環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的作用及存在問(wèn)題分析

　　摘 要：公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容和必要環(huán)節(jié)，也是建設(shè)項(xiàng)目及專項(xiàng)規(guī)劃等環(huán)境影響報(bào)告文本的重要組成部分。本文論述了環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的作用，通過(guò)分析我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與存在的若干問(wèn)題及原因，并有針對(duì)性地提出了幾點(diǎn)完善措施，以期提高環(huán)評(píng)中公眾參與的有效性。
　　關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià) 公眾參與 公眾調(diào)查
　　中圖分類(lèi)號(hào)：X8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2011）10(c)-0000-00
　　
　　環(huán)境影響評(píng)價(jià)是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作中的一項(xiàng)基本制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與是指在項(xiàng)目建設(shè)前期的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中，通過(guò)公示、座談、問(wèn)卷調(diào)查等形式，使公民參與到與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)和環(huán)境管理中，對(duì)政府的決策行為、管理行為以及單位、個(gè)人的環(huán)境資源利用行為進(jìn)行監(jiān)督，使得各項(xiàng)行為符合廣大公眾的切身利益，有利于環(huán)境保護(hù)。
　　2003年9月1日實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)一步具體規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與。該法第5條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。第11和第21條分別規(guī)定了專項(xiàng)規(guī)劃和應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該進(jìn)行公眾參與。2006年2月22日，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），這是我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件。這一辦法不僅明確了公眾參與環(huán)評(píng)的權(quán)利，而且規(guī)定了參與環(huán)評(píng)的具體范圍、程序、方式和期限。但現(xiàn)行的公眾參與過(guò)程中仍然有很多問(wèn)題，致使公眾的意見(jiàn)無(wú)法得到正確的表達(dá)和處理以及公眾參與的有效性偏低。
　　本文作者通過(guò)對(duì)多年環(huán)評(píng)工作經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐總結(jié)，發(fā)現(xiàn)在公眾參與工作中存在著參與對(duì)象選取不合理、公眾參與意識(shí)淡薄、環(huán)境信息支持不足、調(diào)查問(wèn)卷質(zhì)量偏低、調(diào)查結(jié)果可信度低等問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行了深入剖析，探究問(wèn)題存在原因及解決對(duì)策。
　　
　　1 環(huán)評(píng)公眾參與的作用
　　1.1 這是環(huán)境公眾參與由末端參與走向事前控制的重要方式和手段
　　目前，在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作中，公眾主要是針對(duì)污染、破壞環(huán)境行為發(fā)生后，危害到自身利益時(shí)通過(guò)檢舉、訴訟等方式來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益。環(huán)境問(wèn)題具有危害的滯后性和不可恢復(fù)性等特點(diǎn)、這種末端參與不利于及時(shí)有效地防止環(huán)境糾紛和危害。而在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中進(jìn)行公眾參與，有利于對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響的事前控制，減少項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等后期引起的環(huán)境糾紛，從而避免因此帶來(lái)的不必要的經(jīng)濟(jì)損失和環(huán)境破壞。
　　1.2 可以提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量
　　環(huán)評(píng)人員一般不居住在項(xiàng)目影響范圍區(qū)內(nèi)，對(duì)當(dāng)?shù)氐牡匦?、地理與地質(zhì)等自然條件以及產(chǎn)業(yè)、社會(huì)和文化因素的了解畢竟受到一定的限制；通過(guò)實(shí)行公眾參與，可以多方面收集項(xiàng)目所在區(qū)域的環(huán)境信息，集思廣益，能夠全面地認(rèn)識(shí)當(dāng)?shù)丨h(huán)境經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，從而提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量。
　　1.3 可以提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境決策的效率
　　在環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)程中，引入公眾參與，對(duì)于建設(shè)單位和決策者而言，具有廣泛吸收信息以及集思廣益的功能。通過(guò)適當(dāng)而有效的公眾參與，可以及早發(fā)現(xiàn)公眾對(duì)本項(xiàng)目環(huán)境影響的關(guān)注要點(diǎn)，在項(xiàng)目前期的設(shè)計(jì)工作中，盡量加以改進(jìn)和滿足；在項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批進(jìn)程中，予以提出和重視，從而提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境前期管理和決策的效率；對(duì)于項(xiàng)目環(huán)境影響較大，公眾反應(yīng)強(qiáng)烈的項(xiàng)目，決策部門(mén)可以根據(jù)公眾參與的結(jié)果，做出不予受理的決定。
　　1.4 可以提高公眾對(duì)于決策活動(dòng)、項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)的認(rèn)同
　　在項(xiàng)目建設(shè)前期的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中，引入公眾參與，有利于加強(qiáng)企業(yè)和當(dāng)?shù)孛癖婇g的溝通，通過(guò)項(xiàng)目?jī)?nèi)容公示、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等各種公眾參與的具體形式，使當(dāng)?shù)孛癖娂訌?qiáng)對(duì)新建項(xiàng)目的了解，對(duì)企業(yè)的環(huán)保設(shè)施等，可以提出具體的建議和要求，通過(guò)雙方的溝通和了解，既有利于公眾對(duì)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施的要求和監(jiān)督，也有利于企業(yè)在民眾中建立良好的溝通關(guān)系，樹(shù)立健康環(huán)保的形象，從而有利于企業(yè)后續(xù)的建設(shè)和生產(chǎn)順利進(jìn)行。
　　
　　2 環(huán)評(píng)公眾參與存在問(wèn)題及原因分析
　　2.1 參與對(duì)象選取不合理
　　雖然《暫行辦法》對(duì)公眾參與的對(duì)象做了明確規(guī)定，但在實(shí)際工作中仍存在參與對(duì)象代表性較差、各類(lèi)參與人群比例失衡等現(xiàn)象，違背了和諧的利益分配機(jī)制。其主要表現(xiàn)為：女性參與者人數(shù)較少、文化水平低、中、高人數(shù)比例懸殊、中老年人數(shù)居多、參與人群社會(huì)背景差異較小等。
　　經(jīng)分析認(rèn)為，參與對(duì)象選取是否合理取決于調(diào)查實(shí)施者的工作態(tài)度及公眾的環(huán)境道德意識(shí)。一般來(lái)講，在沒(méi)有環(huán)評(píng)審批部門(mén)的督促與嚴(yán)格監(jiān)督下，調(diào)查實(shí)施者為了省時(shí)省力，往往會(huì)縮小調(diào)查對(duì)象的范圍，在一定程度上銳減參與對(duì)象的代表性。另外，公眾的環(huán)境道德意識(shí)較弱會(huì)引發(fā)“搭便車(chē)”心理和“從眾”心理，從而導(dǎo)致部分公眾表現(xiàn)出“不合作”行為。
　　2.2 公眾參與意識(shí)淡薄
　　在實(shí)際工作中，往往碰到部分民眾對(duì)當(dāng)?shù)卣谶M(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目漠不關(guān)心，不愿意花費(fèi)時(shí)間接受項(xiàng)目環(huán)評(píng)的公眾參與調(diào)查；即使接受問(wèn)卷調(diào)查，由于參與意識(shí)淡薄，也只是應(yīng)付了事，很多問(wèn)卷在統(tǒng)計(jì)中往往發(fā)現(xiàn)填寫(xiě)人信息不完整，問(wèn)題回答前后矛盾，關(guān)鍵問(wèn)題遺漏等一系列問(wèn)題，使建設(shè)單位和環(huán)評(píng)單位的公眾參與工作有效性較低，往往是花費(fèi)了很多時(shí)間和精力完成的公眾參與調(diào)查，但是結(jié)果卻是流于形式，不能體現(xiàn)真正的公眾意愿。
　　2.3 環(huán)境信息支持不足
　　由于不少項(xiàng)目的工程內(nèi)容、環(huán)保措施、環(huán)境影響等內(nèi)容較為專業(yè)化，民眾僅僅通過(guò)簡(jiǎn)單的公示，很難理解其中的內(nèi)容，對(duì)于具體項(xiàng)目的環(huán)境信息難以獲得全面的了解和掌握。由此可知，產(chǎn)生這類(lèi)反對(duì)意見(jiàn)的原因往往是由于民眾無(wú)法獲得準(zhǔn)確詳細(xì)專業(yè)的項(xiàng)目環(huán)境信息。
　　2.4 調(diào)查問(wèn)卷質(zhì)量偏低
　　影響調(diào)查問(wèn)卷質(zhì)量的問(wèn)題有設(shè)計(jì)內(nèi)容中問(wèn)題的取材、數(shù)目、長(zhǎng)度、難度、編排方式等，還有項(xiàng)目特征不明顯、信息缺失、信息誘導(dǎo)、一題多問(wèn)等問(wèn)題。有些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)往往憑經(jīng)驗(yàn)或理論知識(shí)設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，導(dǎo)致內(nèi)容設(shè)置片面、語(yǔ)言單調(diào)、技術(shù)術(shù)語(yǔ)多、存在遺漏，使公眾難以理解。或者，調(diào)查單位為了方便自己，沒(méi)有考慮項(xiàng)目本身的獨(dú)有特征，在不同性質(zhì)、不同時(shí)期的項(xiàng)目環(huán)評(píng)中使用雷同的調(diào)查問(wèn)卷，致使調(diào)查內(nèi)容與項(xiàng)目本身有所偏離。而問(wèn)卷思路混亂、問(wèn)題順序雜亂無(wú)章，會(huì)導(dǎo)致被調(diào)查者產(chǎn)生厭煩情緒，不利于數(shù)據(jù)的收集。
　　上述問(wèn)題的存在將直接降低調(diào)查問(wèn)卷的測(cè)量能力，從而降低調(diào)查結(jié)果的可信度和有效度，致使調(diào)查達(dá)不到預(yù)期的效果。分析認(rèn)為，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，評(píng)價(jià)人員不同程度認(rèn)為公眾參與章節(jié)在環(huán)境影響報(bào)告中的份量相對(duì)于工程分析、污染防治、影響預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等章節(jié)要輕，加上公眾參與過(guò)程不夠完善，公眾參與的熱情不高，導(dǎo)致了問(wèn)題的出現(xiàn)。
　　2.5 調(diào)查結(jié)果可信度低
　　目前我國(guó)大多數(shù)環(huán)評(píng)報(bào)告中公眾參與結(jié)論只是運(yùn)用人數(shù)比重法對(duì)調(diào)查問(wèn)卷做簡(jiǎn)單的數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)所得的結(jié)果，僅停留在簡(jiǎn)單的陳述上，缺乏對(duì)結(jié)果統(tǒng)計(jì)的客觀論證。這樣就直接導(dǎo)致了所得結(jié)論的可信度較低，無(wú)法正常發(fā)揮調(diào)查的功能價(jià)值。
　　
　　3 完善項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的公眾參與
　　3.1 合理確定參與對(duì)象
　　在選取參與對(duì)象時(shí)，須按照和諧的利益分配機(jī)制，在范圍、社會(huì)背景及不同文化水平、性別、年齡、職業(yè)等方面力求平衡。對(duì)于參與范圍至少應(yīng)該包括持不同態(tài)度的參與者、傳統(tǒng)的弱勢(shì)群體的參與者、能夠阻礙權(quán)利執(zhí)行的參與者，增強(qiáng)廣泛性。
　　3.2 增強(qiáng)公眾環(huán)境道德意識(shí)
　　環(huán)境道德意識(shí)是指在具備環(huán)境認(rèn)知和環(huán)境意識(shí)的前提下，以一種社會(huì)責(zé)任感積極主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)，并持有環(huán)境保護(hù)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)觀點(diǎn)的一種意識(shí)形態(tài)。公眾的環(huán)境道德意識(shí)與受教育程度密切相關(guān)。文化程度越高，參與環(huán)?；顒?dòng)的水平也越高，反饋回來(lái)的意見(jiàn)也越有參考價(jià)值，從而體現(xiàn)出真正的公眾意愿。
　　
　　3.3 加強(qiáng)項(xiàng)目信息發(fā)布、豐富公眾參與形式
　　當(dāng)今社會(huì)人們之間的溝通渠道豐富多樣，尤其是互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的方便、快捷、時(shí)效性，大大提高了信息的傳播速度。在進(jìn)行公眾參與時(shí)，可利用網(wǎng)絡(luò)將建設(shè)項(xiàng)目的信息反映完全，加強(qiáng)網(wǎng)上公示，充分體現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程信息公開(kāi)和公眾知情權(quán)保障。
　　另外還應(yīng)充分發(fā)揮公眾參與中座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等作用，利用會(huì)議時(shí)間，詳細(xì)介紹項(xiàng)目主要工程內(nèi)容，清潔生產(chǎn)水平、環(huán)保設(shè)施建設(shè)、排污情況和可能的環(huán)境影響預(yù)測(cè)等內(nèi)容，在必要和條件許可的情況下，邀請(qǐng)民眾參觀同類(lèi)生產(chǎn)企業(yè)，以使民眾在充分地獲得足夠的信息條件下，做出公正客觀的判斷；召開(kāi)專家咨詢會(huì)，收集專家意見(jiàn)，與民眾意見(jiàn)一起，納入公眾參與調(diào)查結(jié)果范圍內(nèi)。
　　3.4 完善調(diào)查問(wèn)卷內(nèi)容
　　問(wèn)卷調(diào)查法是最常采用、成本低、便捷的一種對(duì)定性研究對(duì)象進(jìn)行定量的描述和判斷的現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)研究方法，調(diào)查問(wèn)卷質(zhì)量的高低制約著調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性和有效性。因此，問(wèn)卷設(shè)計(jì)的合理性至關(guān)重要。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)要不斷提高自身的理論知識(shí)水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，問(wèn)卷題目類(lèi)型應(yīng)以客觀題為主，對(duì)一般公眾問(wèn)卷的設(shè)計(jì)內(nèi)容要用通俗易懂的語(yǔ)言表達(dá)，重點(diǎn)提出項(xiàng)目與公眾切身利益密切相關(guān)的問(wèn)題，使公眾易于理解。此外，不容忽視的一個(gè)問(wèn)題是盡量使調(diào)查問(wèn)題與項(xiàng)目特征對(duì)應(yīng)起來(lái)。
　　因此，在調(diào)查問(wèn)卷環(huán)節(jié)，必須持有客觀、公正、中立的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，理論聯(lián)系實(shí)際，實(shí)事求是、避免誘導(dǎo)性傾向、深入挖掘項(xiàng)目?jī)?nèi)涵及特征，準(zhǔn)確提取內(nèi)在信息，問(wèn)題設(shè)置科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、合乎邏輯，提問(wèn)方式盡量客觀、不偏不倚，符合參與公眾的應(yīng)答心理，避免拒絕作答或隨意作答，問(wèn)卷結(jié)構(gòu)應(yīng)與項(xiàng)目特、調(diào)查目的、調(diào)查主題相吻合。
　　3.5 規(guī)范調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)
　　統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果是處理公眾意見(jiàn)前的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。要采用人數(shù)比重法和四分位法相結(jié)合的統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，剔除無(wú)效問(wèn)卷。公眾意見(jiàn)統(tǒng)計(jì)首先要篩選有效意見(jiàn)，剔除無(wú)效或無(wú)意義意見(jiàn)，并分類(lèi)統(tǒng)計(jì)一般公眾意見(jiàn)和特殊公眾意見(jiàn)。
　　
　　4 結(jié)語(yǔ)
　　實(shí)踐證明，在環(huán)評(píng)過(guò)程中實(shí)施公眾參與，堅(jiān)持了“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，有助于環(huán)評(píng)工作的不斷完善和體現(xiàn)社會(huì)的公平、公正。在進(jìn)行調(diào)查中真實(shí)有效的調(diào)查問(wèn)卷有利于公眾意見(jiàn)的收集、整理與分析，并能為項(xiàng)目的決策與建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)和公眾支持。但由于我國(guó)環(huán)評(píng)中公眾參與機(jī)制仍不夠完善，存在的諸多問(wèn)題嚴(yán)重制約著最大限度發(fā)揮公眾參與在環(huán)評(píng)中的功能價(jià)值。因此，通過(guò)深入研究，不斷總結(jié)，提出具有針對(duì)性的改善措施，提高公眾參與的有效性是十分必要的。
　　
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