試論農(nóng)村集體土地制度改革的指導(dǎo)原則與政策建議

楊紅梅

【摘 要】農(nóng)村集體土地制度改革有其必要性和緊迫性。科學(xué)的頂層設(shè)計與明確的為民謀利的指導(dǎo)思想是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵核心。進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革的政策建議主要有：在堅持社會主義公有制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整與完善集體所有制；探索建立“國家監(jiān)控管理下的農(nóng)村集體所有制”的執(zhí)行模式；盡快對農(nóng)村集體土地進(jìn)行明確產(chǎn)權(quán)、明晰產(chǎn)權(quán)主體、完善產(chǎn)權(quán)登記；農(nóng)村土地改革應(yīng)實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”；農(nóng)村各項改革進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和部署等。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地制度；頂層設(shè)計；產(chǎn)權(quán)登記；產(chǎn)權(quán)主體

一、農(nóng)村集體土地制度改革的必要性

中國經(jīng)濟(jì)改革雖然起自農(nóng)村，曾經(jīng)為國企改革提供了啟示和方向，由于還沒有在建立現(xiàn)代土地制度上著力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迄今仍處在市場經(jīng)濟(jì)的邊緣，也難以利用社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢。改革30年來，并不是國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重視程度不夠，從1982年至2007年，中央已發(fā)出9個1號文件來解決農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的問題，國家對農(nóng)村的資金投入逐年提高，可謂舉全黨全社會之力破解“三農(nóng)”問題，然而，城鄉(xiāng)差距逐年拉大的態(tài)勢仍未扭轉(zhuǎn)。雖然出臺的政策很多，資金的投入也很多，由于在農(nóng)村沒有像對城市經(jīng)濟(jì)那樣進(jìn)行市場化改造，沒有進(jìn)行農(nóng)村基本資源－土地制度改革，市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢在農(nóng)村無力發(fā)揮，國家解決城鄉(xiāng)發(fā)展的政策和措施收效甚微。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)需要在農(nóng)地制度改革完成之后才能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，才能充分利用社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)越，才能有跨越式發(fā)展。

二、農(nóng)村土地制度改革基本思路

（一）科學(xué)的頂層設(shè)計與明確的為民謀利的指導(dǎo)思想是農(nóng)村土地制度改革的前提核心

農(nóng)村土地制度改革是國之根本，是堅持公有制社會制度、確保我國經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展的根本。具有非常的重要性和迫切性。但是，實際上到目前為止，由于農(nóng)村土地制度改革是牽一發(fā)而動全身的重要事項，相關(guān)部門對此采取了比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，即使在個別地區(qū)對農(nóng)地制度改革進(jìn)行了試點，其態(tài)度也是非常謹(jǐn)慎的。筆者認(rèn)為這就是一種采用科學(xué)發(fā)展觀分析解決問題的方法，是值得肯定的。但是，另一方面，由于時不我待，我國市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展到現(xiàn)在，農(nóng)村土地制度改革的迫切性越來越明顯，同時，這也是我國深化體制改革所繞不過去的一道坎。盡早明晰農(nóng)村土地改革的思想、原則與思路是降低改革成本、保障改革效果的重要基礎(chǔ)；

雖然我國的市場經(jīng)濟(jì)體制改革及國有企業(yè)改革等等，均取得了相當(dāng)大的成就，但是，在推進(jìn)改革的過程中我們也付出了許多原本不需要付出的成本和代價，也走了許多本可以避免走的彎路。究其根本原因就在于我們在進(jìn)行相關(guān)改革時對改革的頂層設(shè)計及指導(dǎo)思想和原則重視不夠，戰(zhàn)術(shù)性的手段、措施較多，戰(zhàn)略指導(dǎo)原則思想研究不夠。實際上，制定科學(xué)的頂層設(shè)計與明確的為民謀利的指導(dǎo)思想是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵核心。

結(jié)合我國的基本社會制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)明確以下指導(dǎo)思想和原則：

1、堅持學(xué)習(xí)和貫徹“三個代表”重要思想及堅持做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這是保障農(nóng)村土地制度改革所應(yīng)堅持的最根本的指導(dǎo)思想和原則

由于我們現(xiàn)在還是一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，還有8億多農(nóng)村人口，而農(nóng)村土地改革會涉及他們最基本的利益，堅持“三個代表”思想和“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的權(quán)力觀、地位觀、利益觀是正確保障農(nóng)民利益，維護(hù)社會和諧、穩(wěn)定發(fā)展，在農(nóng)地改革措施和方案中進(jìn)行科學(xué)取舍的根本指導(dǎo)原則。

2、所有的農(nóng)地改革必須堅持被改革農(nóng)民利益至上、全面保障農(nóng)民利益的原則

我國是農(nóng)業(yè)大國，這是一個在較長時期內(nèi)都客觀存在的事實，農(nóng)村以及農(nóng)民的穩(wěn)定發(fā)展是國之根本。另一方面，農(nóng)民歷來都是社會中的弱勢群體，其合法權(quán)益極易被侵害和掠奪，而農(nóng)地改革涉及整個農(nóng)民群體，如果不堅持這一原則，改革后的許多農(nóng)民極易向赤貧化發(fā)展。在國企改革中，由于經(jīng)驗等不足，我們傷害了工人；農(nóng)村改革，不能再傷害到農(nóng)民了。農(nóng)民群體的不穩(wěn)定會是社會不穩(wěn)定的一個重要因素；

3、所有的農(nóng)地改革必須堅持依靠農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民的原則

農(nóng)民是農(nóng)地改革的關(guān)鍵主體之一，依靠農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民是農(nóng)地改革能否順利進(jìn)行，能否提高改革效率、實現(xiàn)改革效果與目標(biāo)的關(guān)鍵，只有依靠農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民才能解決農(nóng)地改革中碰到的各種具體問題和困難，發(fā)動農(nóng)民積極性有利于提高農(nóng)地集約利用，更快更好的建設(shè)社會主義新農(nóng)村。只有堅持依靠農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民的原則，才能獲得最廣大農(nóng)民群眾的積極支持和擁護(hù)，真正實現(xiàn)社會和諧、穩(wěn)定發(fā)展，為我國工業(yè)化、城市化發(fā)展打下良好的社會環(huán)境，為中華民族騰飛打下堅實基礎(chǔ)；

4、農(nóng)地改革必須在制度上嚴(yán)防因農(nóng)地改革而導(dǎo)致不當(dāng)?shù)美瘓F(tuán)的出現(xiàn)

作為市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的必然，目前將要面臨的農(nóng)地制度改革同我國的國企改革面臨的許多風(fēng)險一樣或類似。前車之鑒可以作為農(nóng)地改革的借鑒。迄今為止，包括國有和集體在內(nèi)的公有制企業(yè)改革，在很大程度上其產(chǎn)權(quán)交易主體被限定在了國家與企業(yè)經(jīng)營管理者之間，而作為企業(yè)真正主人翁的企業(yè)職工卻被排除在了產(chǎn)權(quán)交易的均衡博弈結(jié)構(gòu)之中。國企改革的一個副產(chǎn)品是出現(xiàn)了一個新的暴富階層，這些暴富階層或是來自于國企原來的經(jīng)營管理者，或者來自一部分“下?！钡那罢賳T，或者來自參與國企資產(chǎn)重組的民間人士。他們中的相當(dāng)部分是以各種巧取豪奪、瞞天過海、暗渡陳倉等方法，以極小的代價獲得了國有資產(chǎn)所有權(quán)的讓渡，成就了中國社會一夜暴富的神話。而工人作為國有企業(yè)的主人反而沒有議價權(quán)利，并且在整個國企改革中成為了改革成本的最大承擔(dān)者。而在農(nóng)地改革中，情況可能更加復(fù)雜，一方面是農(nóng)地的集體所有制仍然存在產(chǎn)權(quán)主體缺位的情況，普遍是由村鎮(zhèn)干部作為集體產(chǎn)權(quán)代表行使集體產(chǎn)權(quán)處置權(quán)；另一方面，由于農(nóng)民個體是弱勢群體，在產(chǎn)權(quán)交易初期，在資產(chǎn)價值還未能通過市場的反復(fù)交易而明確的情況下，單個的農(nóng)民在缺乏足夠信息的情況下，不對等交易甚至變相掠奪必然產(chǎn)生。同國企改革類似，極可能出現(xiàn)以村鎮(zhèn)干部為代表的暴富階層以及大量農(nóng)民的迅速赤貧化。如果出現(xiàn)這種結(jié)果，將是農(nóng)地制度改革最壞結(jié)果之一，這會嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)一步激化已經(jīng)很嚴(yán)重的兩極分化狀況。

5、在農(nóng)地改革中中央及地方政府必須明確在改革中的位置，必須能夠具有通過犧牲短期利益獲取長期利益及持續(xù)發(fā)展的充分認(rèn)識

由于在現(xiàn)有房地產(chǎn)體制下，地方政府是土地財政的最大受益者。一旦進(jìn)行農(nóng)地改革，地方政府可能成為利益損失最大者，為了確保地方政府短期利益，極易導(dǎo)致地方政府利用其公權(quán)力影響甚至扭曲和改變農(nóng)地改革的目標(biāo)。這比國企改革更復(fù)雜，地方政府在其中的利益更大，因此，如果地方政府只從自身利益出發(fā)，必然會給農(nóng)地改革造成極大阻礙和制約，而其負(fù)面效應(yīng)必將遠(yuǎn)大于國企改革，這是農(nóng)地制度改革的另一個最壞結(jié)果。

三、進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革的政策建議

1、在堅持社會主義公有制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整與完善集體所有制

由于我國的基本制度是社會主義公有制，在農(nóng)村土地制度改革中，這是必須堅持的，否則，一旦進(jìn)行農(nóng)村土地制度私有化改革，則會引起社會體制的根本轉(zhuǎn)變，會使整個社會付出沉重的代價，這是不現(xiàn)實也不符合中國國情的。在農(nóng)地制度改革中必須堅持社會主義公有制。農(nóng)村集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分，但是，農(nóng)村集體所有制中存在一個最大的問題就是農(nóng)村集體財產(chǎn)尤其是農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在主體虛位的問題。有學(xué)者總結(jié)了因農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位而造成的不良后果:其一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)實際上為鎮(zhèn)村干部所有，則少數(shù)干部憑借此權(quán)利任意攤派，或任意處分土地，以權(quán)謀私；其二，土地名為集體所有，實際上為少數(shù)人所有，直接導(dǎo)致廣大農(nóng)民對土地缺乏應(yīng)有的親密感和責(zé)任感，對于農(nóng)村耕地的保護(hù)和改良不利，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在消極作用。由于我國城市化進(jìn)程的加快，對于土地的需求量越來越大，而城市的土地供給已近極限，農(nóng)村建設(shè)用地成為開發(fā)商的絕好目標(biāo)。于是，部分村鎮(zhèn)干部與奸商勾結(jié)，將農(nóng)村用地以私下交易的方式轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，有的甚至將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地出售，導(dǎo)致了我國農(nóng)村建設(shè)用地市場的混亂局面?；诖?，為保障集體資產(chǎn)不大量流失，維護(hù)普通農(nóng)民合法權(quán)益，現(xiàn)有農(nóng)村集體所有制需要進(jìn)行調(diào)整和完善，根本措施是建立“國家監(jiān)控管理下的農(nóng)村集體所有制”。其涵義是在保持農(nóng)村集體所有制不變的前提下，由國家承擔(dān)對集體財產(chǎn)的監(jiān)控權(quán)及保障集體土地資產(chǎn)保值增值的監(jiān)督管理權(quán)，行使相應(yīng)行政權(quán)力。這也是農(nóng)地改革的前提和基礎(chǔ)；

2、探索建立“國家監(jiān)控管理下的農(nóng)村集體所有制”的執(zhí)行模式

執(zhí)行模式可以是多種多樣的，在此僅作拋磚引玉的分析。可以借鑒國有資產(chǎn)管理模式，設(shè)立“農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會”，行使對集體資產(chǎn)保值增值的行政職能。在此主要有以下幾點須注意：第一，需要注意不要因此而進(jìn)一步擴(kuò)大國家行政編制。“農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會”的行政結(jié)構(gòu)及人員設(shè)置可以與現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)一規(guī)劃，由與其相關(guān)的部門抽調(diào)人手組建，如從農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、國土等部門抽調(diào)人員組成；第二、“農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會”應(yīng)該采用條狀管理模式而不要采用塊狀管理模式，即由中央直接管理，地方為中央的派出機(jī)構(gòu)，對中央負(fù)責(zé)，避免受地方政府的不當(dāng)管理；第三、構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)登記及交易管理機(jī)構(gòu)，逐步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的權(quán)屬登記及實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)均須通過交易管理機(jī)構(gòu)采用招拍掛的形式完成流轉(zhuǎn)；第四、在農(nóng)地制度改革中要實行行政與經(jīng)濟(jì)職能分離的農(nóng)村行政體制改革，即將現(xiàn)在的村鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)為完全行政職能，剝離鎮(zhèn)村政府行使集體資產(chǎn)代理人全權(quán)處置集體資產(chǎn)這個經(jīng)濟(jì)職能的權(quán)力，這是防止農(nóng)村土地資產(chǎn)流失，造成嚴(yán)重貧富分化、影響社會穩(wěn)定必須采取的措施。

3、盡快對農(nóng)村集體土地進(jìn)行明確產(chǎn)權(quán)、明晰產(chǎn)權(quán)主體、完善產(chǎn)權(quán)登記

由于目前集體土地使用權(quán)主體缺失，這極易造成集體土地資產(chǎn)流失、貧富分化、腐敗貪污等問題產(chǎn)生。為保護(hù)集體和農(nóng)民利益不受損害，集體土地確權(quán)、明晰產(chǎn)權(quán)主體、完善產(chǎn)權(quán)登記是當(dāng)務(wù)之急。

4、農(nóng)村土地改革必須改變現(xiàn)有的城市土地與農(nóng)村土地之間存在的較嚴(yán)重的同地不同價、不同權(quán)的狀況，實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”

農(nóng)地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，而現(xiàn)在城市土地與農(nóng)地之間存在較嚴(yán)重的同地不同價、不同權(quán)的狀況，其后果是：第一、普通農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害；第二、在征地拆遷中出現(xiàn)許多的矛盾和糾紛，據(jù)專家調(diào)查，村莊農(nóng)民上訪原因中，有43%是因為征地，23%左右是因為承包地的流轉(zhuǎn)；第三、容易導(dǎo)致貪污腐敗現(xiàn)象蔓延。但是，在“同地、同價、同權(quán)”改革中，有一個問題必須注意，就是農(nóng)民最根本的宅基地住宅和承包地可否完全市場化流轉(zhuǎn)問題。筆者認(rèn)為為了維護(hù)好農(nóng)民權(quán)益，應(yīng)該設(shè)置一定的限制條件，以免出現(xiàn)大量無地、無房、無業(yè)的三無農(nóng)民；

5、將行城鎮(zhèn)化建設(shè)與城鎮(zhèn)農(nóng)村規(guī)劃、農(nóng)村土地集約利用、農(nóng)村社保制度建設(shè)、集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會公用事業(yè)建設(shè)保障機(jī)制改革進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和部署

農(nóng)村土地制度改革的目的就是在保障農(nóng)民利益不受損害的前提下，利用市場化機(jī)制盤活農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，促進(jìn)國家整體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，實現(xiàn)全民小康。農(nóng)村土地資產(chǎn)的盤活根本思路主要在保障基本耕地前提下，使集體土地得以集約利用。但是，集約利用可能出現(xiàn)一個問題就是會使許多農(nóng)民無業(yè)可做。因此我們必須在農(nóng)地改革中統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)好各種矛盾和問題。以實現(xiàn)改革的目的和效果。

6、農(nóng)地制度改革中要注意的其他問題

（1）為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益保障農(nóng)地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的次序，需要加快建設(shè)農(nóng)村集體土地價值評估與咨詢的中介機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村房地產(chǎn)、林權(quán)、土地評估機(jī)構(gòu)等；（2）需要為普通農(nóng)民建立科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)土地使用權(quán)及其他集體土地使用權(quán)的收益共享機(jī)制，如集體入股分紅等模式；（3）農(nóng)村土地制度改革是一個系統(tǒng)工程，涉及面非常廣，必須處理好各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，控制好風(fēng)險，因地制宜原則，循序漸進(jìn)，注意與國家整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相配合。