BOT模式在公共租賃住房建設(shè)中的應(yīng)用探析

　　摘 要：本文重點對BOT模式在公共租賃房建設(shè)中的運作模式進行了探討，并運用SWOT分析法論證了公共租賃住房建設(shè)項目應(yīng)用BOT融資模式的可行性。這種融資模式能夠吸引更多私營部門參與公共租賃住房項目的建設(shè)，提高社會資金的使用效率，為解決公共租賃住房建設(shè)的融資難題提供了途徑。
　　關(guān)鍵詞：項目融資BOTSWOT公共租賃房
　　
　　一、引言
　　
　　2010年11月中央經(jīng)濟工作會議明確提出“大力發(fā)展公共租賃住房，解決群眾在居住方面遇到的困難”。發(fā)展公共租賃住房首先必須解決好資金問題；由于公共租賃住房的投資規(guī)模大，在目前各地政府財力有限的情況下僅靠政府的投資是無法滿足實際需要的。為此，國務(wù)院于2010年5月下發(fā)《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確提出：支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)公共租賃住房等政策性住房，享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策。這個政策的出臺為民間資本參與公共租賃房建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。BOT (英文Build－Operate－Transfer的縮寫)作為一種新型的融資和建設(shè)管理模式，能有效引入私營資本（包括國外資本）參與項目（主要是基礎(chǔ)設(shè)施）建設(shè)，減輕政府財政負擔(dān)，從而為解決公共租賃住房建設(shè)中的融資難題提供了途徑和方法。
　　
　　二、BOT模式簡介
　　
　　BOT是英文Build－Operate－Transfer的縮寫，通常直譯為“建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓”。BOT模式自1984年土耳其首相Turgut Ozal首次成功應(yīng)用于土耳其公共基礎(chǔ)設(shè)施的私有化過程中后，引起世界各國尤其是發(fā)展中國家的廣泛關(guān)注和應(yīng)用。根據(jù)清華大學(xué)王守清、柯永建在《特許經(jīng)營項目融資（BOT、PFI和PPP）》一書對BOT的定義，BOT是指政府（主要是省市級以上）通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)外商或私營商進行項目（主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā)）的融資、設(shè)計、建造、經(jīng)營和維護，在規(guī)定的特許期（通常是10～30年）內(nèi)向該項目的使用者收費，由此回收項目的投資、經(jīng)營和維護等成本，并獲得合理的回報，特許期滿后將項目移交給政府部門。
　　
　　三、BOT模式在公共租賃住房建設(shè)中的運作
　　
　　(一)運作的基本思路
　　結(jié)合公共租賃住房的基本特性，以BOT模式進行運作的基本思路如下：政府授權(quán)私營部門組建公共租賃住房項目公司，然后由項目公司負責(zé)公共租賃住房的設(shè)計、融資、建設(shè)和運營，并通過向公共租賃住房租賃者收取租金的形式收回成本并獲得利潤（如圖1所示）。
　　
　　(二)運作的詳細程序
　　1.項目確立階段。在這個階段，政府必須根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和目前社會對公共租賃住房項目的需求，以確定是否建設(shè)該公共租賃住房項目。在項目確定后，政府必須分析采用BOT模式建設(shè)該項目的可能性和優(yōu)勢，從而確定該公租房項目能否應(yīng)用BOT模式。
　　2.招標及合同簽定階段。政府管理部門通過招標形式，重點對投標人的開發(fā)能力、技術(shù)、資金等方面進行綜合評比后確定投資主體；然后，通過與投資者進行談判，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險分擔(dān)等內(nèi)容后簽定投資公共租賃住房的投資合同。
　　3.建設(shè)運營階段。由私營部門組建的公共租賃住房項目公司負責(zé)籌措資金，組織專業(yè)設(shè)計公司進行設(shè)計，通過招標方式確定承包商施工，聘請監(jiān)理咨詢公司作項目監(jiān)理，完工后進行項目運營管理或委托專業(yè)公司進行管理等。政府在合同期的主要職責(zé)是依據(jù)合同條款提供各種支持，幫助協(xié)調(diào)各方關(guān)系，監(jiān)督項目公司按計劃進行項目的建設(shè)和運營管理。
　　4.移交階段。按照合同中的相關(guān)規(guī)定，項目公司將公租房項目移交給政府。
　　
　　
　　四、BOT模式在公共租賃住房建設(shè)中的SWOT分析
　　
　　SWOT分析法又稱為態(tài)勢分析法，也稱波士頓矩陣，它是由舊金山大學(xué)的管理學(xué)教授于20世紀80年代初提出來的，是一種能夠較客觀而準確地分析和研究一個單位現(xiàn)實情況的方法。SWOT分別代表：strengths（優(yōu)勢）、weaknesses（劣勢）、opportunities(機會)、threats（威脅）。它是一種戰(zhàn)略分析方法，通過對被分析對象的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅的加以綜合評估與分析得出結(jié)論，通過內(nèi)部資源、外部環(huán)境有機結(jié)合來清晰地確定被分析對象的資源優(yōu)勢和缺陷，了解所面臨的機會和挑戰(zhàn)，從而在戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)兩個層面加以調(diào)整方法，以保障被分析對象的實行能達到所要實現(xiàn)的目標。
　　(一)優(yōu)勢分析
　　1.能夠有效吸引民間資本，緩解政府的財政壓力。公共租賃住房屬于保障性住房的范圍，一般由政府負責(zé)建設(shè)和管理。若采用BOT模式建設(shè)公共租賃住房，其建設(shè)資金由私營部門負責(zé)解決，政府不需要提供任何建設(shè)資金，因此，它在有效吸引私營資本的同時，還能有效緩解政府的資金壓力。
　　2.有利于提高公租房的建設(shè)效率和降低建設(shè)成本。針對政府投資建設(shè)項目中普遍存在的低效率的問題，BOT項目不僅能將市場機制中的競爭機制引入公共租賃住房建設(shè)，還能夠充分利用私營部門在管理、技術(shù)和知識等方面的優(yōu)勢，既提高了建設(shè)的效率， 同時也節(jié)約了建設(shè)成本，有利于實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，效率和產(chǎn)出的最大化。
　　3.政府可以規(guī)避大量的項目風(fēng)險。實行BOT模式融資建設(shè)公租房，投資風(fēng)險由私營部門、貸款者及其他相關(guān)當(dāng)事人等共同分擔(dān)，其中私營部門承擔(dān)了絕大部分風(fēng)險；根據(jù)特許協(xié)議的不同規(guī)定，政府不承擔(dān)風(fēng)險或者與私營部門共同承擔(dān)部分風(fēng)險。
　　4.能有效減少政府建設(shè)管理的工作量。因為私營部門承擔(dān)了建設(shè)項目的融資、建設(shè)等工作，與政府直接投資建設(shè)公租房相比較，將大大減少政府建設(shè)管理的工作量。
　　(二)劣勢分析
　　1.政府需要付出監(jiān)督成本。公共租賃住房屬于保障性住房范圍，其具有很強的公益性；而私營部門組建項目公司來建設(shè)公共租賃住房，私營企業(yè)追求利益最大化， 這與公租房的公益性之間存在一定沖突。因此，政府需要對私營部門的建設(shè)和運營過程實施監(jiān)督，以實現(xiàn)公共租賃住房的社會保障屬性。
　　2.對私營部門的選擇上存在一定風(fēng)險。對政府而言，由于項目成功與否在很大程度上取決于私營部門的融資能力和管理能力，所以在選擇私營部門時政府要承擔(dān)很大的風(fēng)險，必須選擇各方面實力均雄厚的私營部門進行公租房投資建設(shè)和運營管理。
　　3.參與主體較多，合同類型較為復(fù)雜。由于BOT項目參與主體非常多，從而造成在該模式下項目涉及到的合同量很大，數(shù)量龐大的合同文件構(gòu)成了整個復(fù)雜的文件系統(tǒng)，合同法律關(guān)系非常復(fù)雜。
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　　1.政策支持。公共租賃住房是為了解決“夾心層”的住房困難而出現(xiàn)的一種住房保障形式，政府在政策上給予了大力支持。在十一屆全國人大二次會議（2009年3月5日）上，國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報告中明確提出：積極發(fā)展公共租賃住房。2010年4月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》要求：按照政府組織、社會參與的原則，加快發(fā)展公共租賃住房，地方各級人民政府要加大投入，中央以適當(dāng)方式給予資金支持。2010年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，明確要求：各地區(qū)、各部門要統(tǒng)一思想，提高認識，精心組織，加大投入，積極穩(wěn)妥地推進公共租賃住房建設(shè)。2010年5月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確規(guī)定：支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)公共租賃住房等政策性住房，享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策。這些政策的出臺，為公共租賃住房的發(fā)展及私營部門參與公共租賃住房建設(shè)提供了政策支持。
　　
　　2.市場發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｒ灾貞c市為例，從今年起每年開建1000萬平方米公共租賃住房，未來三至五年內(nèi)全市建設(shè)總量將達4000萬平方米。公共租賃住房的大量建設(shè)，為BOT項目融資模式在公共租賃住房建設(shè)中的應(yīng)用提供了廣闊的市場空間。
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　　1.相關(guān)法律法規(guī)還不完善。目前我國政府頒布實施了一系列相關(guān)的經(jīng)濟、金融法律法規(guī)，但我國的法律體系還存在諸多不完善的地方，特別是對BOT這種項目融資模式，各方之間的權(quán)益和責(zé)任不僅需要通過合同詳細規(guī)定，更需要法律制度來保障，然而相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善。
　　2.專業(yè)人員匱乏。從國外BOT的發(fā)展歷程可以看出，BOT發(fā)展主要得益于專業(yè)化的人才隊伍壯大。沒有專業(yè)化的人才，就不可能有BOT的發(fā)展和壯大。由于BOT模式進入我國的時間比較短，我國目前對BOT模式的研究還不夠深入，相關(guān)專業(yè)人員比較匱乏。
　　3.觀念上的偏見。有關(guān)部門或銀行等在項目審批、銀行貸款等許多問題上還存在著“重國資輕民資”的觀念，這種觀念的偏見對私營部門參與公租房建設(shè)造成一定障礙。
　　
　　五、結(jié)束語
　　
　　在當(dāng)前我國公共租賃住房建設(shè)速度加快、規(guī)模加大、資金缺口也在逐步加大的情況下，公共租賃住房項目采用多種融資模式、促進多種資本進入是十分必要的。通過BOT模式引入私營部門建設(shè)公共租賃住房，能有效解決政府面臨的資金缺口難題，從而進一步加快公共租賃住房的建設(shè)進程，進一步緩解中低收入群體的住房需求矛盾，加快實現(xiàn)“居者有其屋”的安居夢想。
　　
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