元化、運(yùn)營主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場化的特征，由此，污水處理的科學(xué)合理定價(jià)就成了一個(gè)核心問題。本文首先借鑒分析了國外發(fā)達(dá)國家的污水處理定價(jià)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，通過剖析我國現(xiàn)行的污水處理定價(jià)機(jī)制以及存在的問題分析，為我國污水處理定價(jià)機(jī)制的完善提出相應(yīng)的建議。
　　關(guān)鍵詞：污水處理 定價(jià)機(jī)制 政府策略。
　　中圖分類號(hào)：F299 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791(2011)10(c)-0000-00
　　
　　1引言
　　目前，隨著我國節(jié)能減排政策的不斷加強(qiáng)、公眾環(huán)保意識(shí)到不斷提高，污水處理行業(yè)已成為重要的新興產(chǎn)業(yè)。
　　2004年8月建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行監(jiān)管的意見》指出：城鎮(zhèn)污水處理廠的運(yùn)營管理必須按照政事分開、政企分開的原則；大力推行特許經(jīng)營制度，嚴(yán)格實(shí)施城市排水許可制度，加快污水管網(wǎng)建設(shè)，完善收費(fèi)制度，接受城市建設(shè)主管部門的監(jiān)管，要逐步擴(kuò)大污水處理信息公開的透明度[1-2]。中國的污水處理行業(yè)開始走向投資主體多元化，運(yùn)營主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場化道路。在污水處理市場化改革的過程中，幾乎在所有相關(guān)的水價(jià)政策中都提出來要逐步提高污水處理費(fèi)的要求[3-5]。在此背景下，污水處理的科學(xué)合理定價(jià)就成了一個(gè)核心問題。價(jià)格機(jī)制是市場機(jī)制的核心，價(jià)格是一個(gè)信號(hào)燈，能夠集中反映企業(yè)、政府和用戶的行為。對污水處理單位而言，只有科學(xué)合理的定價(jià)，才能既保證污水處理企業(yè)正常的投資和運(yùn)營，又能得到廣大群眾的理解和支持。
　　
　　2發(fā)達(dá)國家污水處理定價(jià)機(jī)制
　　由于污水處理行業(yè)具有典型的區(qū)域性、外部性和公益性的特點(diǎn)，發(fā)達(dá)國家污水處理大多實(shí)行政府直接定價(jià)或政府主導(dǎo)定價(jià)模式，具體分析如下：
　　2.1美國
　　美國是一個(gè)水資源相對豐富的國家，水資源壓力比較小，與其他發(fā)達(dá)國家相比，居民支付供水和污水處理費(fèi)占家庭可支配收入最低，。污水處理費(fèi)定價(jià)的總原則是全成本收回（包括運(yùn)營維護(hù)成本和資本成本），公用污水處理企業(yè)既不盈利也不虧損，污水處理費(fèi)的征收只傾向于收回實(shí)際成本和債務(wù)成本，滿足資本市場上維持融資能力的需要。同時(shí)污水處理價(jià)格保持在低水平，保護(hù)用戶的利益。對私有的污水處理公司的價(jià)格主要通過投資收益率來管制，在實(shí)際的投資成本的基礎(chǔ)上，保證投資者適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)率，通常稱為投資回報(bào)率管制。污水處理費(fèi)的定價(jià)方法主要是服務(wù)成本定價(jià)法，一般按照單個(gè)工程定價(jià)。公共事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)價(jià)格的審批和監(jiān)管，實(shí)行成本監(jiān)控和價(jià)格審核一體化管理，能夠較好的實(shí)現(xiàn)約束成本和合理定價(jià)的管制目標(biāo)。污水處理費(fèi)定價(jià)的程序主要包括：提出申請、抗議和申辯、調(diào)查、召開聽證會(huì)、做出決定。
　　2.2德國
　　水在德國是公共資源，國家對水務(wù)行業(yè)（供水和污水處理）的管制主要是集體民主決策，依法治水。
　　市政府的職責(zé)主要是負(fù)責(zé)供水和污水處理服務(wù)，并確定合理供水和污水處理價(jià)格。供水和污水處理價(jià)格由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、供排水企業(yè)和用戶共同決定，通過協(xié)議達(dá)成一致。污水處理費(fèi)全部由排污者承擔(dān)，即“誰污染，誰付費(fèi)”的原則，費(fèi)用由基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)和運(yùn)行費(fèi)用組成，以反映總成本水平，但污水處理費(fèi)中不能包含企業(yè)的盈利額。收費(fèi)的對象主要是水消費(fèi)群體，財(cái)政補(bǔ)貼很少，所以收費(fèi)要包括所有的運(yùn)營成本、維護(hù)成本和投資成本。收費(fèi)的程序?yàn)椋赫?guī)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章并報(bào)當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)批準(zhǔn)和監(jiān)督。
　　2.3日本
　　日本是一個(gè)水資源相對短缺的國家，為了解決水資源短缺和環(huán)境污染問題，日本在水資源管制中主要采取經(jīng)濟(jì)手段和行政手段，經(jīng)濟(jì)手段包括確定水價(jià)、提供補(bǔ)貼、開展水權(quán)交易、允許私人部門參與和開展特種稅。采用的行政手段主要包括依法分配水權(quán)、實(shí)施環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢測水質(zhì)并公開數(shù)據(jù)、實(shí)施工業(yè)用水排放標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章和對公眾開展節(jié)水教育。
　　日本對水資源管理實(shí)施中央政府補(bǔ)貼政策。在水務(wù)相關(guān)的中央政府預(yù)算中，政府為污水處理設(shè)施建設(shè)提供95%的資金支持，這些資金主要來源為國家稅收、發(fā)行政府公債和政府低息貸款。其余4.5%或5%的污水處理設(shè)施建設(shè)費(fèi)用由受益人支付。污水處理設(shè)施的運(yùn)營和維護(hù)，主要是通過水費(fèi)來承擔(dān)。污水處理費(fèi)主要由最低收費(fèi)和增容收費(fèi)兩部分組成。
　　2.4英國
　　英國政府對水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管主要內(nèi)容為經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，其核心是價(jià)格監(jiān)管。主要是采用PI≤RPI-X的方法監(jiān)管供排水的價(jià)格。RPI（Retail Price Index）表示零售價(jià)格指數(shù)，X是由價(jià)格管制者確定的表示在一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)效率增加的百分比。該模型最大的好處是對供水和污水處理企業(yè)的激勵(lì)，不僅激勵(lì)企業(yè)改善經(jīng)營管理，能夠提高整個(gè)行業(yè)的生產(chǎn)效率，也相應(yīng)的保障了用水戶的利益，使其能盡快從水務(wù)公司的效率中獲益。
　　英國污水處理費(fèi)包括在水務(wù)系統(tǒng)服務(wù)費(fèi)中。水務(wù)系統(tǒng)服務(wù)費(fèi)分為供水服務(wù)費(fèi)和污水處理服務(wù)費(fèi)。水價(jià)的制定按照公平、成本和區(qū)別性三大原則為基礎(chǔ)，基本水價(jià)按照供水和污水處理服務(wù)的成本核算，然后根據(jù)投資回報(bào)率和通貨膨脹率加成確定。
　　
　　3我國污水處理現(xiàn)行定價(jià)機(jī)制及存在問題
　　3.1 我國污水處理現(xiàn)行機(jī)制
　　我國污水處理行業(yè)定價(jià)政策是伴隨著我國改革開放而不斷深化的。污水處理作為公益性行業(yè)也經(jīng)歷了從計(jì)劃體制管理到實(shí)現(xiàn)市場化機(jī)制的過程，我國的城市污水處理定價(jià)，也是在改革中不斷完善政策，從不收費(fèi)到逐步開始收費(fèi)并提高水平的。
　　改革開放以前中國的城市污水處理企業(yè)一直按照事業(yè)單位經(jīng)營管理，沒有走入市場，污水處理的投資和運(yùn)行費(fèi)用也是全部由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。實(shí)行低水價(jià)和不征收污水處理費(fèi)的政策，也無所謂對污水處理企業(yè)處理污水進(jìn)行定價(jià)。
　　20世紀(jì)90年代，由于城市化發(fā)展進(jìn)程和水環(huán)境保護(hù)的需要，許多城市需要建設(shè)污水處理廠，這時(shí)完全由政府負(fù)擔(dān)污水處理的投資和運(yùn)行已經(jīng)資金已經(jīng)嚴(yán)重不足，國家相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于污水處理行業(yè)政策法規(guī)，包括市場體制改革政策，投融資政策，污水處理定價(jià)收費(fèi)政策等，鼓勵(lì)污水處理行業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場化，吸引外資和民間資本進(jìn)入污水處理行業(yè)。污水處理企業(yè)也從事業(yè)單位經(jīng)營轉(zhuǎn)為企業(yè)化經(jīng)營。但是突出的問題是資金的缺乏不能保證污水處理企業(yè)缺乏建設(shè)和運(yùn)行資金。
　　2002年國家在《關(guān)于推進(jìn)城市供水價(jià)格改革的工作的通知》中明確要求：“2003年以前，中國所有城市都要開展污水處理費(fèi)”。而后各地相繼出臺(tái)了《污水處理收費(fèi)管理辦法》。國家也在2004和2008年出臺(tái)污水處理費(fèi)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，比如：“污水處理取得污水處理費(fèi)不征收營業(yè)稅；隨水費(fèi)收取的污水處理費(fèi)免征營業(yè)稅”等，2009年又規(guī)定將污泥處置成本計(jì)入污水處理費(fèi)。到現(xiàn)在，中國的污水處理收費(fèi)政策體系才初步形成。
　　在我國，污水處理定價(jià)方法主要還是考慮政治因素和社會(huì)承受能力，所以污水處理收費(fèi)的水平一直偏低，許多地方的污水處理價(jià)格水平還是不能保證污水污水處理企業(yè)的正常運(yùn)行，需要政府和國家給予補(bǔ)貼。2009年中國許多城市水價(jià)開始上漲，其中主要是污水處理費(fèi)的上漲。發(fā)改委和住房建設(shè)部聯(lián)合發(fā)了《關(guān)于關(guān)于做好城市供水價(jià)格管理工作有關(guān)問題》的通知，明確指出水價(jià)調(diào)整方案要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和供水、污水處理行業(yè)健康發(fā)展的需要，重點(diǎn)環(huán)節(jié)污水處理價(jià)格偏低的問題。
　　總體來說，我國的污水處理收費(fèi)政策是隨著改革開放的不斷深入而不斷改進(jìn)的。污水處理費(fèi)從無到有并緩慢提高，說明污水處理行業(yè)市場化程度在逐步提高。但是現(xiàn)在污水處理低收費(fèi)、收費(fèi)機(jī)制不完善、定價(jià)機(jī)制不透明、競爭機(jī)制沒形成、不能形成有效激勵(lì)等問題還在影響著污水處理業(yè)的健康發(fā)展。
　　
　　3.2 現(xiàn)行機(jī)制存在問題
　?。?）污水處理價(jià)格水平達(dá)不到成本回收要求：我國制定污水處理收費(fèi)政策目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)污水處理企業(yè)的合理收益，滿足污水處理企業(yè)全成本回收的要求。但是現(xiàn)實(shí)情況并不是如此。即使到現(xiàn)在，污水處理價(jià)格水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到成本收回的目標(biāo)。
　　（2）污水處理定價(jià)方法不規(guī)范：規(guī)范的污水處理價(jià)格水平定價(jià)方法，是確定污水處理價(jià)格合理標(biāo)準(zhǔn)制定科學(xué)化的重要保證。然而，我國當(dāng)前污水處理還沒有明確的方法，沒有詳細(xì)的定價(jià)公式和定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，只是強(qiáng)調(diào)要補(bǔ)充運(yùn)行成本并保持適當(dāng)?shù)暮侠淼挠?br/>　　（3）價(jià)格政策還不完善：污水處理是由各地方政府部門管理的，由于給地方政府權(quán)力的有限性以及對城市環(huán)境保護(hù)的重視程度不同，相關(guān)的價(jià)格政策制定不完善，操作性差。這使污水處理費(fèi)征收部門對沒有繳費(fèi)的部門和個(gè)人無所適從。還有各部門之間相互職責(zé)不清，相互推諉，致使污水處理費(fèi)征收困難。如何更好的協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)部門、建設(shè)部門、民政部門和物價(jià)部門的利益，共同制定行之有效的政策，保證污水處理費(fèi)的征收率，是政策完善中要考慮到重要問題。
　?。?）價(jià)格信息公開制度和意見反饋機(jī)制不完善：污水處理價(jià)格水平的確定，是政府、污水處理企業(yè)和用戶三方博弈的結(jié)果。我國的污水處理價(jià)格是水價(jià)一個(gè)重要的組成部分，水價(jià)實(shí)行聽證會(huì)制度。然而污水處理企業(yè)具有自然壟斷的特征，而且污水處理企業(yè)、政府、和用水戶之間存在嚴(yán)重的信息不對稱問題，政府和用水戶對企業(yè)的成本信息了解甚少。
　　
　　4完善我國污水處理定價(jià)機(jī)制的建議
　?。?）引入?yún)^(qū)域比較競爭機(jī)制，以成本和效率為基礎(chǔ)制定價(jià)格：在我國污水處理行業(yè)中，各地區(qū)的污水處理企業(yè)處于壟斷經(jīng)營，彼此不存在業(yè)務(wù)上和成本控制上的競爭，缺乏效率激勵(lì)機(jī)制，而且由于過于分散化、數(shù)量過多的污水處理企業(yè)，使監(jiān)管部門難以有效的管制污水處理經(jīng)營。這是以單個(gè)企業(yè)實(shí)際成本確定污水處理費(fèi)的弊端。
　　由于污水處理企業(yè)具有區(qū)域性壟斷的特點(diǎn)，以外部環(huán)境基本相同的流域或區(qū)域?yàn)閱挝?，對流域?nèi)污水處理企業(yè)之間引入比較競爭機(jī)制，通過績效和成本的相互比較，打破區(qū)域內(nèi)污水處理企業(yè)對經(jīng)營成本和投資成本信息的壟斷，使污水處理企業(yè)顯示其真實(shí)的成本和降低成本的潛力，確定每個(gè)污水處理企業(yè)的污水處理價(jià)格和提高效率的目標(biāo)，并逐步形成行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本為基礎(chǔ)的合理監(jiān)管價(jià)格，以促進(jìn)污水處理企業(yè)降低成本、提高效率，改進(jìn)服務(wù)。采用比較競爭機(jī)制，使得每個(gè)污水處理企業(yè)的污水處理價(jià)格和利潤不僅取決于自身的投資和成本水平，還取決于其他污水處理企業(yè)的投資和成本水平，污水處理企業(yè)要想獲得更多的利潤，就必須提高投資效率和運(yùn)行效率，在保證服務(wù)的前提下努力降低成本。
　　 （2）建立成本監(jiān)審制度：污水處理行業(yè)價(jià)格管制的核心問題是成本控制，管制者如果難以掌握被管制企業(yè)的真實(shí)成本信息，而企業(yè)管理出于自身利益的動(dòng)機(jī)，可能虛報(bào)和高報(bào)污水處理成本，這可能造成污水處理價(jià)格的虛高。目前，我國還沒有專門的污水處理企業(yè)方面的會(huì)計(jì)制度，污水處理企業(yè)按照通用的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行成本核算，但通用的會(huì)計(jì)制度很難準(zhǔn)確反映污水處理行業(yè)的成本信息，財(cái)政部首先應(yīng)當(dāng)針對污水處理行業(yè)的特點(diǎn)，根據(jù)污水處理行業(yè)的政策、會(huì)計(jì)通則和標(biāo)準(zhǔn)制定具體的污水處理行業(yè)具體的成本準(zhǔn)則、規(guī)則等，并具體負(fù)責(zé)監(jiān)污水處理企業(yè)實(shí)施。通過明確界定污水處理企業(yè)的成本范圍，對列入成本范圍的項(xiàng)目開支確定合理的量化標(biāo)準(zhǔn)，使會(huì)計(jì)核算環(huán)節(jié)成本逼近真實(shí)成本。
　　 （3）健全立法，規(guī)范定價(jià)行為：我國政策已經(jīng)明確規(guī)定，污水處理行業(yè)的將深化改革、打破國有壟斷，放松管制，走市場化的道路。市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要基礎(chǔ)就是完善的法律法規(guī)。污水處理行業(yè)也應(yīng)當(dāng)有明確的操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，具體說來：第一，政府對污水處理行業(yè)的價(jià)格管制是為了為平衡污水處理企業(yè)、政府公共責(zé)任（環(huán)境保護(hù)責(zé)任）、消費(fèi)者與社會(huì)公眾三方的利益。定價(jià)應(yīng)當(dāng)是三方博弈的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)公平的對待各方利益。第二，污水處理定價(jià)的程序和信息應(yīng)當(dāng)公開。信息的公開透明，是解決三方信息不對稱的主要方面，只要信息公開，特別是成本和價(jià)格信息公開，才能保證收費(fèi)的正當(dāng)性不會(huì)受到質(zhì)疑，也使企業(yè)和居民繳費(fèi)放心，收費(fèi)政策執(zhí)行，才能行之有效。
　?。?）對低收入群體進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼：污水處理的監(jiān)管價(jià)格應(yīng)當(dāng)基于污水處理的全成本回收，全成本收回有利于提供真實(shí)的價(jià)格信號(hào)，提高污水處理的配置和使用效率，更重要的是，只有全成本回收，才能保證投資者對污水處理的積極性，才能保證污水處理的可持續(xù)經(jīng)營。當(dāng)然對全成本水價(jià)也要考慮到低收入群體的承受能力，需要政府通過調(diào)查研究，以適當(dāng)?shù)姆绞綄Φ褪杖爰彝ヒ匝a(bǔ)貼，解決分配不公的問題。在對低收入群體補(bǔ)貼的過程中，應(yīng)做好這幾方面的工作：（1）要保證目標(biāo)補(bǔ)貼群體的福利增加。即接受補(bǔ)貼的群體應(yīng)當(dāng)是民政部門登記的享受城鎮(zhèn)最低生活保障待遇的家庭和享受民政部門定期撫恤和定期定量補(bǔ)助的優(yōu)撫對象。（2）補(bǔ)貼的方式應(yīng)當(dāng)有效。及直接針對特殊家庭的“明補(bǔ)”比“暗補(bǔ)”有效。（3）補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)透明。補(bǔ)貼數(shù)額和補(bǔ)貼的渠道應(yīng)當(dāng)清楚界定并接受群眾監(jiān)督。
　　
　　5結(jié)論
　　我國污水處理行業(yè)市場正處于成長階段，市場容量巨大，通過合理科學(xué)的定價(jià)機(jī)制，提高投資主體、運(yùn)營主體的市場參與熱情，保障消費(fèi)者的利益不受損失，從而保證我國污水處理行業(yè)市場的健康快速發(fā)展。
　　
　　參考文獻(xiàn)