從垃圾桶到多源流再到要素嵌入修正
——一項(xiàng)公共政策研究工作的總結(jié)和探索

◎楊志軍(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550025)

一、引言

任何一項(xiàng)公共政策研究工作都可以歸入三類(lèi)：一是基于政策工具的公共政策研究，指利用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)方法和政策工具來(lái)做的所有涉及公共政策的相關(guān)研究；二是基于政策過(guò)程的公共政策研究，指運(yùn)用政策過(guò)程理論模型對(duì)政策形成過(guò)程進(jìn)行解釋?zhuān)蝗腔谡邎?bào)告的公共政策研究，指研究者在與黨政部門(mén)和其他企業(yè)及社會(huì)組織合作中所形成的各式各類(lèi)不同規(guī)范、不同要求的分析報(bào)告。三種公共政策研究共同構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)政策科學(xué)整體范式，只是不同的形式有不同的取向。模糊性對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生的影響是巨大的，尤其是在決策環(huán)節(jié)，借用拉斯韋爾的說(shuō)法，就是不知道誰(shuí)、何時(shí)以及如何做出決策。這種政策世界的模糊性可以追溯久遠(yuǎn)，在古希臘那里有“德?tīng)柗浦I”，在古埃及那里叫作“斯芬克斯之謎”。現(xiàn)代政策科學(xué)是20世紀(jì)五六十年代以來(lái)的事情，其主要意義是通過(guò)模型化探索，幫助人類(lèi)簡(jiǎn)化認(rèn)知，從而提高政策制定水平和改進(jìn)政策質(zhì)量。而探究決策過(guò)程或者整個(gè)政策過(guò)程中的模糊性，則主要是通過(guò)基于政策過(guò)程的決策模型來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這些模型在很大程度上實(shí)現(xiàn)了真、善、美的平衡，盡管存在模型邏輯自洽不足以及異于原初地的經(jīng)驗(yàn)差離等問(wèn)題，但只要通過(guò)借鑒其他視角的知識(shí)和更好地與情景結(jié)合，仍然是有競(jìng)爭(zhēng)力的[1]。多源流模型就是一個(gè)典型例子[2]。

在新時(shí)代，所有社會(huì)科學(xué)研究工作者都受到國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮的庇蔭，都在或多或少探求“四個(gè)自信”，從而增加理論研究與經(jīng)驗(yàn)世界的融通性。垃圾桶和多源流是政策過(guò)程最為重要的決策理論，均為探究政策決策的模糊性做出模型化的努力，其中多源流作為對(duì)垃圾桶的直接改進(jìn)，在公共政策的議程設(shè)置也就是前決策環(huán)節(jié)展現(xiàn)出強(qiáng)大的解釋力。正如很多學(xué)科在跨國(guó)比較研究中面臨中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的特殊性問(wèn)題一樣，以多源流為代表的政策過(guò)程決策理論也不能較好地說(shuō)明和解釋中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，在某種社會(huì)科學(xué)研究范式存在的前提下，我們要反思的既不是西方理論無(wú)用論，也不是中國(guó)經(jīng)驗(yàn)本身的問(wèn)題，而是在堅(jiān)持某種拿來(lái)主義的立場(chǎng)上對(duì)理論模型加以修正和優(yōu)化，或許這可作為構(gòu)建中國(guó)學(xué)派的中間步驟。基于此種認(rèn)識(shí)，作為一項(xiàng)旨在從事修正、改進(jìn)與優(yōu)化西方政策過(guò)程理論的研究工作，期望對(duì)于建構(gòu)具有中國(guó)本土特色的政策過(guò)程理論產(chǎn)生一定的啟發(fā)和借鑒意義。論文分為五個(gè)部分：首先，指出模糊性是垃圾桶和多源流模型共同解決的問(wèn)題；其次，說(shuō)明多源流模型自身存在邏輯自洽不足以及與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)差離問(wèn)題；然后，闡釋修正多源流模型的要素嵌入方法；再次，論證要素嵌入源流之后的適配性解決路徑；最后，提出一些研究思考。

二、模糊性：從垃圾桶到多源流共有的破解對(duì)象

人類(lèi)社會(huì)治理的模糊性(ambiguity)由來(lái)已久。早在古希臘時(shí)期，德?tīng)柗粕駨R中的皮西雅女祭司對(duì)阿波羅神所做預(yù)言的巧妙解釋就已存在[3]；中國(guó)古代也經(jīng)常面臨“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”的皇權(quán)不下鄉(xiāng)的科層制治理模糊性難題。而現(xiàn)代國(guó)家治理的模糊性絕大部分則來(lái)自政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公民之間權(quán)力不匹配、信息不對(duì)稱(chēng)。在概念上，模糊性一般被認(rèn)為是對(duì)于同樣的情景或現(xiàn)象有多種思考方式的一種狀態(tài)。例如，當(dāng)模糊性代表認(rèn)知現(xiàn)象時(shí)，“其核心是人類(lèi)知識(shí)的局限性，人們往往不易察覺(jué)到自己知識(shí)的局限性”[4]；當(dāng)模糊性來(lái)源于信息不對(duì)稱(chēng)時(shí)，是指“信息不完備狀態(tài)及其與預(yù)測(cè)相關(guān)的主觀體驗(yàn)”[5]；當(dāng)模糊性意指矛盾性時(shí)，指“人類(lèi)認(rèn)識(shí)的有限理性與客觀世界的復(fù)雜性之間的矛盾”[6]。模糊性與一個(gè)相近概念——不確定性(uncertainty)存在不同，模糊性關(guān)注的是進(jìn)行中的狀態(tài)，不確定性則更關(guān)心未來(lái)的狀態(tài)。雖然信息社會(huì)的高風(fēng)險(xiǎn)特征會(huì)產(chǎn)生不確定性，但并不必然帶來(lái)模糊性，有時(shí)甚至還有利于破解模糊性。例如，更多更先進(jìn)的信息技術(shù)(醫(yī)學(xué))可以告訴人們艾滋病是怎樣傳播的，并且有利于診斷和治療，但是卻不能告訴人們艾滋病究竟是一個(gè)健康、教育、政治還是道德問(wèn)題。

在公共政策研究中，人們關(guān)心組織決策由誰(shuí)、何時(shí)以及怎樣做出，這與權(quán)威當(dāng)局對(duì)公共資源是否均衡分配息息相關(guān)，分配過(guò)程并不清晰，由此構(gòu)成決策模糊性。從垃圾桶到多源流，都在試圖更好地破解組織決策中存在的模糊性。垃圾桶模型要解決的模糊性命題是“決策活動(dòng)有組織的無(wú)政府狀態(tài)”，即當(dāng)組織成員形成某種行為偏好時(shí)，組織內(nèi)部的決策活動(dòng)將會(huì)變成一種有組織的無(wú)政府狀態(tài)，即不管問(wèn)題如何呈現(xiàn)，決策如何做出，人們總是會(huì)使用早已選定并習(xí)慣遵從和約定俗成的解決方法。垃圾桶模型的核心也是源流，科恩等提出四源流：?jiǎn)栴}(problems)、解決方案(solutions)、決策參與者(participants)和決策的機(jī)會(huì)(opportunities)。四源流的運(yùn)行原理是：四股力量各自流動(dòng)，互不相干，有時(shí)又會(huì)形成交集。

在決策機(jī)會(huì)到來(lái)之時(shí)，政策之窗便提供一個(gè)垃圾桶，讓參與者、問(wèn)題和解決方案有機(jī)會(huì)碰在一起，從而產(chǎn)生決策。因此，在組織決策活動(dòng)中，如何做出選擇是一個(gè)隨機(jī)的過(guò)程，四源流存在并運(yùn)行的目的就是要消解那些成為具有強(qiáng)烈個(gè)人或群體(非正式)偏好選擇寵愛(ài)有加的“寶貝兒”(解決辦法)[7]。我們可以把這個(gè)解決辦法視為破解模糊性的辦法，同時(shí)這個(gè)辦法可以在不同的情境下被操作化，并通過(guò)三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量：流動(dòng)的問(wèn)題(fluid participation)、有問(wèn)題的偏好(problematic preferences)和不清晰的技術(shù)(unclear technology)，但是在三個(gè)指標(biāo)操作化方面，又存在以下問(wèn)題。

首先，這些組織中的人員是流動(dòng)的。人員流動(dòng)很頻繁且經(jīng)常從一個(gè)決策進(jìn)入下一個(gè)決策，例如，立法者換了一批又一批；官員，尤其是高級(jí)公務(wù)員，常由公共部門(mén)轉(zhuǎn)到私有部門(mén)。非政府組織，如雇主聯(lián)盟、工會(huì)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)，都會(huì)對(duì)某些決策的形成施加影響。同時(shí)參與者投入到一項(xiàng)決策的時(shí)間和精力的差別很大。

其次，決策者對(duì)政策目標(biāo)有時(shí)并不清楚。有組織的無(wú)政府狀態(tài)更多地被描述為一系列思想的集合，而不是一個(gè)內(nèi)部統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織，這一點(diǎn)并不奇怪。原因在于，政策制定者常常受到時(shí)間限制沒(méi)有非常清晰地闡述他們的目標(biāo)，經(jīng)常在尚未弄清楚偏好的條件下做出決策。與大多數(shù)商業(yè)公司的決策制定完全相反，商業(yè)公司最終目標(biāo)是盈利，非常明確。

最后，部門(mén)之間對(duì)彼此決策過(guò)程了解程度不高。一個(gè)有組織的無(wú)政府狀態(tài)的成員，如一所大學(xué)或聯(lián)邦政府，會(huì)很清楚他們個(gè)人的職責(zé)以及在其工作組織范圍內(nèi)運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)，但囿于官僚制特點(diǎn)，他們對(duì)于組織范圍之外的環(huán)境及事務(wù)了解甚少。同時(shí)由于未能清晰界定管轄范圍，組織間的矛盾也時(shí)時(shí)存在。在不同權(quán)力體系之間亦是如此，例如，立法機(jī)構(gòu)的成員常抱怨官員不負(fù)責(zé)任，而官員常對(duì)過(guò)重的規(guī)則和不聽(tīng)話的公共管理者表示不滿，等等。

垃圾桶帶來(lái)的啟示是：許多決策并不是通過(guò)解決問(wèn)題的方式做出，政策選擇越來(lái)越成為認(rèn)識(shí)復(fù)雜世界的一種嘗試，而越來(lái)越不像是解決問(wèn)題的一種實(shí)踐。因?yàn)楫?dāng)問(wèn)題和偏好還不清楚之時(shí)，要挑選出最大凈收益辦法自然比較困難。例如，當(dāng)國(guó)家機(jī)構(gòu)被要求同時(shí)削減預(yù)算和強(qiáng)化監(jiān)督職能時(shí)，沖突就出現(xiàn)了。所以，當(dāng)一個(gè)組織的目標(biāo)是可以根據(jù)優(yōu)先級(jí)隨時(shí)調(diào)整，組織結(jié)構(gòu)處于松散和經(jīng)驗(yàn)性狀態(tài)，參與者又具有相當(dāng)程度的流動(dòng)性等諸多情形下，要解決“決策活動(dòng)有組織的無(wú)政府狀態(tài)”模糊性命題，就變成一種奢望。

多源流模型破解模糊性的命題是決策系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)非平衡狀態(tài)，主要體現(xiàn)在：一是將垃圾桶四源流調(diào)整為問(wèn)題、政策和政治等三個(gè)源流。雖然問(wèn)題和政策源流可以對(duì)應(yīng)于問(wèn)題、解決方案，但增加政治源流，突出鐵三角(國(guó)會(huì)、政府和利益團(tuán)體)和公共輿論的作用。將決策參與者放置于一個(gè)常規(guī)狀態(tài)，從中提出政策企業(yè)家角色，政策企業(yè)家更加具象化的參與決策，克服組織的無(wú)政府狀態(tài)。由此對(duì)決策活動(dòng)的主體認(rèn)識(shí)更精確，使得決策成為一個(gè)可以被具體分析的有組織活動(dòng)而非無(wú)政府狀態(tài)的過(guò)程。二是用政策之窗替代決策的機(jī)會(huì)，成為決策活動(dòng)是否成功的關(guān)鍵。三條相互獨(dú)立的源流匯合之時(shí)，政策之窗被打開(kāi)，有兩種類(lèi)型：?jiǎn)栴}之窗和政治之窗。以問(wèn)題為基礎(chǔ)的“問(wèn)題之窗”被打開(kāi)是由于問(wèn)題源流內(nèi)發(fā)生變化，這種變化的原因大體上有三種：一是受到廣泛關(guān)注的指標(biāo)發(fā)生了變化；二是出現(xiàn)了惹人注目的事件；三是負(fù)面政策效果的反饋。政治之窗的打開(kāi)是由于政治源流內(nèi)發(fā)生變化或政治形勢(shì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。政策之窗的關(guān)閉是由于：一是政策制定者認(rèn)為他們已經(jīng)通過(guò)決策把問(wèn)題解決了；二是參與者沒(méi)有爭(zhēng)取到行動(dòng)。三是促使政策之窗打開(kāi)的事件消失；四是打開(kāi)政策之窗的人不再擁有權(quán)力；五是沒(méi)有備選方案，機(jī)會(huì)消失[8]。這一模型具有以下三大假設(shè)：

假設(shè)1：決策者遵循從宏觀到微觀的有限理性邏輯。由于專(zhuān)業(yè)高度分工，信息不對(duì)稱(chēng)在工業(yè)社會(huì)已經(jīng)成為一種常態(tài)。西蒙向政策制定過(guò)程注入有限理性的規(guī)則，這就意味著政策制定者所考慮的問(wèn)題數(shù)量是相對(duì)較少的，同時(shí)任何一個(gè)政策企業(yè)家極力推動(dòng)的、希望被采納的項(xiàng)目數(shù)量也是有限的，這是有限理性決策從微觀到宏觀的邏輯。多源流則是從宏觀到微觀嘗試揭示理性。因?yàn)榇嬖谟诮M織或政府中的勞動(dòng)分工使得他們能同時(shí)關(guān)注許多問(wèn)題，這種能力雖然不是無(wú)限的，但至少政府能在同一時(shí)間做到撲滅加利福利亞的火災(zāi)，與歐盟進(jìn)行貿(mào)易談判，調(diào)查郵件泄密事件和對(duì)在軍事行動(dòng)中士兵的傷亡進(jìn)行哀悼等活動(dòng)。因此，多源流模型和其他決策模型一樣致力于尋找耦合性發(fā)生的邏輯關(guān)系。

假設(shè)2：政策制定者在強(qiáng)大時(shí)間約束下運(yùn)作。時(shí)間是一種供給缺乏彈性、獨(dú)特且不可替換的資源，從問(wèn)題源流形成來(lái)看，有許多問(wèn)題值得關(guān)注，所以政策制定者需要趁熱打鐵，將值得關(guān)注的問(wèn)題納入議程。在決策過(guò)程中，不管需求多么高漲，供給不會(huì)增加，并不存在嚴(yán)格的價(jià)格和邊際效用曲線。這意味著決策者并不總是樂(lè)于花時(shí)間去做決策，也就是說(shuō)并非所有的決策都來(lái)自于危機(jī)，除了確實(shí)需要去關(guān)注的問(wèn)題以外，對(duì)很多問(wèn)題的重視只是需要向外表明一種做出決策的緊迫感。因?yàn)闀r(shí)間約束限制所關(guān)注的備選方案的范圍和數(shù)量，決策制定者最關(guān)心的是有效地管理時(shí)間而不是管理任務(wù)。因此，多源流模型的設(shè)定起點(diǎn)是關(guān)注時(shí)間而不是任務(wù)本身。

假設(shè)3：貫穿體系的源流是獨(dú)立的。問(wèn)題流包括政策制定者和公民想要解決的多種情況，如預(yù)算赤字、環(huán)境災(zāi)害、通貨膨脹、醫(yī)療成本等。政策制定者通過(guò)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和信息反饋的方式來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，政策制定者會(huì)更多地關(guān)注他們實(shí)際上能解決而不是必須解決的問(wèn)題。政策流指圍繞“原始的政策鮮湯”的多種意見(jiàn)主張，通常產(chǎn)生于狹窄的政策共同體，這些政策產(chǎn)品只有在需要時(shí)才會(huì)被提出。選擇的要素包括技術(shù)可行性、價(jià)值的可接受性和充足的資源，那些難以付諸實(shí)施的建議，生存下來(lái)的可能性很小。政治流涉及政策制定過(guò)程當(dāng)中更廣泛的政治話語(yǔ)，包括三個(gè)因素：國(guó)民情緒、壓力集團(tuán)的爭(zhēng)奪行動(dòng)和行政或立法換屆。因此，多源流模型的源流設(shè)定和過(guò)程解釋較為明確。

如馬齊所言，“政策制定也許有多種方式，但她最好被理解為一個(gè)意義工廠而不是行為工廠”[9]。難以準(zhǔn)確掌握部分政策制定者的偏好，使得政策企業(yè)家中的理性主義者陷入對(duì)他們所提出的方案的狹隘追逐，意義提供者和身份賦予者存在于他們推動(dòng)源流匯合的努力中。盡管有一些相似性，但多源流模型在核心方法與理性選擇存在差異。理性主義者假設(shè)所有個(gè)人的最低要求是在某些條件下選擇最優(yōu)選項(xiàng)，而多源流分析指出一個(gè)解決辦法是否足夠好，在政治上取決于政策制定者，而不是政策企業(yè)家。同時(shí)，出于建構(gòu)的問(wèn)題解決辦法和選擇的政治受到政治流和政策流的破碎化程度以及政策之窗類(lèi)型的影響，也不像是理性選擇。政策企業(yè)家和政策制定者利用標(biāo)簽和象征影響意義，又具有基于說(shuō)服的建構(gòu)主義特點(diǎn)。模糊情況下固有的解釋過(guò)程和自由裁量權(quán)的權(quán)力，使政策制定者合理地偏離已建立的道德規(guī)范，對(duì)這些要素戰(zhàn)略性的使用和通過(guò)強(qiáng)調(diào)特定的需要來(lái)解決問(wèn)題，例如，小布什政府打擊薩達(dá)姆政權(quán)的理由就是明證。

三、經(jīng)驗(yàn)差離：修正多源流的邏輯起點(diǎn)

批判性反思是科學(xué)理論蘊(yùn)含的重要精神。從波普爾的“證偽主義”[10]觀點(diǎn)來(lái)看，某一個(gè)理論模型所展示出的某一個(gè)國(guó)家或某些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)與西方(主要是美國(guó))不符，并不是這個(gè)異于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的事實(shí)有問(wèn)題，而是理論模型自身的解釋力出現(xiàn)問(wèn)題。修正多源流是一種基于有限理性的科學(xué)性需要，研究者對(duì)于決策行為本身也要遵循有限理性立場(chǎng)。金登將系統(tǒng)看作一個(gè)非平衡并不斷演化的狀態(tài)，破解模糊性也就成為十分有限的事情。這一點(diǎn)存在于多源流模型本身存在的問(wèn)題和與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)之間的差離而帶來(lái)的問(wèn)題。

首先，源流真的獨(dú)立嗎？在金登那里，源流之間彼此獨(dú)立是必需的，只有源流獨(dú)立，才能讓源流具有生命，每一個(gè)源流都遵循自身的規(guī)律，這一點(diǎn)也是很多研究者所積極維護(hù)的[11]。問(wèn)題的關(guān)鍵是源流如何匯合打開(kāi)政策之窗？?jī)H僅只有政策企業(yè)家的作用是不夠的，一個(gè)源流的變化會(huì)引發(fā)或加強(qiáng)其他源流的變化，使得源流耦合誤差降低，整個(gè)過(guò)程的目的性和策略性更強(qiáng)。再者，從源流Stream本身的詞意來(lái)看，溪流、源流或者水流一般都遵循“水往低處流”的規(guī)律，水流必然順勢(shì)而下，從來(lái)就不存在速度一樣的水流，也不存在水流之間的相互等待從而匯流的問(wèn)題，實(shí)際情況應(yīng)該是某一主導(dǎo)源流牽引和帶動(dòng)其余源流前進(jìn)，匯合后打開(kāi)政策之窗。那么，哪一種源流會(huì)成為主導(dǎo)呢？根據(jù)政策之窗兩種類(lèi)型界定，可以看到：由焦點(diǎn)事件的發(fā)生為起點(diǎn)，形成問(wèn)題源流，并在重要推動(dòng)者的作用下開(kāi)啟問(wèn)題之窗類(lèi)型，則更多的是由問(wèn)題源流占據(jù)主導(dǎo)；當(dāng)一個(gè)問(wèn)題由普通的社會(huì)問(wèn)題成為政府重視的問(wèn)題并進(jìn)入議程設(shè)置，而后來(lái)自獨(dú)立的政策企業(yè)家作用，在可供備選的政策方案中加以努力推動(dòng)，最后促使源流匯聚開(kāi)啟政策之窗，便是政策源流充當(dāng)主導(dǎo)；而當(dāng)政治源流中的某個(gè)關(guān)鍵人物扭轉(zhuǎn)事件僵持的局面，最終推動(dòng)源流匯合開(kāi)啟政策之窗，則很明顯地成為那個(gè)主導(dǎo)性源流。三個(gè)源流既非完全獨(dú)立，又不是并列前行，而是一個(gè)既相互獨(dú)立，又彼此依賴，先后流動(dòng)，主導(dǎo)性源流牽引其他源流的流向并終而匯合。

其次，政策企業(yè)家是一個(gè)普遍適用的概念嗎？金登界定的政策企業(yè)家(policy entrepreneur)是指那些更愿意投入時(shí)間、精力(有時(shí)甚至是金錢(qián)和自己的聲譽(yù))，致力于打破現(xiàn)有的政策平衡，向其他人“兜售”自己中意的政策理念并力圖讓其變成新的決策方案的人。說(shuō)到底就是“那些通過(guò)組織、運(yùn)用集體力量來(lái)改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人”[12]。在西方政策過(guò)程中，最早是在社會(huì)運(yùn)動(dòng)領(lǐng)域出現(xiàn)一批運(yùn)動(dòng)型企業(yè)家，而后又出現(xiàn)一批致力于打破“鐵三角”(國(guó)會(huì)、政府和利益集團(tuán))關(guān)系的政策企業(yè)家，到了20世紀(jì)80年代政策企業(yè)家群體已經(jīng)常態(tài)化。與其他政策參與者相比，政策企業(yè)家具有的鮮明特征是他們具備堅(jiān)持不懈的精神，能參與推廣政策新方案并成功維持[13]。

在源流匯合過(guò)程中，政策企業(yè)家要發(fā)揮職業(yè)和專(zhuān)業(yè)精神，矢志不渝地推動(dòng)政策之窗開(kāi)啟，這在西方多元主義的政治過(guò)程中很常見(jiàn)。但是，在中國(guó)政策過(guò)程中，不存在職業(yè)和專(zhuān)業(yè)的政策企業(yè)家群體，已有的案例會(huì)有一些人大代表、政協(xié)委員參與推動(dòng)源流匯合，但囿于其兼職身份，政策機(jī)會(huì)之窗開(kāi)啟的時(shí)機(jī)一年僅有一次，很難在一次性利益綜合過(guò)程中打開(kāi)政策之窗。對(duì)于絕大部分社會(huì)力量來(lái)講，則缺乏常規(guī)化的利益表達(dá)和申訴及整合渠道，無(wú)法形成推動(dòng)政策變遷的常規(guī)力量，無(wú)法推動(dòng)政治之窗形成。嚴(yán)格來(lái)講，由于政策企業(yè)家概念在中國(guó)政策過(guò)程中的解釋力受限，并不具備普適性，政策企業(yè)家在中國(guó)只能稱(chēng)之為“政策活動(dòng)家”。

再次，政策之窗什么時(shí)候以何種方式開(kāi)啟？當(dāng)三個(gè)源流在關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)匯合到一起時(shí)，政策之窗開(kāi)啟。金登定義為“政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)”。該機(jī)會(huì)稍縱即逝，如果在政策之窗開(kāi)啟的時(shí)間段內(nèi)沒(méi)有很好地解決問(wèn)題，就只有等到下次機(jī)會(huì)的到來(lái)，再次開(kāi)啟。政策之窗的優(yōu)點(diǎn)是將垃圾桶四源流中的“決策機(jī)會(huì)”刻畫(huà)得更具體、形象和生動(dòng)，將三個(gè)源流的匯合給予一個(gè)具體的解釋?zhuān)@是多源流立足于修正垃圾桶模型所進(jìn)行的努力和貢獻(xiàn)，但是政策之窗以怎樣的方式開(kāi)啟卻難尋答案。大致有以下問(wèn)題：一是政策之窗有層次嗎？例如問(wèn)題之窗內(nèi)部有沒(méi)有層次不同的小窗口？二是政策之窗的開(kāi)啟真的是短暫的嗎？是否有一次窗口和二次窗口？哪些影響因素存在于第一次窗口開(kāi)啟到第二次窗口打開(kāi)之間？三是源流與窗口的關(guān)系是什么？政策之窗所顯示的問(wèn)題之窗和政治之窗與源流的關(guān)系分別是什么？四是政策企業(yè)家與窗口如何匹配？如果政策企業(yè)家所致力于追求打開(kāi)一個(gè)錯(cuò)誤的政策之窗，要如何改變？五是源流匯合的過(guò)程如何？對(duì)于一個(gè)富有生命力的源流來(lái)說(shuō)，相互獨(dú)立但又不是完全獨(dú)立，其匯合的圖景如何被清晰地刻畫(huà)和展現(xiàn)？這些問(wèn)題貫穿從源流到窗口再到議程的整個(gè)過(guò)程。

第一個(gè)和第二個(gè)問(wèn)題的答案是肯定的，從第三個(gè)問(wèn)題開(kāi)始，政策之窗到底是源流匯合打開(kāi)還是窗口自身的形態(tài)決定？如前文分析，多源流模型本質(zhì)上是一個(gè)非平衡動(dòng)態(tài)模型，用移動(dòng)的槍口去射擊移動(dòng)的目標(biāo)，即使結(jié)果明確但是過(guò)程卻不清晰，這是多源流模型自身存在模糊性的最大來(lái)源，即用一個(gè)非平衡動(dòng)態(tài)模型工具來(lái)探尋在模糊性條件下政策制定的科學(xué)化過(guò)程，本身就是一件模糊的事情。金登對(duì)問(wèn)題之窗和政治之窗的界定是如此清晰，讓人不得不懷疑政策之窗就是一種政策共同體影響議程設(shè)置決定的力量，如果這樣的假設(shè)成立，那么問(wèn)題源流和政治源流與問(wèn)題之窗和政治之窗的關(guān)系是不是對(duì)應(yīng)關(guān)系？金登沒(méi)有給出答案。已有政策企業(yè)家因素的作用解釋和機(jī)會(huì)窗口的直接描述，對(duì)于源流是如何匯合的運(yùn)行過(guò)程說(shuō)明也存在不足。源流的特性告訴我們，其生命力在于相互獨(dú)立，但是這種獨(dú)立又不是完全的。那么，是否存在主導(dǎo)性源流牽引其他源流匯合？我們的研究認(rèn)為完全存在。如果我們認(rèn)同源流既有某種屬性上的獨(dú)立，同時(shí)也贊成源流匯合是主導(dǎo)性和附屬性共存，這樣對(duì)于其匯合過(guò)程的解釋就有了動(dòng)力追蹤機(jī)制，最后匯合結(jié)果是打開(kāi)政策之窗的某一種類(lèi)型就自然而然了。

國(guó)內(nèi)研究直接或間接地對(duì)這三個(gè)問(wèn)題予以揭示。一是從中國(guó)政策過(guò)程出發(fā)指出多源流模型的局限性，如畢亮亮的研究[14]；二是從中國(guó)政策過(guò)程出發(fā)建立新多源流解釋機(jī)制，如孫志建的研究[15]；三是從政治源流的中國(guó)化出發(fā)修正多源流，如朱朝霞和陳琪的研究[16]、文宏和崔鐵的研究[17]；四是從議程設(shè)置的問(wèn)題建構(gòu)出發(fā)修正多源流，如靳永翥和劉強(qiáng)強(qiáng)的研究[18]、朱敏和樊博的研究[19]、唐斌的研究[20]等。這些研究都在關(guān)注源流在中國(guó)決策過(guò)程中的復(fù)雜性，都直接或間接地認(rèn)為多源流在特定政策場(chǎng)域和政策形成過(guò)程中的解釋力較為缺乏，對(duì)其完善或修正能夠更好地優(yōu)化這一模型普適性。

四、要素嵌入：修正多源流的思維視域

筆者的《初步修正》研究建立一個(gè)基于“4I要素”占比的多源流修正模型[21]；面對(duì)模糊性對(duì)政策過(guò)程的影響，而后筆者又試圖通過(guò)大樣本的多案例和實(shí)地個(gè)案雙重驗(yàn)證要素嵌入源流之后的適配性問(wèn)題①參見(jiàn)：楊志軍的《模糊性條件下政策過(guò)程決策模型如何更好解釋中國(guó)經(jīng)驗(yàn)？——基于“要素嵌入”雙重適配性檢驗(yàn)的多源流模型優(yōu)化研究》，簡(jiǎn)稱(chēng)《優(yōu)化研究》)，未刊稿。?！耙厍度搿钡幕驹硎沁@樣的：決策過(guò)程是政策過(guò)程的基礎(chǔ)，沒(méi)有決策過(guò)程理論就不會(huì)有政策過(guò)程研究的拓展；而政策過(guò)程又是政策變遷的反映，政策變遷貫穿于每個(gè)政策過(guò)程。決策過(guò)程是政策變遷研究的邏輯起點(diǎn)。按照“決策過(guò)程—政策過(guò)程—政策變遷”依次遞進(jìn)正推法，沒(méi)有決策過(guò)程的分析模型就不會(huì)有政策過(guò)程的延展，更不會(huì)有政策變遷的范式，如多源流與倡議聯(lián)盟，這兩個(gè)理論的相互貫通、借鑒和發(fā)展已經(jīng)客觀存在②金登(Kingdon)的多源流模型解釋在模糊性條件下政策是如何制定的。類(lèi)似的，薩巴蒂爾(Sabatier)的倡導(dǎo)聯(lián)盟模型吸收多源流模型中的許多解釋變量，并且還在兩個(gè)方面做出改進(jìn)：一是倡導(dǎo)聯(lián)盟模型更加清晰地將多源流框架下的問(wèn)題流的問(wèn)題界定與政策工具的選擇(政策流)以及利益集團(tuán)的倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)性政治游說(shuō)活動(dòng)(政治流)更加緊密地結(jié)合起來(lái)，以反映這些復(fù)雜源流因素是如何內(nèi)在地互動(dòng)，以推動(dòng)政策的制定過(guò)程；二是發(fā)展和突出政策子系統(tǒng)模型中政治企業(yè)家的信念系統(tǒng)和政策學(xué)習(xí)機(jī)制的作用，這兩個(gè)核心概念的引入顯著地增強(qiáng)該模型的理論解釋力。參見(jiàn)：趙德余.政策制定中多源流因素交互作用機(jī)制及其動(dòng)態(tài)不穩(wěn)定性——美國(guó)新一輪醫(yī)療衛(wèi)生改革的經(jīng)驗(yàn)[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2012，(4)：44-55.。

因此，政策變遷理論是不是可以為決策模型的優(yōu)化提供有價(jià)值的營(yíng)養(yǎng)源？是否有更好的廣義的政策變遷框架來(lái)對(duì)決策過(guò)程產(chǎn)生指導(dǎo)？筆者從諸多理論中發(fā)掘出Dudley和Richardson共同提出的4I1T政策變遷理論，從政策變遷到政策過(guò)程再到?jīng)Q策過(guò)程，提取4I1T政策變遷理論中的4I因素，在政策過(guò)程的中觀維度通過(guò)要素嵌入的方法實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程(理論與實(shí)踐)的優(yōu)化。

(一)4I要素的選擇來(lái)源

決策是一項(xiàng)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)幕顒?dòng)，只有理性，才能保證決策者不犯錯(cuò)誤或少犯錯(cuò)誤，畢竟犯錯(cuò)誤的決策所造成的后果是不可想象的，也只有理性的決策，才能進(jìn)一步規(guī)約執(zhí)行的行動(dòng)。因此，任何決策行為或模式都需要擁有理性，都需要遵循決策理性假設(shè)。金登正是在反省階段論的結(jié)構(gòu)范式基礎(chǔ)上，從決策者有限理性的多耦互動(dòng)出發(fā)提出多源流模型。理性決策模式有三種：完全理性、有限理性和漸進(jìn)理性。三個(gè)源流的出發(fā)點(diǎn)是決策者擁有有限理性，如果決策者是完全理性者，那么對(duì)于任何問(wèn)題的把握就不會(huì)出現(xiàn)政策議程設(shè)置的篩選過(guò)程，對(duì)于政策方案的制訂也就沒(méi)有備選的余地。同時(shí)決策者也具有漸進(jìn)理性特點(diǎn)，因?yàn)閺恼卧戳鱽?lái)看，最終問(wèn)題解決來(lái)自多方面力量的影響，絕非一方可以主宰問(wèn)題解決，這符合西方多元主義政治過(guò)程的特點(diǎn)。

4I1T的分析框架在政策變遷中的解釋力往往被忽視，理念(idea)、形象(image)、機(jī)構(gòu)(institution)、個(gè)人(individual)等四個(gè)要素再加上時(shí)間(time)，描述與分析在政策變遷過(guò)程中，一個(gè)穩(wěn)定的政策社群如何產(chǎn)生短暫的政策均衡[22]。這個(gè)過(guò)程也被稱(chēng)為第三層次(third order)政策變遷，與間斷—平衡模型所關(guān)注的政策現(xiàn)象非常相似，強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期政策變遷過(guò)程中的穩(wěn)定性。其中，“理念”指參與者或政策主體所構(gòu)思的愿景，與“利益”相關(guān)；“形象”指社會(huì)民眾對(duì)某項(xiàng)政策的了解與支持程度，與“社會(huì)支持度”相關(guān)；“機(jī)構(gòu)”指與政策相關(guān)的機(jī)構(gòu)由于代表不同的利益群體以及政策問(wèn)題的復(fù)雜性，會(huì)形成沖突與合作的關(guān)系，與“合作協(xié)調(diào)”相關(guān)；“個(gè)人”是指高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政策過(guò)程的決定性影響，在中國(guó)決策情境下意指高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人批示、巡查和講話。

4I要素作為新的解釋變量對(duì)于決策過(guò)程優(yōu)化至少有三個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)，這個(gè)優(yōu)勢(shì)來(lái)自遵循決策理性假設(shè)：第一，除了強(qiáng)調(diào)時(shí)間變量單方面影響政策變遷以外，其余變量則互為因果，相互影響，沒(méi)有哪一個(gè)變量自始至終扮演自變量或因變量的角色，變量之間是一種雙向互動(dòng)關(guān)系。第二，政策變遷并不都是呈現(xiàn)漸進(jìn)性、方向性以及有限范圍改變的趨勢(shì)。如間斷—平衡框架指出，焦點(diǎn)事件、利益集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)、政治人物的言行等都能造成均衡狀態(tài)的不穩(wěn)定性，繼而影響既有的制度安排。第三，既有結(jié)構(gòu)性要素(政策形象、機(jī)構(gòu)運(yùn)行方式)的融入，又有行動(dòng)者角色(政策理念、關(guān)鍵個(gè)人決策)的展現(xiàn)，關(guān)注各個(gè)行動(dòng)者通過(guò)參與和影響決策而達(dá)到的政策效果[23]，可以彌補(bǔ)單純強(qiáng)調(diào)時(shí)間而忽視其他偶發(fā)因素對(duì)政策過(guò)程的影響所造成的缺陷。

(二)要素嵌入的修正邏輯

卡爾·波普爾(Karl Popper)通過(guò)對(duì)邏輯實(shí)證主義的批判提出證偽主義的方法論思想，認(rèn)為科學(xué)與非科學(xué)的劃分標(biāo)準(zhǔn)不是可證實(shí)性而是可證偽性。任何一個(gè)理論或模型都具有某種局限性，這是波普爾眼中科學(xué)(自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué))被證偽的必然要求。通過(guò)批判性的討論和證據(jù)的檢驗(yàn)來(lái)選擇理論或假設(shè)，是進(jìn)化論“自然選擇”與“天然淘汰”的原則使然[24]，對(duì)理論模型進(jìn)行修正優(yōu)化是證偽的手段之一。例如，公共行政學(xué)的發(fā)展歷程大致經(jīng)歷從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到新公共管理學(xué)的三次范式轉(zhuǎn)換。新公共行政發(fā)現(xiàn)以威爾遜—韋伯范式為代表的傳統(tǒng)公共行政過(guò)多地關(guān)注行政的效率，而缺乏對(duì)社會(huì)公平、回應(yīng)性和社會(huì)正義的關(guān)注，主張公共行政的核心價(jià)值應(yīng)該從效率至上轉(zhuǎn)為公平至上，行政組織變革的終極目標(biāo)是建立民主行政之模型。與西方國(guó)家行政改革密切相關(guān)的新公共管理，以企業(yè)化和市場(chǎng)化為導(dǎo)向，則強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制以及私人部門(mén)的運(yùn)作方法、手段和技術(shù)來(lái)提高政府效率和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。當(dāng)前，處于不斷完善中的新公共治理，力圖將政治與技術(shù)即價(jià)值理性和工具理性結(jié)合起來(lái)，超越傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的二分法。

多源流的進(jìn)步來(lái)自對(duì)垃圾桶模型的修正，而要素嵌入則是修正多源流模型的有效方法。已有的多源流修正視角大部分只是局限在多源流理論本身劃定的界限內(nèi)對(duì)多源流的要素構(gòu)成進(jìn)行某種程度上的改造，這種方法對(duì)于提升多源流理論在中國(guó)情境下的解釋效力收效甚微。制度融入論的學(xué)者意識(shí)到制度對(duì)決策的影響，從制度主義的視角給多源流注入新的生命，盡管沒(méi)有提出具體的可操作方案，但至少在正確的道路上邁出第一步。筆者從政策變遷框架中受到啟發(fā)，運(yùn)用4I要素嵌入的方法去優(yōu)化多源流理論，與直線式增添要素或規(guī)制源流的做法不同的是在政策變遷的圍壩中尋找破解之道。要素嵌入不能簡(jiǎn)單地理解為增加三源流的額外因素，而是讓要素嵌入三源流內(nèi)部的機(jī)制運(yùn)行中，在保持三大源流各自特性和運(yùn)動(dòng)規(guī)律的前提下(這一點(diǎn)也是多源流理論的立論基礎(chǔ))，讓源流的特性凸顯出來(lái)，變得富有生命力。

要素嵌入與嵌入性是有區(qū)別的?！扒度胄浴钡母拍钍状斡刹ㄌm尼在《大轉(zhuǎn)型》一書(shū)中提出，其核心觀點(diǎn)為市場(chǎng)嵌入于社會(huì)是人類(lèi)歷史的本質(zhì)和普遍邏輯；經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)制度過(guò)程，是嵌入在經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)制度之中[25]。有學(xué)者進(jìn)一步將“嵌入”分為結(jié)構(gòu)嵌入性、認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性等四種類(lèi)型[26]，形成嵌入性理論研究較為典型的分析框架。格蘭諾維特等人主張從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)中看待嵌入性問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)主體以及主體所在的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的特征，對(duì)嵌入性的概念進(jìn)行解釋和拓展。

筆者所使用的要素嵌入，與嵌入性存在本質(zhì)區(qū)別。首先，要素嵌入只是強(qiáng)調(diào)嵌入的方式，不是嵌入性理念或嵌入性架構(gòu)；其次，要素嵌入是在政策科學(xué)范式下提出和運(yùn)用，不管是嵌入在前決策還是后決策過(guò)程；最后，要素嵌入的構(gòu)成要件分為四個(gè)要素與嵌入方式，是一種微觀應(yīng)用。4I要素就像天山雪蓮一樣，在冰封的懸崖峭壁上，歷經(jīng)世紀(jì)滄桑，見(jiàn)證歲月變遷，直到某一天被虔誠(chéng)的采藥人發(fā)現(xiàn)，終成濟(jì)世良藥。4I之內(nèi)涵精華之于要素嵌入方法高度契合，筆者在扮演發(fā)現(xiàn)者角色的同時(shí)，發(fā)揮搬運(yùn)工和改造者作用。

五、適配性檢驗(yàn)：修正多源流的方法路徑

如何實(shí)現(xiàn)要素與多源流的深度聯(lián)結(jié)？也就是如何解決要素嵌入源流的粘附性以及嵌入之后的適配性？具體工作是兩部分：一是對(duì)四個(gè)要素按重要性排序的方式分別嵌入三個(gè)源流；二是選擇四個(gè)要素中最重要的主導(dǎo)性要素分別嵌入三個(gè)源流。由此便帶來(lái)四個(gè)要素排序嵌入和一個(gè)主導(dǎo)性要素嵌入的驗(yàn)證問(wèn)題，前者在《初步修正》中提出并解決，后者在《優(yōu)化研究》中進(jìn)階并解決。

《初步修正》中，邏輯路線為“要素嵌入—信仰解釋—源流運(yùn)行”，其中有兩個(gè)關(guān)鍵變量：聯(lián)盟和信仰。首先，“聯(lián)盟”至關(guān)重要。因?yàn)閷?duì)于任何一項(xiàng)決策活動(dòng)來(lái)說(shuō)，利益產(chǎn)生博弈，博弈主體來(lái)自聯(lián)盟。只是在不同的決策行為中，聯(lián)盟的來(lái)源、構(gòu)成和數(shù)量均存在異質(zhì)性；在不同的決策環(huán)境下，聯(lián)盟解釋的面向不同，由此對(duì)聯(lián)盟的關(guān)注程度不同。聯(lián)盟的存在意義、功能特色和研究?jī)r(jià)值對(duì)任何決策模型或政策過(guò)程理論都是有用的。其次，聯(lián)盟的意義和功能主要通過(guò)信仰體現(xiàn)，“信仰”作為中間變量來(lái)實(shí)現(xiàn)要素在源流運(yùn)行過(guò)程中的嵌入。從漢語(yǔ)詞義來(lái)看，“信仰”是指對(duì)某事物的追求、寄托和期望等。把信仰推而廣之，要素本身就蘊(yùn)含學(xué)者對(duì)于決策過(guò)程的知識(shí)增長(zhǎng)和理論貢獻(xiàn)的初心，就是信仰的表現(xiàn)；源流的生命力蘊(yùn)含在特性之中，這種特性形成某種信仰。信仰之所以能夠作為4I1T政策變遷理論與多源流模型的中間變量，是基于每個(gè)源流成立的要件在于深層核心信仰。金登并沒(méi)有指出三個(gè)源流為什么會(huì)成立以及影響源流最核心的因素，信仰實(shí)現(xiàn)四個(gè)變量與三個(gè)源流之間的有機(jī)結(jié)合，四個(gè)變量在三個(gè)源流中的占比不同來(lái)影響該源流的發(fā)展，即政策理念、政策形象、機(jī)構(gòu)運(yùn)作方式和關(guān)鍵個(gè)人決策在三個(gè)源流中的影響程度不同，通過(guò)在前決策環(huán)節(jié)中的聯(lián)盟結(jié)構(gòu)嵌入和后決策環(huán)節(jié)的信仰排序嵌入，形成完整的“四要素排序嵌入框架”。

在《優(yōu)化研究》中，舍棄4I要素中的“機(jī)構(gòu)運(yùn)行”要素，采用“政策精英”替換“關(guān)鍵個(gè)人決策”，變成“政策理念”“政策形象”“政策精英”等三個(gè)主導(dǎo)性要素分別嵌入問(wèn)題源流、政策源流和政治源流。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)存在的價(jià)值和運(yùn)行功能具有某種普遍性，盡管在不同的公共管理活動(dòng)中不同機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮不同，所帶來(lái)的社會(huì)效應(yīng)也有所不同，但是幾乎所有的機(jī)構(gòu)都在承載公共政策決策和執(zhí)行的任務(wù)，亦即做事或干活，加之不同機(jī)構(gòu)之間的合作與非合作狀態(tài)較難觀察。同時(shí)也是為了保持三個(gè)要素語(yǔ)義和詞性的對(duì)稱(chēng)。

首先，政策理念之于問(wèn)題源流?；诶嫒∠虻恼呃砟罘制鐩Q定問(wèn)題源流，構(gòu)成問(wèn)題源流特有屬性，賦予問(wèn)題源流生命力。理由有三個(gè)：一是絕大多數(shù)社會(huì)公共問(wèn)題產(chǎn)生于不同群體之間的利益認(rèn)知差異；二是不同類(lèi)型的利益訴求帶來(lái)不同的問(wèn)題建構(gòu)效果；三是不同的問(wèn)題建構(gòu)形成不同的問(wèn)題源流影響力。正是基于利益取向的政策理念分歧，產(chǎn)生體制外公共事件，吸引媒體，對(duì)某種制度和議程產(chǎn)生沖擊，形成問(wèn)題源流；同時(shí)，也正是基于利益取向的政策理念分歧，體制內(nèi)圍繞某一項(xiàng)改革事項(xiàng)進(jìn)行長(zhǎng)期博弈，形成平衡與妥協(xié)利益的問(wèn)題源流。其次，政策形象之于政策源流?；谡叻桨傅恼咝蜗笳J(rèn)同決定政策源流，構(gòu)成政策源流特有屬性，賦予政策源流生命力。政策方案來(lái)自政策共同體，政策共同體由不同的聯(lián)盟組成，不同聯(lián)盟在深層核心信仰、政策核心信仰和次要方面的差異形成政策學(xué)習(xí)的動(dòng)力，由聯(lián)盟構(gòu)成的政策共同體在眾多備選方案中選擇達(dá)成共識(shí)的政策方案需要聯(lián)盟之間持續(xù)互動(dòng)的政策學(xué)習(xí)，政策方案是不同聯(lián)盟之間政策學(xué)習(xí)的結(jié)果。而最終基于共識(shí)達(dá)成的政策方案就自然而然具有面向政策標(biāo)的群體的信任，這個(gè)政治信任或社會(huì)信任就是政策形象，構(gòu)成政策源流。最后，政策精英之于政治源流?；?最)高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人批示、巡查和講話的政策精英決定政治源流，構(gòu)成政治源流特有屬性，賦予政治源流生命力。中國(guó)經(jīng)驗(yàn)情境下的政治源流有三大主要因素：網(wǎng)絡(luò)輿論、關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)決策和既得利益集團(tuán)。既得利益者集團(tuán)或既得利益者阻擾和影響改革議程的事件偶有發(fā)生，但其過(guò)程較為隱秘；網(wǎng)絡(luò)輿論影響和改變政策議程的事件頻有發(fā)生，最典型例子往往出現(xiàn)在司法領(lǐng)域；只有最高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人的批示、巡查和講話影響和改變公眾議程的事件經(jīng)常發(fā)生，往往直接推動(dòng)政治源流牽引其他源流匯合，打開(kāi)政策之窗。

任何決策行為都孕育于一定的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境中，基于利益取向的政策理念，基于認(rèn)同取向的政策形象和基于關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)的政策精英，分別在問(wèn)題源流、政策源流和政治源流中占據(jù)深層核心信仰，成為源流內(nèi)生的屬性。在焦點(diǎn)事件、政策活動(dòng)家和關(guān)鍵個(gè)人等三個(gè)中介變量的作用下，推動(dòng)問(wèn)題之窗和政治之窗兩種政策之窗類(lèi)型的開(kāi)啟，最終建立政策議程。

一是三個(gè)主導(dǎo)性要素分別嵌入對(duì)應(yīng)源流。政府決策行為所產(chǎn)生的利益分配問(wèn)題形成政策理念，產(chǎn)生問(wèn)題源流；民眾或相關(guān)團(tuán)體組織是否接受政策方案形成政策形象，產(chǎn)生政策源流；高級(jí)別或最高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)公共議題的關(guān)注形成政策精英，產(chǎn)生政治源流。由三個(gè)要素形成的三個(gè)源流深層核心信仰，仍然保有經(jīng)典多源流模型的源流內(nèi)涵，只是在中國(guó)特定政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境中，賦予三個(gè)源流新生命。二是焦點(diǎn)事件、政策活動(dòng)家和關(guān)鍵個(gè)人是中介變量，推動(dòng)從特定社會(huì)環(huán)境中形成的三個(gè)源流打開(kāi)政策之窗。打開(kāi)的性質(zhì)不是簡(jiǎn)單的源流匯合，而是源流的牽引性質(zhì)，其中以焦點(diǎn)事件為導(dǎo)向的問(wèn)題源流和以關(guān)鍵個(gè)人為導(dǎo)向的政治源流經(jīng)常會(huì)扮演打開(kāi)政策之窗的主導(dǎo)性源流，牽引前進(jìn)。三是開(kāi)啟政策之窗并建立政策議程有三種典型形式：首先，是大型群體性事件作為焦點(diǎn)事件往往會(huì)直接推動(dòng)問(wèn)題之窗形成；其次，在一些司法判決案例(如李昌奎故意殺人案)中，公眾輿論在“何為正義”問(wèn)題上具有的司法民粹主義意識(shí)形態(tài)往往能夠影響并決定議程；最后，以關(guān)鍵個(gè)人為中介變量和以政策精英為屬性的政治源流匯合往往能形成政治之窗，直接建立議程。

六、結(jié)語(yǔ)與討論

從“有限理性”原則出發(fā)，修正多源流模型最后要達(dá)到的不是最優(yōu)結(jié)果，而是一個(gè)相對(duì)滿意的結(jié)果。因?yàn)橄鄬?duì)于決策實(shí)踐中的模糊性而言，致力于中國(guó)政策過(guò)程研究的學(xué)者在西方舶來(lái)品學(xué)說(shuō)狂轟亂炸并屢屢失靈導(dǎo)致所能采用的理論分析框架匱乏的同時(shí)，還要面臨巨大的實(shí)踐模糊性，所以最終筆者的研究只能是有限理性，只能達(dá)到手持探照燈無(wú)限接近但卻永遠(yuǎn)與真相保持距離的狀態(tài)。好在倡議“決策民主化和科學(xué)化”[27]走過(guò)20年依然強(qiáng)勁有力，好在開(kāi)啟“全面深化改革”[28]為共享發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力，本文可能會(huì)為現(xiàn)在和未來(lái)的公共政策研究提供如下鏡鑒：

一是政治源流在中國(guó)公共決策中的重要性不言而喻，政策精英作為政治源流要素在中國(guó)政治、政府及政策過(guò)程中的影響力呈現(xiàn)，將是針對(duì)多源流修正的系列研究繼續(xù)做的工作。

二是社會(huì)科學(xué)的一大特點(diǎn)就是簡(jiǎn)潔，倘若理論的發(fā)展進(jìn)入到每解釋不同的案例就要人為增加新的變量時(shí)，這一理論可能已經(jīng)陷入解釋力困境，要素嵌入作為解釋變量是否還存在更加精準(zhǔn)的概念，需要一起思考。

三是破解政策決策實(shí)踐模糊性要重視理論學(xué)說(shuō)的模糊性，在一個(gè)政策事件可以用多種政策過(guò)程理論解釋的情況下，需要先把中國(guó)的政策過(guò)程實(shí)踐講清楚或許更為重要，畢竟能講清楚一項(xiàng)政策的決策過(guò)程已經(jīng)非常不容易。

四是要深入某個(gè)政策領(lǐng)域，從政策技術(shù)上切入，口子不宜太寬，成為某個(gè)領(lǐng)域的政策技術(shù)專(zhuān)家是政策科學(xué)研究的起點(diǎn)；同時(shí)，重視政治學(xué)為導(dǎo)向的政治過(guò)程學(xué)說(shuō)，在政策工具為主流的方法運(yùn)用中提升理論素養(yǎng)，會(huì)開(kāi)啟公共政策的新天地。

五是對(duì)西方學(xué)說(shuō)不能停留在照貓畫(huà)虎、囫圇吞棗、食洋不化階段，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中的“五個(gè)四”思想(四風(fēng)建設(shè)、四個(gè)自信、四個(gè)意識(shí)、四個(gè)全面、四個(gè)偉大)指導(dǎo)下和新時(shí)代“三步走”戰(zhàn)略路線圖中，致力于解決西方理論學(xué)說(shuō)的“水土不服”問(wèn)題是修正工作的起點(diǎn)，最終目標(biāo)是要關(guān)注中國(guó)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中的“大問(wèn)題”，建立中國(guó)社會(huì)科學(xué)的理論自信。