促進內(nèi)蒙古新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策研究

　　新能源，通常被簡單認定為區(qū)別于傳統(tǒng)石化能源以外的一切能源。聯(lián)合國開發(fā)署（UNDP）將其具體概括為三類：大中型水電，新可再生能源，包括小水電、風(fēng)能、太陽能、現(xiàn)代生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能。但大多?shù)學(xué)者習(xí)慣于將技術(shù)比較成熟且被大規(guī)模利用的能源稱之為常規(guī)能源，而將尚未大規(guī)模利用、正在積極研究開發(fā)的能源稱為新能源。我國《可再生資源法》對新能源給出了較權(quán)威的定義：新能源，是指在新技術(shù)基礎(chǔ)上開發(fā)利用的非常規(guī)能源，包括風(fēng)能、太陽能、海洋能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能、氫能、核聚變能、天然氣水合物等。根據(jù)內(nèi)蒙古新能源的特點與優(yōu)勢，本文所研究的新能源領(lǐng)域包括：風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮?、現(xiàn)代生物質(zhì)能、核能、深度開發(fā)的常規(guī)能源、新能源汽車等。
　　一、內(nèi)蒙古新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展及財政扶持狀況
　　近年來，為了落實國家和自治區(qū)一系列支持可再生能源發(fā)展的政策，自治區(qū)各級財政部門紛紛出臺相應(yīng)的財稅扶持政策，同時加大資金投入力度，大力支持新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，取得了明顯的成效。截至2010年6月底，風(fēng)電累計并網(wǎng)發(fā)電裝機容量達到760萬千瓦，占全國風(fēng)電裝機容量的1/3，風(fēng)力發(fā)電量85.24億千瓦，占全國風(fēng)力發(fā)電量237.4億千瓦時的1/3以上，二者均位居全國第一。光伏產(chǎn)業(yè)也起步發(fā)展。目前，已投產(chǎn)的太陽能發(fā)電量205千瓦，有13個項目（總?cè)萘繛?.56萬千瓦）已被列入國家“金太陽工程”，還有包頭市、阿拉善盟、巴彥淖爾市的3個2萬千瓦光伏發(fā)電項目和鄂爾多斯市杭錦旗的太陽能熱發(fā)電項目已經(jīng)列入國家近期開展的特許權(quán)招標(biāo)項目；生物質(zhì)發(fā)電項目已投產(chǎn)5.4萬千瓦；已建成沼氣發(fā)電1660千瓦；安裝農(nóng)牧民戶用風(fēng)光互補系統(tǒng)1.8萬套。此外，圍繞風(fēng)電和光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，已投產(chǎn)或正在實施的風(fēng)電制造規(guī)模達3870臺套，容量750萬千瓦。其中，整機制造廠12個，零部件生產(chǎn)廠30個，設(shè)計生產(chǎn)能力為風(fēng)機主軸1000只、塔筒2745套、葉片2740套；單晶硅、多晶硅在建規(guī)模3.75萬噸，已形成產(chǎn)能5000噸。
　　自治區(qū)各級財政大力支持煤炭的清潔利用和深度加工。神華集團108萬噸煤制油和伊泰集團16萬噸煤制油、烏蘭察布市新奧集團地下煤氣化示范項目、通遼20萬噸乙二醇等項目已投產(chǎn)；神華集團60萬噸和大唐集團46萬噸烯烴項目今年投產(chǎn)，赤峰市克什克騰旗大唐40億立方米煤制氣和鄂爾多斯匯能16億立方米煤制氣項目得到了國家核準(zhǔn)并已開工建設(shè)。
　　二、內(nèi)蒙古新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在的問題
　　內(nèi)蒙古的新能源發(fā)展整體看屬于起步階段，雖然取得了一些發(fā)展成就，但發(fā)展過程中仍存在著一些問題。
　?。ㄒ唬Πl(fā)展新能源的重要性認識不夠
　　近年來，國家高度重視新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，出臺了促進新能源發(fā)展的政策和措施，我區(qū)有關(guān)部門在落實國家政策方面與國家的要求仍存在差距，突出表現(xiàn)為思想認識不足、政策落實不夠到位。如我區(qū)是資源大區(qū)，資源型經(jīng)濟發(fā)展比較繁榮，但對經(jīng)濟發(fā)展過程中的能源資源制約感受不深，對通過發(fā)展新能源促進我區(qū)優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、培育新的經(jīng)濟增長點的作用認識不夠，對支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策研究不夠深入，未能根據(jù)國內(nèi)外新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢，及時出臺和完善相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)激勵機制、政策配套措施。另外，一些新能源企業(yè)滿足現(xiàn)狀，對目前新能源產(chǎn)業(yè)的殘酷競爭性和不進則退、小進亦退的現(xiàn)實認識不足，缺乏企業(yè)發(fā)展的大戰(zhàn)略、大舉措，而且所有制結(jié)構(gòu)單一、缺乏戰(zhàn)略投資者的支持，沒有完整清晰的公司發(fā)展戰(zhàn)略。從消費者的角度看，由于消費者對新能源產(chǎn)品了解不夠，而且產(chǎn)品的成本一般偏高，價格補貼政策不健全，導(dǎo)致消費者對新能源產(chǎn)品的消費積極性不高，也影響了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
　?。ǘ┫嚓P(guān)配套政策和措施亟待跟進
　　內(nèi)蒙古的新能源產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展初期，當(dāng)前的技術(shù)、市場等條件還不成熟，如蒙西電網(wǎng)范圍內(nèi)目前風(fēng)電裝機占發(fā)電總裝機的14.2%，占最高發(fā)電負荷的25%以上。加之蒙西電網(wǎng)內(nèi)電源結(jié)構(gòu)單一，缺乏水電等靈活的調(diào)峰容量，蒙西電網(wǎng)再增加風(fēng)電接入能力非常有限，風(fēng)電的市場消納問題制約著風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)僅僅依靠企業(yè)自身是不夠的，還需要相關(guān)部門在投資、稅收、價格、財政等方面出臺針對性強的激勵、扶持政策，才能對新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進行有序、有效的引導(dǎo)和扶持。而我區(qū)已出臺的新能源產(chǎn)業(yè)激勵政策力度較弱，穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性較差，且沒有形成長效機制，亟待跟進。
　?。ㄈ┬履茉串a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、整體規(guī)模小
　　目前，我區(qū)的新能源產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模的是風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，而生物質(zhì)能開發(fā)利用、地?zé)崮荛_發(fā)利用和光伏產(chǎn)業(yè)等僅僅處于起步階段，新能源汽車、核能及替代能源釷的開發(fā)利用尚未開始，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模小，市場競爭力弱，急需采取有效措施加快新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而促進我區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
　　三、國外發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的成功經(jīng)驗
　　新能源產(chǎn)業(yè)具有投資成本大、投資回收期長等特點，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要予以大力的政策支持和消費激勵來推動。本文主要分析歸納了美國、德國、日本等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)先的國家其政府有效推進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗。
　?。ㄒ唬ιa(chǎn)企業(yè)進行財稅補貼
　　在美國，政府對新能源發(fā)電企業(yè)一般采取財政直接補貼的方式，如在新能源發(fā)電企業(yè)開始生產(chǎn)的前10年，對其提供的全部電能給予1.5 美分/kwh的資助。德國頒布的《電力供應(yīng)法案》，要求電力公司必須讓風(fēng)能等新能源發(fā)電上網(wǎng)，按居民電力零售價格的90%收購全部電量。對投資新能源的企業(yè)，以低于市場利率1—2%的優(yōu)惠向其提供相當(dāng)于設(shè)備投資成本75%、長達12 年的優(yōu)惠貸款。此外，還實行投資直接補貼政策，對風(fēng)力發(fā)電 1kw 安裝提供120 美元的補貼。
　?。ǘΞa(chǎn)品市場給予政策推動
　　美國《公用事業(yè)管理政策法案》（PURPA）規(guī)定，電力公司必須收購由新能源輸出的電力?！赌茉炊惙ò浮罚‥TA）規(guī)定，對安裝太陽能光伏系統(tǒng)提供每瓦3美元的資金補貼，家庭安裝專用的太陽能熱水系統(tǒng)，也可獲得相當(dāng)于成本30%或2000美元的減稅。美國農(nóng)業(yè)部還將從2008年起的兩年內(nèi)，每年拿出1.5億美元補貼生物柴油等生物燃料的使用。日本2001年制定的《關(guān)于推進采購環(huán)保產(chǎn)品法》，規(guī)定政府機關(guān)、公共設(shè)施建設(shè)必須依法采購太陽光發(fā)電系統(tǒng)和利用太陽能的熱水器系統(tǒng)，采購低能耗、環(huán)保型汽車等。2003 年出臺的《可再生能源配額制法》，規(guī)定所有能源公司提供的能源總量中新能源和可再生能源要占有一定的份額。
　?。ㄈ┙M織實施新能源發(fā)展專項計劃
　　美國政府每年安排7.7億美元在36個州的大學(xué)、國家實驗室等成立46個能源前沿研究中心；撥款4400萬美元用于促進核能技術(shù)的升級；撥款7.9億美元，推動下一代生物燃料的發(fā)展。1997年，宣布實施“百萬太陽能屋頂計劃”。法國政府劃撥4億歐元，用于研發(fā)清潔能源汽車。德國于1999 年實施了“10 萬個太陽能屋頂計劃”，通過 5.1 億歐元的財政扶持使其成為本領(lǐng)域世界最大的政府扶持項目。從1974-1993年，日本先后制訂并實施了“陽光計劃”、“月光計劃”和“新陽光計劃”，其目的都是促進新能源的技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。
　?。ㄋ模┲朴喭陚涞漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃
　　科學(xué)系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對企業(yè)和市場具有顯著的引導(dǎo)作用，對處于發(fā)展初期的產(chǎn)業(yè)尤為重要。美國2009年制訂的新能源戰(zhàn)略計劃在未來10年內(nèi)，每年投資150億美元，創(chuàng)造500萬個新能源、節(jié)能和清潔生產(chǎn)就業(yè)崗位；確保新能源發(fā)電量到2012年達到總量的10%，到2025年達到總量的25%。核電在2020年前，要實現(xiàn)新增核電裝機5000萬千瓦的設(shè)想目標(biāo)。德國明確提出到 2020 年新能源發(fā)電量占總發(fā)電量要達到20%的目標(biāo)，強調(diào)將進一步采取市場刺激措施，用貸款優(yōu)惠及補貼等方式鼓勵新能源企業(yè)進入市場。歐盟27國出臺了新的共同能源政策，計劃到2020年實現(xiàn)生物燃料乙醇使用量占車用燃料的10%。
　　
　　從政策的作用機理來看，美國、德國、日本3個國家都是著眼于在新能源發(fā)展的市場建立及擴張、技術(shù)開發(fā)擴散、外部環(huán)境創(chuàng)造等方面提供一些政策支撐。這些政策成為推動新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強有力舉措。
　　四、國內(nèi)部分地區(qū)發(fā)展新能源的成功經(jīng)驗
　　在新能源領(lǐng)域，我國一些沿海發(fā)達地區(qū)起步較早，發(fā)展較快，其中不少地區(qū)已經(jīng)具備了良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和廣闊的市場前景，但主要集中于風(fēng)電和光伏兩大產(chǎn)業(yè)，總結(jié)其成功的經(jīng)驗主要有如下四方面：
　?。ㄒ唬┘訌娊M織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新能源發(fā)展工作
　　江蘇省成立了省級新能源暨光伏產(chǎn)業(yè)推進協(xié)調(diào)小組，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理機制。協(xié)調(diào)小組由副省長擔(dān)任組長，由省發(fā)改委、省經(jīng)貿(mào)委、省科技廳、省財政廳、省建設(shè)廳等多個部門聯(lián)合參與。
　?。ǘ┮钥萍紕?chuàng)新為先導(dǎo)，建立健全以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系，構(gòu)建太陽能光伏關(guān)鍵技術(shù)和共性技術(shù)的研究平臺
　　江蘇省組建了“江蘇省太陽能光伏能源工程技術(shù)研究中心”和“產(chǎn)業(yè)技術(shù)國際轉(zhuǎn)移中心”等科研機構(gòu)，全省在單晶硅拉制、電池片產(chǎn)業(yè)化關(guān)鍵技術(shù)、光伏組件工程化技術(shù)、應(yīng)用產(chǎn)品集成化技術(shù)等方面擁有自主知識產(chǎn)權(quán)60多項，發(fā)明專利近 20項，部分產(chǎn)品獲得多項國際質(zhì)量和技術(shù)認證證書。一些領(lǐng)先企業(yè)還建立了實驗室或產(chǎn)品研發(fā)中心，如無錫尚德建有300多人的國際尖端實驗室，最近研發(fā)成功的冥王星技術(shù)刷新了全球光伏產(chǎn)業(yè)的新紀(jì)錄，令單晶硅轉(zhuǎn)化效率提高到了18.8%，多晶硅提高到了17.2%。其生產(chǎn)的電池組件比傳統(tǒng)技術(shù)能夠多輸出約12%的電量。
　?。ㄈ┓e極推進試點示范，提升光伏發(fā)電應(yīng)用水平
　　江蘇無錫尚德于2008年底建成的總投資超2億元，設(shè)計容量為1兆瓦有光電幕墻正式投入使用，全年發(fā)電量將超過100萬度，占尚德總用電量的80%以上。江蘇首座10千瓦的光伏電站——天合太陽能屋頂電站已成功投入使用，較好地發(fā)揮了示范效應(yīng)，這些都推動了全省的規(guī)?；夥l(fā)電。
　　（四）加快光伏裝備制造基地建設(shè)和產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局
　　江蘇省圍繞高純多晶硅、晶硅電池、薄膜電池、生產(chǎn)及檢測設(shè)備、集成系統(tǒng)設(shè)備設(shè)計和制造等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，狠抓基地建設(shè)。以徐州、揚州和連云港為重點發(fā)展硅材料產(chǎn)業(yè)，以無錫、常州、蘇州、南京和鎮(zhèn)江等地為重點發(fā)展光伏垂直一體化產(chǎn)品，以蘇州、南通等地為重點發(fā)展新一代薄膜太陽能電池，以蘇州、無錫和常州等地為重點發(fā)展光伏生產(chǎn)與檢測設(shè)備產(chǎn)業(yè)，以鎮(zhèn)江和泰州等地為重點發(fā)展配套材料和集成系統(tǒng)。與此同時，江蘇一些城市還加大對光伏產(chǎn)業(yè)配套企業(yè)的招商引資力度。通過在土地出讓、稅收優(yōu)惠、財政補貼、科技專項資助、產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境等方面制訂優(yōu)惠政策鼓勵和吸引新能源領(lǐng)域高端人才、優(yōu)質(zhì)企業(yè)進入光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以完善當(dāng)?shù)氐墓夥a(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈條。
　?。ㄎ澹┘哟筚Y金支持力度
　　江蘇還設(shè)立了光伏發(fā)電專項資金，用于支持省內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，總額為20億元的重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興專項引導(dǎo)資金、10億元科技成果轉(zhuǎn)化資金也明確將扶持重點向新能源等新興產(chǎn)業(yè)傾斜。
　　五、促進內(nèi)蒙古新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策建議
　　一個產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展離不開財政、稅收、價格、法律以及上下游產(chǎn)業(yè)配套支持政策。一方面，要嚴(yán)格貫徹落實已有的各項新能源產(chǎn)業(yè)政策，努力用足、用好國家政策，將各項優(yōu)惠政策落實到具體項目建設(shè)上來；另一方面，要逐步建立和完善配套支持政策體系，為新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了堅強的政策和法律保障，促進新能源產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。
　?。ㄒ唬?gòu)建多元化投融資平臺，破解新能源產(chǎn)業(yè)融資難題
　　新能源產(chǎn)業(yè)具有投資大、成本高、回收周期長等特點，民間資本和外資不愿積極投入。因此，應(yīng)建立健全“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”的新能源產(chǎn)業(yè)投融資機制，引導(dǎo)和激勵社會資金支持內(nèi)蒙古新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　　1.強化政府引導(dǎo)功能，搭建新能源產(chǎn)業(yè)投融資平臺
　　內(nèi)蒙古政府要加大新能源產(chǎn)業(yè)投入，通過對日信集團等已有的自治區(qū)級投融資平臺注資等方式，搭建我區(qū)新能源產(chǎn)業(yè)的投融資平臺，提高新能源產(chǎn)業(yè)投融資能力，重點投入新能源產(chǎn)業(yè)和項目，并積極引導(dǎo)境內(nèi)外資本加大對我區(qū)新能源產(chǎn)業(yè)的投入。
　　2.支持新能源重點企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和信托基金融資
　　鼓勵并支持符合政策條件的新能源企業(yè)向國家有關(guān)部門申請發(fā)行中長期企業(yè)債券，以信托公司為平臺，開發(fā)設(shè)計新能源產(chǎn)業(yè)信托基金，幫助新能源企業(yè)擴大融資能力。
　　3.加大對新能源企業(yè)貸款和融資擔(dān)保的支持力度
　　積極引導(dǎo)金融機構(gòu)對新能源企業(yè)提供貸款支持，推進新能源資源和金融資源的結(jié)合。各級政府的融資管理機構(gòu)在分配政府信用貸款額度時，將成效突出的新能源企業(yè)納入支持范圍。建立中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)風(fēng)險補償資金的長效機制，鼓勵中小企業(yè)擔(dān)保機構(gòu)積極開展對新能源企業(yè)的融資擔(dān)保。
　　4.支持新能源企業(yè)重組上市融資
　　新能源企業(yè)投資數(shù)額大、回報周期較長，通過銀行貸款等傳統(tǒng)方式融資十分困難，而通過上市融資，是新能源企業(yè)獲得快速發(fā)展的有效途徑。目前，國內(nèi)新能源領(lǐng)域有上市公司70多家，而內(nèi)蒙古沒有一家上市公司以新能源為主營業(yè)務(wù)。建議各級政府應(yīng)將上市融資作為新能源產(chǎn)業(yè)融資的重要手段。爭取重組從事新能源產(chǎn)業(yè)的公司，也可由地方投資公司和其它戰(zhàn)略投資機構(gòu)參股，組建新的市場經(jīng)濟主體，盡快謀求上市融資。這樣，既擴充了資本規(guī)模，增強了抗風(fēng)險能力，也有利于企業(yè)的快速發(fā)展壯大。
　?。ǘ┙y(tǒng)籌規(guī)劃，明確重點扶持對象
　　1.鼓勵發(fā)展風(fēng)電、太陽能光熱應(yīng)用及光伏發(fā)電、煤層氣發(fā)電、核燃料或其替代燃料釷資源開發(fā)利用、生物質(zhì)能源利用、煤炭清潔利用及其他配套或相關(guān)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建特色鮮明、帶動能力強的新能源產(chǎn)業(yè)。
　　2.鼓勵光伏發(fā)電與光伏產(chǎn)品制造一體化開