淺析現(xiàn)階段我國國有土地法律制度

夏寧

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150100)

我國對(duì)土地權(quán)利的研究起步較晚，相關(guān)研究成果已經(jīng)不能解決日益涌現(xiàn)出的種種土地制度方面的新問題，目前，研究土地法律制度的力作是王衛(wèi)國先生的《中國土地權(quán)利研究》，該書內(nèi)容涵蓋了土地權(quán)利的各個(gè)方面，包括了涉及土地權(quán)利、土地制度及相關(guān)法律制度的各項(xiàng)內(nèi)容。而且結(jié)合現(xiàn)實(shí)，立足于運(yùn)用，具有極強(qiáng)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義。這些都是筆者深為贊服的。但是，近年來土地制度改革方面的新變化日益增多，筆者認(rèn)為，應(yīng)該進(jìn)一步對(duì)土地制度進(jìn)行完善，從而適應(yīng)新形勢(shì)新時(shí)期的發(fā)展變化。本文就從我國現(xiàn)有的土地法律制度談起，對(duì)其剖析之后提出一些建設(shè)性建議，希望在王衛(wèi)國先生研究的基礎(chǔ)之上，對(duì)這一研究有個(gè)有益的補(bǔ)充。

1 土地法律制度的內(nèi)涵

土地法律制度是調(diào)整人們?cè)谕恋氐拈_發(fā)、利用、保護(hù)和管理過程中所產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范及其運(yùn)行機(jī)制的總和。土地法律所調(diào)整的各種社會(huì)關(guān)系中,都直接或間接地與土地發(fā)生關(guān)系,在這些社會(huì)關(guān)系中,如何既能確保土地資源的高效配置,又能充分實(shí)現(xiàn)各種關(guān)系主體獲得最佳的土地收益,還能促進(jìn)有序用地保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,就迫使人們?nèi)パ芯客恋仃P(guān)系,擬訂一套較為完善的土地利用、管理的規(guī)則體系,為了讓人們必須遵守這套規(guī)則,還必須將這些規(guī)則上升到法律的高度,以強(qiáng)制性手段實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)?？梢赃@樣說,土地法律制度是一定歷史時(shí)期土地關(guān)系的穩(wěn)定形態(tài),從本質(zhì)上講是土地關(guān)系的翻譯。

2 國有土地的范圍

根據(jù)《土地管理法》第8條的規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于農(nóng)民集體所有。第2條規(guī)定：國家為公共利益的需要,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！段餀?quán)法》第47條規(guī)定:城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有。根據(jù)以上法律的規(guī)定，就目前而言，我國國有土地的范圍主要是三部分:(1)城市(市區(qū))土地;(2)農(nóng)村和城市郊區(qū)屬于國家所有的土地;(3)國家依法征用的集體土地。

3 我國國有土地法律制度的“二元結(jié)構(gòu)”

從目前我國的土地所有權(quán)制度來看，實(shí)行的是“二元結(jié)構(gòu)”，什么是“二元結(jié)構(gòu)”？即存在著國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種土地所有權(quán)形式。對(duì)于集體土地所有權(quán)制度，容另文探討。而對(duì)于國家土地所有制，許多人都避而不談,似乎已經(jīng)很完善，但實(shí)際上，國家土地所有權(quán)制度仍有許多問題需要進(jìn)行分析和探索，在國家土地所有權(quán)制度中，其主體虛位是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí),也是制約和影響國家土地所有權(quán)制度的最重要因素之一，因此對(duì)于其主體制度需要認(rèn)真進(jìn)行研究。王衛(wèi)國先生認(rèn)為國外的國家土地所有權(quán)主體主要有“一元制”和“多元制”兩種形式，其中又包含了“一元一級(jí)制”、“一元多級(jí)制”等具體形態(tài);而我國實(shí)行的是一元制下的“單一代表、分級(jí)行使”的制度。實(shí)際上認(rèn)為國務(wù)院是國家所有權(quán)的唯一代表，同時(shí)由各級(jí)政府分級(jí)行使管理權(quán)。梁慧星先生對(duì)此問題的看法是“只有代表全體人民意志和利益的國家才能作為土地國家所有權(quán)的主體，也只有法津授權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)才有權(quán)對(duì)國家所有的土地進(jìn)行管理”。個(gè)人見解，梁先生明確了國家土地的管理機(jī)關(guān)是經(jīng)法律授權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)，但是并沒有說明國家土地所有權(quán)的主體到底是哪個(gè)國家機(jī)關(guān)。因?yàn)閱窝浴皣摇保匀皇且环N很宏觀也很抽象的概念，并不具體;其二，管理者并不代表所有者，因而國家土地所有權(quán)的主體是不明確的。而王衛(wèi)國先生認(rèn)為國務(wù)院是國家土地所有權(quán)的主體的看法，也值得商榷。有人認(rèn)為，應(yīng)該由全國人民代表大會(huì)代表國有土地所有權(quán)比較合適，因?yàn)樗亲罡邫?quán)力機(jī)構(gòu)，而國務(wù)院則是行政機(jī)關(guān)。這種思路，實(shí)際上只是解決了形式上的使國有土地所有權(quán)的主體似乎更具合理性而已。但它仍然不能解決現(xiàn)實(shí)中的國有土地所有權(quán)代表不明確，主體虛化的問題。

本人認(rèn)為，不妨可以借鑒一下其它國家的做法,將國家土地所有權(quán)被分解為一國內(nèi)部不同政治單位的土地所有權(quán)，聯(lián)邦、州、州以下各地政府都在其轄區(qū)內(nèi)擁有屬于本級(jí)政府的土地，它們被共同地稱為國有土地。我國臺(tái)灣地區(qū)的國有土地實(shí)行的是單一的國家土地所有權(quán)，由多級(jí)主體代表和行使，其公有土地包括國有土地、省有土地、市縣所有土地或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的土地，它們都屬于同一個(gè)所有權(quán)，即其所有權(quán)屬于國家。因此，筆者認(rèn)為，從法律上對(duì)國有土地所有權(quán)的主體進(jìn)行更細(xì)致、更明確的確認(rèn),對(duì)明確各級(jí)政府的權(quán)責(zé)利，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性顯然是有利的。

4 集中統(tǒng)一與分級(jí)負(fù)責(zé)相結(jié)合的國家土地產(chǎn)權(quán)模式

對(duì)國內(nèi)各領(lǐng)域的研究進(jìn)行匯總之后，本人比較贊成的是“集中統(tǒng)一與分級(jí)負(fù)責(zé)相結(jié)合”的國家土地產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu)模式，即建立全國統(tǒng)一的國家機(jī)構(gòu)管理全國國有土地，在國有土地產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu)內(nèi)部按“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，建立全國土地產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu)體系。這一模式是借鑒了國外的一些方法并結(jié)合我國國情而創(chuàng)造出來的一種新的模式，既不與我國《憲法》和土地法律制度相充突，又能解決國有土地所有權(quán)主體不明確的問題。但是這里面有幾個(gè)方面需要進(jìn)行補(bǔ)充，即中央產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu)的職權(quán)應(yīng)來自全國人大和國務(wù)院的授權(quán);中央產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu)主要是宏觀管理，但是基于國防、環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)、重點(diǎn)建設(shè)以及其他全局性需要，可以決定某些種類或特定地域的國有土地，直接歸其管理；各級(jí)產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍、責(zé)任和土地收益分配應(yīng)由全國人大和國務(wù)院以立法的形式明確規(guī)定，以避免各級(jí)產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu)超越權(quán)限行使所有權(quán)和為爭(zhēng)奪土地收益而產(chǎn)生糾紛，同時(shí)也明確了地方各級(jí)政府在對(duì)本轄區(qū)內(nèi)國有土地管理方面的責(zé)任。這一模式，實(shí)際上有點(diǎn)類似于臺(tái)灣的國有土地所有權(quán)模式。

5 總結(jié)

土地資源在人類社會(huì)發(fā)展中最重要的資源之一，由于我國土地立法方面的不完善，致使國家土地所有權(quán)法律制度還存在不少漏洞，這對(duì)正確界定國有土地，依法保護(hù)國有土地帶來了不利影響。筆者在借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，提出了一些建議，希望為進(jìn)一步完善國家土地所有制法律制度提供立法借鑒和參考。

[1]葛恒美,等編.土地法教程[M].中國政法大學(xué)出版社，1994.

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[3]梁慧星.物權(quán)法.中國法律出版社,2003(第2版).143.

[4]江虹.當(dāng)前我國土地產(chǎn)權(quán)體系存在的問題及思考.資源·產(chǎn)業(yè).2004,(1).

[5]王麗華.中俄土地資源法律制度比.萬方數(shù)據(jù)庫.東北林業(yè)大學(xué).碩士學(xué)位論文.13.