部委“三公開”難產(chǎn)隱衷

　　“因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)用車購置及運(yùn)行費、公務(wù)接待費”必須公開，是今年國務(wù)院對98個國家部委的要求。到本刊截稿時間，規(guī)定期限已經(jīng)過去兩旬，仍有三分之二的國家部委未公布“三公”任何數(shù)據(jù)
　　
　　“猶抱琵琶半遮面”
　　
　　中央部委正在經(jīng)歷一場新的考驗：國務(wù)院要求他們實行“三公”經(jīng)費公開，按國務(wù)院的表述，即“因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)用車購置及運(yùn)行費、公務(wù)接待費”公開，包括2010年“三公”經(jīng)費決算和2011年“三公”經(jīng)費預(yù)算情況。
　　科技部是第一個“曬”出2011年“三公”預(yù)算的中央部委。早在4月14日，這份包括“三公”3個子項的費用支出及4018.72萬元的核定總量的賬單一經(jīng)出爐，便引發(fā)熱議。對于“第一個吃螃蟹的人”，不管其公開的內(nèi)容和程度，公眾懷揣著相當(dāng)?shù)钠诖?，期待“三公開”的啟動能對后續(xù)其他部門起到示范作用。
　　這一次，讓“三公”消費曝于日光之下的呼聲，不僅來自媒體與公眾。國務(wù)院今年三令五申要求中央部門壓縮預(yù)算，并要求今年6月底中央各部委必須把“三公”經(jīng)費支出情況向社會公開。眼看6月底大限將至，公布大榜上科技部仍“煢煢孑立”。
　　7月15日，國家發(fā)改委、監(jiān)察部、衛(wèi)生部、交通運(yùn)輸部、科技部、國家知識產(chǎn)權(quán)局、國務(wù)院發(fā)展研究中心等7部門公布了各自單位的“三公”賬單。這個臨近周末的時間選擇在一些專家看來也暗含詭譎的技巧性，“因為周末關(guān)注度小了，‘挨罵’的可能性也就小了?！?br/>　　截止到7月18日，98個中央部委中的24個曬出賬單。
　　到本刊截稿時間，規(guī)定期限已經(jīng)過去兩旬，仍有三分之二的國家部委未公布“三公”任何數(shù)據(jù)。
　　
　　來自民間的質(zhì)疑
　　
　　記者以“三公開”為關(guān)鍵詞搜索新浪相關(guān)微博，眾網(wǎng)友在肯定“政務(wù)公開邁了一小步”的同時，更多評論是對公開數(shù)據(jù)的懷疑與質(zhì)詢。
　　一是不滿于三公經(jīng)費出爐過程的“拖拖拉拉”。與民眾的翹首以盼相比，98個中央部門的 “三公開”實在是姍姍來遲，且含糊其辭。這般遲疑不僅讓滿懷期待的公眾信心滑落谷底，也自然引起種種揣測。
　　7部委在周五下午下班的最后一刻終于公布“三公”數(shù)據(jù)，這一策略性的細(xì)節(jié)逃不出公眾注視與公共輿論——周末“扎堆公布”，意在盡量減小公眾的關(guān)注度。
　　時言平認(rèn)為，國務(wù)院制定的時間表都失效了，看來“三公”消費這座堡壘比我們想象的還要強(qiáng)大。從已經(jīng)公布的中央部委來看，敢為人先的科技部和遲到的中國工程院，相對而言都是“清水衙門”，有點“光腳不怕穿鞋”的意味。
　　零點研究咨詢集團(tuán)董事長袁岳發(fā)表評論說，沒有公開“三公”消費情況的恰恰是最掌握資源和權(quán)力的部委。“我還會跟蹤，包括最后根據(jù)它們公開的情況，做一個排行榜，并分析它們‘三公’消費的總量分布與花費結(jié)構(gòu)，也與大家一起研究其真實性程度?！?br/>　　其次，“遮遮掩掩”的賬單，面對的是板磚無數(shù)，“‘三公’經(jīng)費賬單，這樣公開誰能看得明白”，“他們會不會做假賬”……
　　公開的數(shù)據(jù)不管是單獨開列，還是扎堆擺在眼前，不管是橫向計算公費接待、公車出行、公費出國分別占“三公”消費中的比重，還是縱向?qū)Ω鞑块T的同類項進(jìn)行比較，民眾都有點霧里看花的感覺，看不出個所以然來，很難讓公眾判斷出這些消費是否合規(guī)合理。
　　這些公開的決算和預(yù)算，具有簡單、籠統(tǒng)的共同特點。2010年及2011年“三公”費用的分項和合計，甚或有的部門僅8個數(shù)據(jù)就企圖遮蓋兩年所有的公務(wù)消費行為及可能。按照評論人何三畏的說法，在龐大的總數(shù)下沒有下一步和再下一步的分拆數(shù)字，只有被除數(shù)，沒有除數(shù)，無法進(jìn)行四則運(yùn)算，堪稱一筆“神仙賬”。
　　大致認(rèn)為合格的只有審計署賬單和財務(wù)部賬單。
　　審計署對公務(wù)用車情況的說明較為具體，標(biāo)出了每筆支出的用途，更將出國（境）費用具體到人，公車費用具體到輛。如購車4輛，花費115萬元，公務(wù)用車206輛，平均每車運(yùn)行維護(hù)花費5萬余元。在因公出境費用一項上，去年共開銷617萬元，全年共安排因公出境團(tuán)組69個、368人次，其中部級領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)組10個共60人次。
　　財政部賬單在“因公出國（境）費預(yù)算”方面，特別說明了實際支出增加的三大原因，體現(xiàn)了回應(yīng)公眾質(zhì)疑的意識。令人遺憾的是，這樣的合格答卷只有兩張。
　　除此以外，沒有一個部委的賬目，可以看得出具體的消費行為，或者哪一筆消費是“應(yīng)該”的和“不應(yīng)該”的。
　　“三公”消費“脫光”后會引發(fā)怎樣的民意震顫？政府公信將遭遇怎樣的重創(chuàng)？時言平預(yù)測，大部分未能按照時間表如期公布的部門，恐怕尚沒有做好這樣的心理準(zhǔn)備。
　　“對民意的不配合、對政策的不服從，面對利益集團(tuán)的阻擊，如果不能以強(qiáng)硬的制度來強(qiáng)制打破這個利益堡壘，‘三公’消費公布時間表難免淪為虛無?！睍r言平表示。
　　中國監(jiān)察學(xué)會常務(wù)理事﹑中國人民大學(xué)公共政策研究院毛昭暉教授認(rèn)為，中國的“三公”經(jīng)費公示應(yīng)該奔著這樣的目標(biāo)去，那就是要有機(jī)制，要能問責(zé)。要剛性預(yù)算，而不是豆腐性預(yù)算?！叭眴栴}并不是單純的公示問題，公示不是目的，最終目的是從源頭上對預(yù)算進(jìn)行制度性壓縮。
　　公示只是手段，不是目的，真正的目的是讓政府支出更合理、更透明。
　　另一種說法出現(xiàn)在微博關(guān)于“三公開”的話題討論中，“‘三公’定義太窄，不能全面反映政府的非公務(wù)性活動全部支出。這里面顯然并沒有包括國內(nèi)旅游經(jīng)費、非公務(wù)接待性的內(nèi)部吃喝經(jīng)費，特別是沒有反映公物私用的情況，如非公務(wù)性的電話費等。所以‘三公’支出即使全部公開了，我們也難窺政府非公務(wù)性支出的全貌?！?對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)李長安認(rèn)為 “‘三公’費用僅是冰山一角”。
　　據(jù)報道，2010年國務(wù)院部委決算的‘三公’消費大約95億元，占當(dāng)年中央財政支出的0.6%，2011年預(yù)算壓縮0.42億元。作為公共預(yù)算與決算公開的一個組成部分，國家機(jī)關(guān)“三公”消費帶出了公眾對政府財政公開透明的灼灼企盼。企盼與質(zhì)詢交織下，從“三公”開走向政府財政公開，再到整個政府工作的公開透明，路途漫漫而修遠(yuǎn)。
　　袁岳認(rèn)為，“從‘三公’消費開始，公眾算是找到一個可以認(rèn)識了解公共預(yù)算決算知識的切入點。透過推動各級政府‘三公’消費透明，再推動公眾監(jiān)督政府的‘三公’消費，繼而擴(kuò)大到政府財政預(yù)算的公共化與透明化，以此形成一個關(guān)注錢袋子與政府辦的實事結(jié)合的模式”。
　　
　　他山之石，不能攻玉？
　　
　　“三公消費”的提法，頗具中國特色。放眼內(nèi)地以外的香港、日韓、歐美等地，行政經(jīng)費有多少被擲于饕餮盛宴、出國度假或是公車出行上？
　　今年2月中旬，香港特首曾蔭權(quán)過去4年來的外出訪問開支被公開。從2007年11月到2010年11月間的4年，40次外訪活動及每一次外訪的明細(xì)安排，987086港元的總開支及每一筆外訪費用的明細(xì)開支，都集合于一份統(tǒng)計文件中。這份統(tǒng)計文件，只要傳媒向香港特首辦公室索取，半天內(nèi)便可以拿到。
　　于是，在媒體的監(jiān)督和市民的注視下，曾蔭權(quán)特首的單筆外訪費用“縮水”到14.19萬港元，并標(biāo)注用于去年10月香港特區(qū)政府派團(tuán)赴印度新德里和孟買；而為了節(jié)省開支，曾蔭權(quán)特首“不舍得”在一個地方停留滿3天。去年10月20日，赴上海主持完世博會香港活動周的閉幕儀式后，曾蔭權(quán)匆匆作別，當(dāng)天往返。
　　此文件中某一備注項更被人津津樂道。2008年6月13日，曾蔭權(quán)前往美國休假期間，順道為香港駐舊金山經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦事處主辦的大型宣傳活動擔(dān)任主禮嘉賓，機(jī)票錢，是特首大人自掏腰包。
　　而除了特首、三司司長及一眾高官的薪酬福利不是秘密之外，香港政府所花的每一分錢，都需要征求市民的意見，同時要將政府各部門的詳細(xì)收支記載，制作成小冊子、網(wǎng)頁，方便市民查詢。
　　
　　“適度與保守”，是港府在眾目睽睽之下制定出的原則，這個原則在香港“三公”消費的實踐中體現(xiàn)出制度剛性。
　　比如，香港僅六千多輛的公務(wù)用車，即使要平均分配給近17萬公務(wù)員共享，也必須明確一套給誰用、誰能用、什么情況下能用的完善機(jī)制。
　　《總務(wù)規(guī)例》對政府車輛采購、公車運(yùn)行管理、首長用車規(guī)定、私用公車規(guī)定、部門之間協(xié)調(diào)使用公車、租用交通工具、車輛停放、車輛維修、駕駛政府車輛許可證及駕駛執(zhí)照、濫用政府車輛的紀(jì)律處分等等都有非常詳細(xì)和明確的條文規(guī)定，對申請交通津貼有明確的規(guī)定和計算公式。
　　在公務(wù)接待方面，每項接待都精細(xì)量化，而且還要提前申請報備，申請表格包括：宴請人數(shù)、賓客名單、宴請緣由、陪同人員、預(yù)計費用、人均支出，甚至還有一個細(xì)微的聲明：按照香港環(huán)境保護(hù)署保護(hù)鯨的要求，簽署一個“未點魚翅”的聲明。
　　其次，由制度落實到管理層面，香港公務(wù)用車由香港財經(jīng)及庫務(wù)局下屬的物流服務(wù)署統(tǒng)一負(fù)責(zé)采購配置、運(yùn)行監(jiān)管和專職司機(jī)的管理工作，政府各個部門負(fù)責(zé)配置本部門政府車輛的保管和使用，并隨時將車輛運(yùn)行情況上報給物流服務(wù)署，形成了一個職責(zé)明確、精干高效的政府車輛管理體系。
　　雖然在公車使用上也存在高官優(yōu)待的政策，但此“高官”的標(biāo)準(zhǔn)明確公開，僅屬于港府首長級以上1200人左右的經(jīng)營層。配有專車的最高級別官員僅在20人左右，車號媒體都掌握，隨時隨地受到新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督，公車私用受到無形的制約。
　　香港人對特首差旅費、公車購置運(yùn)行的明細(xì)公開，早已習(xí)以為常。公務(wù)預(yù)算的開支的條目細(xì)致到添置一把椅子要花多少錢都要寫清楚，每筆開支的消費去向一筆筆都有據(jù)可查。
　　香港中文大學(xué)政治與行政系教授曹景鈞表示，香港政府樂于公開此類信息，“因為香港的反貪、廉潔和高效，在國際上是非常出名的，公布這一類信息，對于塑造政府形象非常有利?！?br/>　　同時，以立法會、審計署、無孔不入的媒體輿論為架構(gòu)的“監(jiān)督三利器”，死死地盯著費用的計劃與流出，諸如公務(wù)宴請超標(biāo)一旦成為既定事實，立法會的質(zhì)詢、審計署的明察、輿論的連番攻勢，都會不依不饒直到為“以公謀私”付出代價。
　　在眾多實行財務(wù)公開的國家中，美國可以說是制度最為完善的一個。
　　美國國會《政府行為道德法》（1989年修訂為《道德改革法》），其中規(guī)定行政、立法和司法3大機(jī)構(gòu)的工作人員都必須公開個人財務(wù)。財務(wù)公開的內(nèi)容包括收入、饋贈和補(bǔ)償、權(quán)益與存款、買賣交易、債務(wù)、政府工作之外的兼職收入、對未來聘用事宜、報告人擔(dān)任公職期間的離職許可、除美國之外的前任雇主繼續(xù)支付報酬以及繼續(xù)實施的職員福利方案應(yīng)予以說明。
　　在美國，不僅制度完善，而且對制度的執(zhí)行也非常嚴(yán)格。1989年，美國眾議院議長詹姆士?賴特就因為違反財產(chǎn)公開的相關(guān)制度而提出辭職。