經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)時(shí)期的城郊農(nóng)地流轉(zhuǎn):日本經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及啟示

　　自上世紀(jì)80年代我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制以來，以戶為單位的家庭承包經(jīng)營(yíng)成為我國(guó)主要的農(nóng)業(yè)耕作模式。雖然這種模式在調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率方面曾經(jīng)發(fā)揮了巨大作用，但隨著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)地碎化成為進(jìn)一步改善我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)民收入的嚴(yán)重障礙。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，近幾年來，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)改革在各地開始逐步推進(jìn)。從目前的實(shí)際情況來看，城郊農(nóng)地由于緊鄰城市，與其他地方相比，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)上呈現(xiàn)出明顯的特殊性。如何根據(jù)城郊農(nóng)地的實(shí)際情況，制定有針對(duì)性的政策，是需要認(rèn)真對(duì)待的問題。日本在上世紀(jì)50年代中期至80年代初期的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，城郊農(nóng)民在非農(nóng)部門就業(yè)日益增多，也曾面臨城郊農(nóng)地碎化問題，但日本在推進(jìn)城郊農(nóng)地流轉(zhuǎn)上成效甚微，教訓(xùn)非常深刻。由于日本與我國(guó)都面臨著人多地少的困境，對(duì)這段時(shí)期日本城郊農(nóng)地流轉(zhuǎn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，可以作為我國(guó)的前車之鑒。
　　一、經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)時(shí)期日本城郊農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀況
　　日本經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)時(shí)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)的背景和我國(guó)當(dāng)前的情況比較類似。二戰(zhàn)后，日本進(jìn)行了土地改革，規(guī)定每戶土地最多不能超過3公頃，余下的必須賣給其他農(nóng)民。這樣，土地被零碎分割，每戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模都很小，平均規(guī)模只有1公頃。自上世紀(jì)50年代中期開始，日本工業(yè)高速增長(zhǎng)，而農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)卻比較緩慢，致使城鄉(xiāng)居民之間的收入差距日益擴(kuò)大。于是，政府出臺(tái)了一系列農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和保護(hù)政策，試圖提高農(nóng)民收入，但這些政策日積月累，給政府帶來了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，在農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口上也承受著日益巨大的外部壓力。于是，日本政府啟動(dòng)了“自立農(nóng)業(yè)”改革，希望農(nóng)業(yè)部門能逐漸擺脫對(duì)政府補(bǔ)貼和保護(hù)政策的依賴，通過提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率來增加農(nóng)民收入。為此，日本政府采取系列鼓勵(lì)措施來推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，希望通過擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。但經(jīng)過數(shù)十年的運(yùn)作，農(nóng)地流轉(zhuǎn)僅僅在偏遠(yuǎn)地區(qū)取得了一定成功，在城郊地區(qū)成效并不明顯。根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省的調(diào)查，在人口稀少且遠(yuǎn)離大城市的北海道等地區(qū)，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)場(chǎng)的平均規(guī)模增加了130%。而在其他人口密集的城郊地區(qū)，農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模只增加了6%。與此同時(shí)，日本城郊地區(qū)出現(xiàn)了大量兼業(yè)農(nóng)場(chǎng)，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)場(chǎng)中所占比例從32%迅速提高到了66%。在兼業(yè)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式下，中青年農(nóng)民平時(shí)到城市去工作，周末或農(nóng)忙時(shí)才回家協(xié)助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，平時(shí)只留下老人經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)?？梢哉f，城郊農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況與日本政府的政策預(yù)期相差很遠(yuǎn)。
　　二、日本城郊農(nóng)地流轉(zhuǎn)緩慢的原因
　?。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展與人口壽命的延長(zhǎng)
　　上世紀(jì)50年代中期之前，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠人力，非常繁重，因而主要由年輕男性勞動(dòng)力來承擔(dān)。但在50年代中期之后，耕耘機(jī)等小型農(nóng)業(yè)機(jī)械得到了迅速推廣。以耕耘機(jī)為例，根據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省的統(tǒng)計(jì)，在短短的15年時(shí)間，數(shù)量從8.9萬臺(tái)迅速增加到344.8萬臺(tái)。小型農(nóng)業(yè)機(jī)械的迅速普及，使得農(nóng)村老人獨(dú)立完成農(nóng)業(yè)作業(yè)（至少相當(dāng)部分的農(nóng)業(yè)作業(yè)）成為可能。
　　在農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的同時(shí)，日本人均壽命也在不斷延長(zhǎng)。二戰(zhàn)結(jié)束初期，日本人平均壽命僅為50歲， 70年代中期則達(dá)到了70歲。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在節(jié)奏上比較松散，且能通過農(nóng)業(yè)機(jī)械大大降低勞動(dòng)強(qiáng)度，因而農(nóng)村老人仍能勝任。于是，大量農(nóng)村老人成了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體。并且，農(nóng)村老人也不愿意將自己的土地流轉(zhuǎn)給他人，因?yàn)槟挲g及體能限制，他們已經(jīng)無法適應(yīng)城市工廠的工作強(qiáng)度和節(jié)奏，即使將他們從農(nóng)業(yè)中解放出來也沒有其他的工作機(jī)會(huì)。由于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)大量依靠農(nóng)村老人，從1960-1985年，60歲以上男性勞動(dòng)力在男性勞動(dòng)力的比重從23%提高到51%。在1985年，農(nóng)村男性勞動(dòng)力中超過65歲的所占比例達(dá)到36%，僅8%的人低于29歲。正因?yàn)檗r(nóng)業(yè)機(jī)械化及大量無其他非農(nóng)工作機(jī)會(huì)的農(nóng)村老人，使得城郊農(nóng)地流轉(zhuǎn)陷入困境，流轉(zhuǎn)比例非常小。
　　（二）城市郊區(qū)交通一體化
　　在上世紀(jì)60、70年代經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，日本對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了大量投資，特別是城市郊區(qū)交通一體化更是取得了飛速發(fā)展。與此同時(shí)，小轎車、摩托車等快速交通工具也日益普及。發(fā)達(dá)的城市郊區(qū)交通體系使農(nóng)村中青年勞動(dòng)力兼業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為可能，他們既可以在城市主要從事非農(nóng)工作，獲取較高收入，又可以在周末或農(nóng)忙時(shí)很方便地回家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而獲得雙份收益。不但如此，由于城市非農(nóng)工作存在失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而兼業(yè)農(nóng)業(yè)卻可以為他們提供一定的保障。正是兼業(yè)農(nóng)業(yè)給農(nóng)村中青年勞動(dòng)力所提供的收入和保障功能，使得他們不太愿意將所經(jīng)營(yíng)的土地轉(zhuǎn)讓，這種意愿也阻礙了城郊農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。
　?。ㄈ┏墙嫁r(nóng)地增值預(yù)期
　　在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，城郊農(nóng)地的價(jià)格一般都會(huì)急劇上漲。之所以出現(xiàn)急劇上漲，原因有三：第一，在城市化高速發(fā)展過程中，往往也伴隨著城市空間的擴(kuò)大，首當(dāng)其沖的就是城郊農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用途，這種城郊農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變的預(yù)期必然帶來農(nóng)地價(jià)格的上漲。其次，在城市化高速發(fā)展的過程中，日益增加的城市人口對(duì)農(nóng)產(chǎn)品形成了巨大的需求，且城市人口收入一般都較高，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的承受能力也較強(qiáng)。而城郊農(nóng)場(chǎng)由于交通便利，捕捉這些市場(chǎng)需求時(shí)具有天然的優(yōu)勢(shì)，容易獲得較高的收益，因而帶來農(nóng)地價(jià)格的上漲。最后，各城市的地方政府往往具有相對(duì)雄厚的財(cái)力，為了保障城市農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給，一般都會(huì)對(duì)城郊農(nóng)業(yè)給予各種財(cái)政扶持政策，這也會(huì)推動(dòng)城郊農(nóng)地價(jià)格上漲。在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，日本城郊土地經(jīng)歷了一輪暴漲。與此同時(shí)，農(nóng)地種植收益增長(zhǎng)非常緩慢，投資收益率大幅下降。1955年，日本城市近郊農(nóng)地平均價(jià)格為每公頃116萬日元，種植水稻的收益平均14萬日元，投資收益率為12%。但到了1980年，城市近郊農(nóng)地平均價(jià)格漲到每公頃3828萬日元，種植水稻的收益平均為22.4萬日元，投資收益劇降為0.6%。在這種情況下，城郊農(nóng)戶擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的成本日益攀升，投資收益率卻日益下降，直接制約了城郊農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
　　三、日本城郊農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響
　　日本大力推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，只是在人口稀少的偏遠(yuǎn)地區(qū)取得了明顯成效，但城郊地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模比較小，逐漸形成了以兼業(yè)農(nóng)業(yè)為主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。其影響主要包括如下幾點(diǎn)：
　?。ㄒ唬┏墙嫁r(nóng)民收入大幅度提高。
　　當(dāng)初日本發(fā)展“自立農(nóng)業(yè)”的目的之一，是希望通過擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模來提高農(nóng)民收入。隨著城郊兼業(yè)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，雖然農(nóng)場(chǎng)規(guī)模沒有明顯增加，但農(nóng)民收入?yún)s大幅增加了。在兼業(yè)農(nóng)業(yè)中，老年農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力，中青年農(nóng)民則可在城市獲得高收入，在農(nóng)忙或周末回家協(xié)助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這樣，從農(nóng)戶家庭的角度來說，實(shí)際上可以從兩個(gè)渠道獲得家庭收入，農(nóng)民收入得到大幅度提高。根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)計(jì)資料，在1960年，農(nóng)戶比城市工人家庭的收入低11%，人均收入更是低32%。到了1985年，農(nóng)戶比城市工人家庭的收入平均高28%，人均收入則高12%。與此同時(shí)，從1960年到1985年，非農(nóng)收入在農(nóng)戶家庭收入中所占比重從50%提高到85%。可見，非農(nóng)收入是農(nóng)民收入大幅增加的主要原因。值得一提的是，在1985年，通過擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模而形成的城郊自立農(nóng)戶，其戶均收入比城郊兼業(yè)農(nóng)戶低40%，人均收入則低28%。試圖通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)來增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距的政策目標(biāo)，在自立農(nóng)戶身上收效不大，反而在兼業(yè)農(nóng)戶身上取得了明顯成功。
　?。ǘ?duì)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的影響
　　在兼業(yè)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ较拢夏贽r(nóng)民是主要經(jīng)營(yíng)管理者。雖然在小型農(nóng)業(yè)機(jī)械協(xié)助下，他們尚能獨(dú)立完成大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，但受制于年齡和體力，無法耗費(fèi)大量時(shí)間和精力去了解市場(chǎng)需求信息、組織生產(chǎn)、開拓銷售市場(chǎng)。于是，大多數(shù)老年農(nóng)民更傾向于種植“省心”的農(nóng)產(chǎn)品。在日本，稻米是最重要的食品糧，長(zhǎng)期以來一直受到政府的大力扶持。政府不但大力開展稻米研發(fā)，推進(jìn)稻米生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，而且還成立專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，隨時(shí)為農(nóng)戶提供稻米生產(chǎn)中的配套服務(wù)，并以保護(hù)價(jià)敞開收購稻米。在這種情況下，相對(duì)于其他農(nóng)業(yè)品種，老年農(nóng)民種植稻米非常省心，且在生產(chǎn)效率上與專業(yè)農(nóng)民、中青年農(nóng)民的差異并不明顯。老年農(nóng)民對(duì)稻米品種的傾向性選擇，對(duì)日本農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了很大影響。在日本，糧食的平均自給率僅為34%，而稻米的自給率卻達(dá)到了107%，種植結(jié)構(gòu)嚴(yán)重向稻米傾斜。隨著日本稻米產(chǎn)量的提高，庫存日益增加，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)也越來越大。
　?。ㄈ?duì)農(nóng)業(yè)效率及政府保護(hù)政策的影響
　　雖然兼業(yè)農(nóng)戶的收入增長(zhǎng)比較快，但這種增長(zhǎng)主要來源于非農(nóng)收入。單單就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，由于兼業(yè)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模較小，無法獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，致使生產(chǎn)效率低下。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，日本農(nóng)業(yè)不得不依賴大幅度的關(guān)稅保護(hù)、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免才能維持。在關(guān)稅保護(hù)上，日本農(nóng)業(yè)1955年的名義保護(hù)率為18%，到了1984年迅速增長(zhǎng)為102%。同期，美國(guó)的農(nóng)業(yè)名義保護(hù)率從2%增長(zhǎng)為6%，歐盟農(nóng)業(yè)的保護(hù)率卻從35%下降為22%。與美國(guó)和歐盟相比，日本的農(nóng)業(yè)名義保護(hù)率處于非常高的水平。在高關(guān)稅保護(hù)的同時(shí)，日本還通過財(cái)政補(bǔ)貼扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展。以1980年為例，日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到33.6%，歐共體平均為12.5%，前者是后者的2.5倍。高關(guān)稅保護(hù)及大量的財(cái)政補(bǔ)貼，使日本政府面臨的內(nèi)外壓力越來越大，而低效率的農(nóng)業(yè)卻離不開日本政府得扶持，日本政府陷入了兩難困境之中。
　　四、對(duì)我國(guó)的啟示
　　從日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期城郊農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況及影響來看，有很多地方值得借鑒和反思。應(yīng)該說，隨著農(nóng)業(yè)人口快速向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，日本政府推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的初衷是無可厚非的。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民是微觀市場(chǎng)主體，他們的決策都是基于自身利益最大化。由于缺乏堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)，日本政府的政策目標(biāo)與農(nóng)民微觀利益出現(xiàn)了背離，致使城郊農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策基本失敗。與日本相比，我國(guó)農(nóng)村社保體系很不完善，農(nóng)地現(xiàn)在還承擔(dān)著部分社會(huì)保障功能。在這種情況下，我國(guó)城郊農(nóng)地流轉(zhuǎn)形勢(shì)更加復(fù)雜。我們?cè)谥贫ǔ墙嫁r(nóng)地流轉(zhuǎn)政策時(shí)，應(yīng)該深刻認(rèn)識(shí)城郊農(nóng)民的切身利益及其決策模式，將社會(huì)保障等因素納入進(jìn)來，切實(shí)制定有效政策，通過利益誘導(dǎo)推進(jìn)城郊農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
　?。ㄗ髡邌挝唬褐心厦褡宕髮W(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）