遏制尋租成本 構(gòu)建廉價(jià)政府

　　 政府消耗過(guò)多，成本過(guò)高的原因是多方面的，但是由尋租行為帶來(lái)的政府成本的消耗，卻一直為人們所忽視，因此，以尋租成本為視角來(lái)研究廉價(jià)政府的構(gòu)建，也是為中國(guó)構(gòu)建真正的廉價(jià)政府獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。
　　
　　一、遏制尋租成本，構(gòu)建廉價(jià)政府的理論內(nèi)涵
　　
　　（一）尋租成本的內(nèi)涵
　　布坎南等人把尋租定義：為人們憑借政府保護(hù)進(jìn)行的尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移而造成的浪費(fèi)資源的活動(dòng)。尋租活動(dòng)的實(shí)質(zhì)是權(quán)錢交易：有錢的一方為經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人，是這種交易的主要受益人；有權(quán)的一方為政府官員，也是受益者，可獲得賄賂費(fèi)用。由此，尋租活動(dòng)在掌握政治權(quán)力的人和擁有財(cái)富的人之間架起了一座橋梁，一方用政治權(quán)力換取金錢，另一方則用金錢換取政治權(quán)力以謀求更大私利，這是經(jīng)濟(jì)人追求利潤(rùn)最大化行為的異化表現(xiàn)。
　　對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，在政府干預(yù)情況下為謀私利的尋租活動(dòng)帶給社會(huì)的將是純粹的浪費(fèi)。在尋租狀態(tài)下，人們?yōu)榱双@取個(gè)人利益，往往不是通過(guò)擴(kuò)大生產(chǎn)、降低成本的方式來(lái)增加利潤(rùn)，而是把大量的人、財(cái)、物用于爭(zhēng)取政府的種種優(yōu)惠上，如減免稅收、低息貸款等。這些活動(dòng)都耗費(fèi)了大量稀缺的、原本應(yīng)該是運(yùn)用在改進(jìn)技術(shù)、提高效率方面的社會(huì)資源，不僅不為社會(huì)創(chuàng)造出任何財(cái)富，反而形成了社會(huì)的不正之風(fēng)，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于無(wú)序的狀態(tài)。政府為了治理這種情況，又會(huì)加大成本的投入。
　　對(duì)政府而言，尋租帶來(lái)的是效率的無(wú)形損失。政府官員為了獲取更多的“租金”，故意拖延辦事或是根本就不辦事，在政府對(duì)其進(jìn)行人力成本投資的情況下，這無(wú)疑是一種額外成本的支付。此外，尋租者進(jìn)行游說(shuō)、疏通關(guān)系而支出的禮品和金錢，政府官員為使尋租者支付的賄賂達(dá)到自己滿意的水平及為掩人耳目而付出的時(shí)間、精力、與資源，政府為對(duì)付此類賄賂而進(jìn)行的反游說(shuō)、反賄賂所消耗的時(shí)間、精力和資源，等等，都需要成本的投入。
　　可以說(shuō)，尋租成本的產(chǎn)生是政府工作人員行為失范造成的，它增加了政府成本的投入，也給國(guó)家、社會(huì)、人民帶來(lái)了更大的危害。
　　（二）廉價(jià)政府的內(nèi)涵
　　在變化迅速、講求效益、效率、知識(shí)信息充斥整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的今天，我國(guó)中央集權(quán)、層次繁多、自身消耗龐大、四平八穩(wěn)的政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)對(duì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了一些阻礙，正如有人所比喻的那樣：“他們就像超音速噴氣式飛機(jī)時(shí)代的大型豪華客輪，身軀龐大，行動(dòng)遲緩，價(jià)格昂貴，轉(zhuǎn)向困難”。因此，希望政府更多地從經(jīng)濟(jì)角度考慮自身的行為，更多地引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的管理思想和手段，降低政府成本，整合社會(huì)資源，展現(xiàn)公共利益，以期建立一個(gè)民主、高效、廉價(jià)的服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)為民的施政目標(biāo)。
　　當(dāng)然，在降低政府成本、構(gòu)建廉價(jià)政府的過(guò)程中，我們應(yīng)該首先明確的是，所謂廉價(jià)政府，所謂控制政府成本不是讓政府不花錢、不辦事，而是希望政府能夠?qū)⒚癖姷腻X用在“刀刃上”，盡可能花費(fèi)較少的錢辦更多的事，提高政府的效能。
　　
　　二、尋租成本較高的現(xiàn)狀及原因分析
　　
　?。ㄒ唬ぷ鈱?dǎo)致決策失誤加倍提高成本
　　一切政府行為，以至于國(guó)家、社會(huì)的發(fā)展方向與原則，都是由政府決策產(chǎn)生的，政府決策具有高度的權(quán)威性，政府決策的成功與否是影響政府成本的主要因素，當(dāng)然，尋租后被外在不良因素“浸染”后的決策所帶來(lái)的成本消耗將會(huì)加倍。在2003年3月召開的兩會(huì)期間，原國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華透露，2002年1月到11月，全國(guó)共查出違法違規(guī)問(wèn)題金額超過(guò)2000億元，其中決策失誤造成國(guó)有資產(chǎn)損失嚴(yán)重。
　　需要特別指出的是，決策失誤給政府帶來(lái)的沉重負(fù)擔(dān)仍然在不斷產(chǎn)生。這與在行政管理法律責(zé)任追究方面存在的漏洞有很大的關(guān)系。失誤出現(xiàn)后，沒(méi)有人為此付出代價(jià)，也不會(huì)影響決策者的政績(jī)和升遷，使得上述情況越演越烈。
　　此外，決策失誤帶來(lái)“有形”的資本流失可以用具體數(shù)字來(lái)說(shuō)明，而“無(wú)形”的成本流失則無(wú)法用具體數(shù)字來(lái)衡量。這些無(wú)形的成本給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的影響更為巨大，這些不斷飆升的尋租成本不僅損害了政府的公信力，而且損害了人民群眾的利益，更為今后社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了沉重壓力，導(dǎo)致政府和社會(huì)總成本的增加，不能不引起政府的高度重視。
　?。ǘぷ鈱?dǎo)致的腐敗加倍尋租成本
　　當(dāng)前，中國(guó)正處于建國(guó)以來(lái)腐敗最嚴(yán)重的時(shí)期，屬于世界上腐敗程度比較重的國(guó)家之一。胡鞍鋼認(rèn)為，我國(guó)因腐敗而造成的各類經(jīng)濟(jì)損失，在上世紀(jì)90年代后半期保守估計(jì)每年在9875-12570億元之間，要占到GDP的13.2%-16.8%。這個(gè)數(shù)字是相當(dāng)龐大的，伴隨著政府部門一些高官的紛紛落馬，對(duì)我國(guó)政府的運(yùn)作產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。
　　就政府自身而言，通過(guò)尋租帶來(lái)的腐敗助長(zhǎng)了政府部門之間、工作人員之間的浪費(fèi)、攀比之風(fēng)，使得揮霍、侵蝕公款成為一種不良風(fēng)氣；也正是由于這樣的腐敗存在，政府部門之間拖拉辦事、相互推諉，極大地降低了政府的運(yùn)作效率；尋租后的腐敗同樣還使一些工作能力強(qiáng)、作風(fēng)正派的官員得不到重用，對(duì)國(guó)家、政府來(lái)說(shuō)，是極大的人力資本浪費(fèi)。
　　就政府外部系統(tǒng)而言，這種腐敗行為鯨吞國(guó)家的巨額財(cái)產(chǎn)，造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)，而官商勾結(jié)的尋租過(guò)程中，權(quán)力使用者更是以權(quán)謀私，獲取不法收入，使人民的錢流進(jìn)了自己的口袋，大大增加了政府的成本；一些腐敗者為了自身利益，故意阻礙甚至是扭曲政府決策，導(dǎo)致公共決策效率低下，耗費(fèi)巨大；政府為了查處、打擊腐敗要投入更多的人力、物力、財(cái)力，需要不斷支付政府成本；腐敗不僅給政府帶來(lái)有形的資源耗費(fèi)，更帶來(lái)了無(wú)法估量的無(wú)形損失，破環(huán)了公平與正義的原則，嚴(yán)重?cái)牧苏谌嗣袢罕娭械男蜗笈c聲譽(yù)，危及到政府的合法性，從而動(dòng)搖了政府治理國(guó)家、社會(huì)的根基，造成了社會(huì)的不穩(wěn)定，與構(gòu)建和諧社會(huì)、廉價(jià)政府極為不符。這些都無(wú)法用金錢來(lái)衡量，但危害卻是極大的。
　?。ㄈぷ鈱?dǎo)致法律制度功能薄弱
　　法律是規(guī)范社會(huì)發(fā)展的指南與約束人們行為的準(zhǔn)則。結(jié)合我國(guó)自身情況，尋租行為的出現(xiàn)導(dǎo)致法律的作用沒(méi)有辦法得到充分的發(fā)揮，出現(xiàn)了以下情況：
　　首先，尋租導(dǎo)致人治超越了法治。尋租的出現(xiàn)，使得相關(guān)部門中的工作人員熱衷于用手中的權(quán)力去換取利益，在于第三方勾結(jié)的過(guò)程中，法律就成了一個(gè)最大的絆腳石，因此，這部分工作人員也就在其工作中繞開法律，繞開應(yīng)該遵守的原則，而用其權(quán)力來(lái)解決事情。這樣，人治超越法治的情況也就不斷增多，一方面這背離法律的最基本的宗旨；另一方面，也給了相關(guān)人員更多的投機(jī)取巧的空間。其次，尋租缺少法律的制約。許多政府行為的法律規(guī)范中沒(méi)有了程序執(zhí)行方面的內(nèi)容，在政府行使權(quán)力過(guò)程中對(duì)其缺乏嚴(yán)格的限制與監(jiān)督。程序上缺乏法律化、正規(guī)化，使得政府執(zhí)行公務(wù)中，方式、步驟處于無(wú)序、無(wú)規(guī)律的狀態(tài)，從而導(dǎo)致濫權(quán)執(zhí)法、隨意執(zhí)法等現(xiàn)象常有發(fā)生，加大了尋租成本的提升。
　　尋租導(dǎo)致法律的功能得不到發(fā)揮，法律制度的薄弱與不完善又使得尋租行為沒(méi)有了制約的工具，在這樣一個(gè)惡性循環(huán)中，尋租成本的不斷飆升是其必然結(jié)果。
　　
　　三、遏制尋租成本，構(gòu)建廉價(jià)政府的對(duì)策分析
　　
　?。ㄒ唬?gòu)建政府決策評(píng)估體系，從決策環(huán)節(jié)遏制尋租成本
　　避免尋租者因?yàn)樽陨淼睦?，所以在進(jìn)行政府決策的過(guò)程中，使決策偏離原有的方向，這就需要在政府決策的評(píng)估方面著手，使政府的決策絲毫找不到尋租的空間。
　　扶持獨(dú)立的外部評(píng)估組織。改變我國(guó)決策評(píng)估的體制性弊病，應(yīng)該扶持獨(dú)立的決策評(píng)估類的社會(huì)中介組織，并逐漸使決策評(píng)估由政府外的中介組織和科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這些組織獨(dú)立于政府之外，在財(cái)政與運(yùn)作模式上不受政府的全面影響，以保證其評(píng)估的客觀性與準(zhǔn)確性。這也是國(guó)外決策評(píng)估的基本方式，但要特別明確的是，扶持不等于控制，外部的評(píng)估組織應(yīng)該獨(dú)立發(fā)展。
　　
　　明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)各不相同，如美國(guó)政治學(xué)家狄辛將人類社會(huì)所追求的五種理性作為政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)：1.技術(shù)理性，即政策是否對(duì)社會(huì)產(chǎn)生效用而解決人類所面臨的科學(xué)技術(shù)問(wèn)題；2.經(jīng)濟(jì)理性，即政策是否對(duì)社會(huì)有效率，以最低的成本提供最大的效益，或者提供固定的效益而消耗最低成本；3.法律理性，即評(píng)定政策是否符合成文的法律規(guī)范和各項(xiàng)先例，以探討政策在社會(huì)上的合法性問(wèn)題；4.社會(huì)理性，即斷定政策的內(nèi)容是否與社會(huì)上流行的規(guī)范與價(jià)值一致，分析政策在維持社會(huì)制度中所作出的貢獻(xiàn)。
　　加大公眾參與。通過(guò)公民的廣泛參與，各種社會(huì)問(wèn)題不斷輸入到政治系統(tǒng)中；政治系統(tǒng)則不斷地輸出各種決策去解決各種各樣的社會(huì)問(wèn)題，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的利益。因此，加大公眾參與，可以形成最廣泛的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對(duì)決策從提出到評(píng)估都有著無(wú)法替換的監(jiān)督促進(jìn)作用。
　?。ǘ?qiáng)化多方監(jiān)督，從財(cái)政環(huán)節(jié)遏制尋租成本
rZLJtZv0WXjAwdoQZXmsLQ==　　要強(qiáng)化監(jiān)督，除了系統(tǒng)內(nèi)部必須建立和完善自律性的監(jiān)督機(jī)制外，行政權(quán)力的享有和行使還應(yīng)接受來(lái)自系統(tǒng)之外的監(jiān)督，以保障行政管理活動(dòng)沿著法治的軌道運(yùn)行。
　　要加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督。當(dāng)前，我國(guó)交由人民代表大會(huì)審議的僅僅是政府的預(yù)算報(bào)告，人大機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算及執(zhí)行情況，基本上沒(méi)有形成真正意義上的監(jiān)督制約。各級(jí)人大應(yīng)建立由一定數(shù)量的專業(yè)人員和專家組成的財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督委員會(huì)，制定嚴(yán)格的預(yù)算審批和執(zhí)行監(jiān)督程序，強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算的審查和控制，切實(shí)發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，從經(jīng)費(fèi)使用初期就避免尋租帶來(lái)的任何消耗。
　　要建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的財(cái)政監(jiān)督制度，加快財(cái)政監(jiān)督法制化進(jìn)程，創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容、方式和方法，不斷提高財(cái)政監(jiān)督的質(zhì)量，保證財(cái)政資金發(fā)揮應(yīng)有的效益。在財(cái)政監(jiān)督過(guò)程中，還要嚴(yán)格執(zhí)法，做到查罰并重，促進(jìn)遵紀(jì)守法良好風(fēng)尚的形成。其中，審計(jì)監(jiān)督是一種有效的財(cái)政監(jiān)督形式。通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，可以使政府公共權(quán)力受到監(jiān)督制約，增強(qiáng)政府行政行為的公開性和透明度，使尋租在財(cái)政環(huán)節(jié)“無(wú)處可尋”。
　?。ㄈ﹪?yán)懲腐敗，從程序環(huán)節(jié)遏制尋租成本
　　為嚴(yán)懲腐敗制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序。要以黨和國(guó)家的強(qiáng)制力為后盾，為嚴(yán)懲腐敗提供統(tǒng)一公正的標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范，使懲治腐敗有章可循、有序進(jìn)行。嚴(yán)懲腐敗要多方面共同進(jìn)行，不能僅僅是警告或者解除職務(wù)那么簡(jiǎn)單，應(yīng)綜合運(yùn)用法律懲罰、黨政紀(jì)懲罰和經(jīng)濟(jì)處罰等措施。針對(duì)不同情節(jié)的腐敗者在辭退、降職、降薪、取消榮譽(yù)、退休金和繼續(xù)任職、從業(yè)資格限制等方面形成一套完整的懲罰體系，從根本上起到一個(gè)警示的作用。
　　嚴(yán)懲腐敗貴在全面、持久。嚴(yán)懲腐敗不是一場(chǎng)即時(shí)的運(yùn)動(dòng)，如果只是隔一段時(shí)間開展一場(chǎng)什么反腐敗行動(dòng)，幻想畢其功于一役，是無(wú)法取得打擊腐敗斗爭(zhēng)的勝利。嚴(yán)懲腐敗必須持之以恒，使反腐敗工作進(jìn)入“體系反腐”的新階段，因此，應(yīng)當(dāng)建立全面深入、持久的反腐長(zhǎng)效機(jī)制，使腐敗分子無(wú)處藏身，從而給擁有權(quán)力者心理警示作用。
　　嚴(yán)懲腐敗毫不手軟。各國(guó)在注重對(duì)腐敗行為預(yù)防的同時(shí)，也對(duì)已發(fā)生的腐敗行為決不手軟，讓腐敗分子得到刻骨銘心的教訓(xùn)。特別是一些國(guó)家對(duì)腐敗行為的重懲不僅表現(xiàn)在量刑上的從重從嚴(yán)，而且還表現(xiàn)在對(duì)腐敗違法犯罪采用罰金罰和資格罰。
　　(作者單位：洛陽(yáng)師范學(xué)院管理科學(xué)系）