由景區(qū)到旅游經濟特區(qū):武當山管理體制的嬗變

　　摘 要：武當山突破常規(guī)，初步探索實踐出了國內獨一無二的“旅游經濟特區(qū)模式”，即實施“主權不變、治權獨立、事權下放”管理體制，按照旅游目的地的發(fā)展方向和旅游發(fā)展規(guī)律特事特辦，用武當山旅游經濟特區(qū)這樣一個強力組織統(tǒng)領整個區(qū)域的所有事務，實現保護與開發(fā)、管理與效益、山上與山下等多方面的統(tǒng)一協(xié)調，并通過構建黨政合一、精簡高效的內部行政權力格局，放權棄利，實現服務型政府職能的轉變，在全國范圍內具有首創(chuàng)精神和重要的借鑒價值。
　　關鍵詞：武當山旅游經濟特區(qū) 體制創(chuàng)新 武當之道
　　
　　
　　武當山從20世紀80年代初開始，就致力于管理體制的探索，迄今已歷經7次大的變革。目前率先實踐出了國內獨一無二的“旅游經濟特區(qū)模式”，即實施“主權不變、治權獨立、事權下放”管理體制，按照旅游目的地的發(fā)展方向和旅游發(fā)展規(guī)律特事特辦，用武當山旅游經濟特區(qū)這樣一個強力組織統(tǒng)領整個區(qū)域的所有事務，實現保護與開發(fā)、管理與效益、山上與山下等多方面的統(tǒng)一協(xié)調，通過構建黨政合一、精簡高效的內部行政權力格局，放權棄利，實現服務型政府職能的轉變。由于該模式順應了道教尊重社會經濟發(fā)展規(guī)律的思想，破解了傳統(tǒng)景區(qū)發(fā)展管理模式的制約性瓶頸因素，被稱作為“武當之道”，目前已得到旅游界的普遍認可。
　　
　　一、幾度分合：局鎮(zhèn)合一管理體制的曲折走向
　　
　　武當山風景區(qū)開發(fā)建設始于1980年。1980年7月成立“武當山風景區(qū)籌備處”，省委、省政府還專門成立了“武當山風景區(qū)建設領導小組”；1982年4月成立“武當山風景管理處”，1984年12月“武當山風景管理處”和“武當山鎮(zhèn)”合并為“武當山管理局（鎮(zhèn)）”，實行局鎮(zhèn)合一管理體制。1986年12月，武當山管理局更名為“武當山風景管理局”，為縣級機構，隸屬原鄖陽地委、行署領導；1987年4月，局、鎮(zhèn)分設，武當山風景區(qū)管理局仍為正縣級機構，由“丹江口市代管”；1993年12月，武當山風景區(qū)管理局與武當山鎮(zhèn)又一次合并，成立“武當山風景區(qū)管理局（鎮(zhèn)）”，實行一套班子，兩塊牌子體制，由丹江口市代管。
　　由上可知，武當山管理體制的變遷是多種力量長期發(fā)展和博弈的一個過程，當武當山因旅游而成為一項重要財源時，行政建制便成為有關政府爭奪武當山管轄權的通道，這種爭奪既是變革的焦點，又是變革的阻力。
　　
　　二、有名無實：旅游經濟特區(qū)新體制引發(fā)的成長陣痛
　　
　　武當山保護與旅游經營均需要恰當的行政建制來支持。1997年7月，武當山風景區(qū)管理局（鎮(zhèn)）與省級武當山旅游經濟開發(fā)區(qū)合并成為湖北武當山旅游經濟特區(qū)，實行三塊牌子，一套班子，即：湖北省武當山旅游經濟特區(qū)、湖北省武當山風景管理局、湖北省武當山旅游局仍為正縣級機構，由丹江口市代管。這樣，就出現了一個世界級風景名勝區(qū)卻按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級政府職能模式和工作方式管理的局面?！肮芫皡^(qū)的管不了景點，管建設的管不了規(guī)劃，管山的管不了林，管廟的管不了人”，這曾是武當山管理面對的尷尬和困境。也就是說，本次體制改革，表面上擴大了武當山的管理權限，但由于沒有理順與丹江口市之間錯綜復雜的關系，使得景區(qū)發(fā)展仍然困難重重，旅游經濟特區(qū)不但有名無實，條條塊塊的部門制約以及由此產生的行政摩擦時有發(fā)生，“特區(qū)不特、封閉不封，上下左右走不通”，造成丹江口市與武當山旅游經濟特區(qū)之間的芥蒂和隔閡。
　　
　　三、鳳凰涅 ：特區(qū)體制在烈火中新生
　　
　　2003年1月，武當山遇真宮荷葉殿在一場大火中化成了一片廢墟，引起了國內外的廣泛關注，武當山的發(fā)展問題開始擺上省委、省政府日程。當年6月17日，省委、省政府在武當山召開建設發(fā)展現場辦公會，決定在武當山設立真正意義的旅游經濟特區(qū)，實施“主權不變、治權獨立、事權下放”管理體制。
　　省政府層面還成立了建設領導小組，每年現場辦公，具體研究解決武當山建設發(fā)展中的困難和問題，并在資金、政策、行政審批上給予支持和指導。到2009年9月，已經召開了七次現場會議，住建廳為省政府武當山建設領導小組辦公室單位，省直部門領導及十堰市、丹江口市相關領導都要參會討論。上述決策，使武當山實現了從山區(qū)小鎮(zhèn)到旅游經濟特區(qū)的歷史性跨越?？梢院敛豢鋸埖恼f，一場大火燒出了一個新體制，武當山在這場大火中如鳳凰涅 一樣浴火重生。
　　
　　四、特區(qū)之特：旅游經濟特區(qū)內涵解讀
　　
　　武當山特區(qū)“特”在何處？筆者將其概括為：旅游經濟為本，制度創(chuàng)新為根。
　　第一，武當山特區(qū)是旅游區(qū)域
　　它發(fā)軔于武當山風景區(qū)，目前主要包含五大板塊：一是山上旅游核心區(qū)，二是太極湖養(yǎng)生度假旅游區(qū)，三是武當鎮(zhèn)老城區(qū)，四是武當山新城區(qū)，五是特區(qū)范圍內的村落地區(qū)。上述區(qū)域直接構成或服務于特區(qū)的旅游屬性。武當山特區(qū)雖然冠以“旅游經濟”的名號，但更偏向于政治體制的演進，在經濟層面上的特殊性措施并不是很強，沒有稅收、規(guī)劃、建設、信貸、融資等方面的國家政策支撐。
　　第二，武當山旅游經濟特區(qū)管理體制的建立是“高層抉擇、高端發(fā)力”的結果
　　對景區(qū)管理者而言，景區(qū)的行政建制意味著他的行政地位、可獲得的行政授權與制度保障。2003年的體制改革，確定了武當山特區(qū)實行“主權不變、治權獨立、事權下放”的管理體制，即在保證現有行政區(qū)劃不變的前提下封閉管理，除檢察院、法院、人大、政協(xié)等權力部門外，稅收、公安、工商、規(guī)劃、建設、土地、宗教事務處理等縣級行政權力，概由武當山特區(qū)政府獨立行使，其直接結果促使社會資源的合理配置及社會財富源源不斷地涌現。
　　第三，在行政改制目標上，武當山旅游經濟特區(qū)有別于傳統(tǒng)的風景區(qū)，按照旅游目的地的方向來構建體制
　　用旅游產業(yè)為引領，走出一條“跳出風景區(qū)看管理，跳出旅游看社會經濟”的發(fā)展道路，按照區(qū)域經濟一體化的理念把旅游的所有要素（包括需求、交通、供給和市場營銷）和社會經濟發(fā)展要求（如就業(yè)、脫貧、增收、提高人文素養(yǎng)等）都集中于一個有效的框架內來執(zhí)行，具有目的地管理的典型特征。從行政系列上看，強調“景政合一”，武當山旅游經濟特區(qū)不僅管理旅游方面的事務，也管理特區(qū)范圍內村鎮(zhèn)、城區(qū)的社會、文化、經濟等事業(yè)，是一個“小政府，大社會”的形式，并借助經濟、體制、制度的特殊性統(tǒng)領武當山旅游經濟特區(qū)的發(fā)展趨向。
　　第四，在內部機構設置上，采取“黨政合一”模式，實施黨政機構整合縮編和黨政首腦“一肩挑”
　　武當山旅游經濟特區(qū)成立伊始，便對黨委和政府職能重疊的機構進行合并整縮，把原來的26個部辦委局、管理區(qū)（場）精簡為12個獨立行使縣級政府的管理職能，權責明確，不設人大和政協(xié)，旨在促進行政管理體制的科學化，提高行政效率。只設一個一把手，工委書記、管委會主任由一人擔任，主持和統(tǒng)籌全面工作，意在消除長期困擾的不斷摩擦內耗、扯皮推諉的黨政“兩張皮”問題。核心景區(qū)成立小紅帽綜合執(zhí)法大隊，肩負景區(qū)護林防火、環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、游客服務等職能，有效解決了部門分割執(zhí)法的問題。
　　第五，在黨政內部建設上，用太和哲學來武裝全體職工干部，建立特區(qū)文化，使得黨政組織具有高度的凝聚力和向心力。
　　
　　五、結論
　　
　　武當山旅游經濟特區(qū)的體制創(chuàng)新和演進是一個涉及面十分廣的系統(tǒng)工程，牽動整個區(qū)域各方面的利益，核心問題是權力的設置和分配結構，即“決策在高層、決勝在中層、決戰(zhàn)在基層”，在全國范圍內具有首創(chuàng)精神和重要的借鑒價值。一方面，為世界遺產地體制創(chuàng)新提供了一個參考范本，為解決制度上的剛性約束指明了新的方向，同時也對旅游城市或一般景區(qū)的開發(fā)也有著重要的指導意義；另一方面，在攻克長期羈絆行政效能的行政機關職權重疊交叉問題上面已取得良好效果，對政府機構改革和黨的內部建設樹立了一個標桿和典范。
　　
　　參考文獻：
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