“實名制”新政:治理購物卡腐敗

　　治理購物卡20年，我們陷入了運動式治理的怪圈，屢治屢敗，越挫越勇。因此，要抓住更深入的著力點：真正整治購物卡背后肆意妄為的權力。
　　
　　5月23日，國務院辦公廳轉發(fā)《關于規(guī)范商業(yè)預付卡管理意見》，重拳治理商業(yè)預付卡。人民銀行、監(jiān)察部、財政部、商務部、稅務總局、工商總局、預防腐敗局聯(lián)合發(fā)文，“七龍”治卡，這一力度前所未有。
　　此次治理的目標是規(guī)范商業(yè)預付卡管理、嚴肅財經(jīng)紀律、防范金融風險、促進反腐倡廉，而媒體和公眾將注意力聚焦在新政的防賄促廉。購物卡實名制被媒體廣泛報導，而質疑聲也隨之而起。翻開治卡的舊臺歷，整治購物卡走過了20年“禁”程。
　　20年“卡”腐之路
　　購物卡并不是新鮮事物，今年出臺《意見》整治購物卡也不是首戰(zhàn)。第一次整治可追溯到1991年，至今整整20年。20年前，一些單位向職工發(fā)放帶有一定面值的“購物券”、“信用券”、“禮賓券”等代幣票券，到指定的商店購買副食、日用百貨等商品。國務院辦公廳認為這種現(xiàn)象影響了市場的正常供應，擾亂了金融秩序，逃避了國家對工資和獎金的監(jiān)督管理，擴大了消費基金支出，而且還助長了不正之風。于是下發(fā)《關于禁止發(fā)放使用各種代幣購物券的通知》，明確規(guī)定任何單位不準發(fā)放、使用各種代幣購物券；已發(fā)放尚未使用的購物券，一律停止使用。一紙禁令，代幣券消失了一段時間。
　　隨著時間推進到1998年，各種形式代幣購物券之風又重新抬頭。這一次是浙江省政府糾風辦調查發(fā)現(xiàn)，僅一個城市的三家超市，前三個季度就發(fā)售“購物券”8512萬元，小到幾元錢的日常生活用品，大到上千元的高檔家用電器，均可持券購買，有的“購物券”還可在全國各地的連鎖店通用。調查結果引起浙江省委領導的高度重視，并上報國務院糾風辦。據(jù)國務院糾風辦了解，此現(xiàn)象在其他省、自治區(qū)、直轄市也不同程度地存在，特別是在大中城市的一些超市中較為普遍。國務院糾風辦當機立斷，下發(fā)緊急通知，堅決剎住發(fā)放使用代幣購物券的不正之風。在《關于堅決剎住發(fā)放使用各種代幣購物券之風的緊急通知》中，除了再次強調代幣購物券擾亂金融秩序，助長腐敗外，首次指出代幣購物券給稅收和財務管理帶來混亂。
　　購物券卷土重來，文件中透露出整治購物卡更加復雜，牽涉環(huán)節(jié)更多，處理更棘手。這一次的舉措給出了近十天購物卡處理時間，首次提出“凡收受代幣購物券的，要按規(guī)定及時上交，逾期不上交者，以收受禮金論處。”通知下發(fā)時正值元旦與春節(jié)來臨之際，通知部署了節(jié)日前開展專項檢查。1998年的緊急通知一度使代幣購物券之風得到有效遏制。
　　2001年代幣購物券進入2.0時代，代幣購物磁卡逐漸成為新寵。2001年整治購物卡從一“龍”治卡，變成三“龍”治卡——《關于嚴禁發(fā)放使用各種代幣券（卡）的緊急通知》由國務院糾風辦、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會和中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)。中國人民銀行成為整治主力，目的是嚴禁各商業(yè)銀行、郵政儲蓄機構發(fā)行各類儲值紀念卡和不記名、不計息、有固定面值的聯(lián)名卡等違法行為。這一次整治的舉措沒有新意，一如既往地禁止，但是給出妥善處理的時間有一個多月，通知下發(fā)時正值春節(jié)之前，一個多月的處理時間正好與購物卡使用高峰期重疊，避免了抵觸，也透出了措施的軟弱。這次整治購物卡首次提出“對贈送者也要嚴肅處理”。
　　到2011年“七龍”治卡是第四次整治購物卡，但購物卡已演變成形式多樣的商業(yè)預付卡，幾乎覆蓋了百姓消費的所有領域，包括商場、超市、餐飲店、美容美發(fā)、健身、酒店、KTV娛樂等等，普通老百姓的錢包里開始裝進不同商業(yè)預付卡，媒體稱全民迎來“卡”時代。三“龍”治卡也變成七“龍”治卡，這背后透露出購物卡問題成為一個復雜問題，不能簡單判定合法還是非法，也不是一紙“禁”令就能了事。這個復雜問題，需要關聯(lián)的七個部門，進行跨部門聯(lián)合治理才能有成效；另一方面是部門利益的博弈，一直沒有名份的購物卡，終于被合法化，這是各方利益妥協(xié)平衡的結果。
　　20年為何屢治屢敗
　　綜觀歷次治卡舉措，我們發(fā)現(xiàn)，治卡從最初的禁止，到給出10天時間處理，再到給出一個多月時間處理。一方面整治舉措逐漸表現(xiàn)出軟弱無力；另一方面，政策始終在被動應對。當稅收、金融、腐敗各種問題綜合突顯時，才出臺《意見》加以規(guī)范，政策明顯滯后于事物的發(fā)展。
　　購物卡的管理主體從綜合機關到專業(yè)監(jiān)督部門到三個部門聯(lián)合發(fā)文再到七個相關部門聯(lián)合出手，管理的主體越來越多，管理的責任越來越模糊，協(xié)調的難度越來越大。聯(lián)合整治出發(fā)點是加大整治力度，但執(zhí)行中卻導致“誰都管，誰都不管”的局面，表現(xiàn)出來就是好管、有利的都去管，不好管、無利的都不去管，責任沒有落地。
　　專項檢查是歷次治理的必修課，專項檢查短時間能夠明顯改善，這一短時效果誘導管理者陷入了運動式治理的慣性。而當購物卡“重出江湖”，管理者不是從治理方式上反思，反而是強化運動式治理，形成了治理的路徑依賴。歷次治理都是以中央下發(fā)通知，部委與地方政府以通知貫徹通知，光打雷不下雨，被動應對的形式主義難以有實效。
　　歷次整治中，不乏一些好的舉措。例如1998年“凡收受代幣購物券的，要按規(guī)定及時上交，逾期不上交者，以收受禮金論處。”這一舉措與本次《意見》中被媒體稱贊的“凡收受商業(yè)預付卡又不按規(guī)定及時上交的，以收受同等數(shù)額的現(xiàn)金論處?！庇袔追窒嗨啤！皩浰驼咭惨獓烂C處理”、“頂風違紀行為追究單位領導和有關人員的責任”。這些舉措體現(xiàn)了收券與收現(xiàn)金同等，行賄與受賄同處理，領導與相關人員同追究。這些舉措都抓住了治理的關鍵，但是效果卻不佳，關鍵的原因就是執(zhí)行不力，缺乏細化的規(guī)定，操作性不強。
　　最后，購物卡終歸只是一種媒介，購物卡腐敗并不是作為載體的卡的腐敗，而是權力自身的腐敗。治理腐敗并不是打擊購物卡就能達到目的，頂多發(fā)揮短時期內的“擠出效應”，從購物卡腐敗轉為其他形式的腐敗。正如土耳其諺語：把公雞殺了，并不能阻止天亮。屢治屢敗，說明購物卡有市場需求，所以“卡”住權力，才能標本兼治。
　　治卡新政亮點
　　本次新政《意見》是一個綜合性的治理文件，但是被媒體聚焦報道購物卡“實名制”后，給人們形成錯覺，誤以為僅僅是防賄促廉的文件。事實上，防賄促廉只是本次治理的目標之一。防腐目標搭了綜合治卡政策的便車，結果是承受了難以承受之重。綜合治卡新政有一些亮點，但是仍有改進的地方。
　　 從理念上，往次整治購物卡，都是從管理者的角度出發(fā)，而《意見》結合了管理者與消費者利益兩個方面，體現(xiàn)了顧客為導向的管理理念。目前預付卡，承載著員工福利、避稅、洗錢、行賄、送禮等功能，另一方面攜帶方便、交易便捷、打折積分等優(yōu)點，它已成為人們日常消費的主要支付方式。本次綜合治理一方面強調規(guī)范，另一方面注重保護消費者的權益。例如：“多用途預付卡發(fā)卡人必須在商業(yè)銀行開立備付金專用存款賬戶存放預付資金”。這一舉措是防范資金風險?！坝浢虡I(yè)預付卡不設有效期，不記名商業(yè)預付卡有效期不得少于3年?！边@一舉措是防范發(fā)卡方對消費者資金的非法占有。這是一種管理理念的變化，從以往管理者單向思維，包辦利益相關方的聲音，轉變?yōu)楣芾碚吲c老百姓訴求雙向思維。
　　從內容上，《意見》中出臺三項制度，一是實名辦理制度，一次性購1萬元（含）以上需實名登記；二是實施非現(xiàn)金購卡制度，單位一次性購卡金額達5000元（含）以上或個人一次性購卡金額達5萬元（含）以上的，通過銀行轉賬方式購買；三是實行限額發(fā)行制度，不記名商業(yè)預付卡面值不超過1000元，記名商業(yè)預付卡面值不超過5000元。
　　
　　購物卡“實名制”國家預防腐敗局負責人也表示，此舉已實現(xiàn)精準打擊“購物卡腐敗”。“實名制”這一舉措值得肯定，但是由利益相關人發(fā)卡方來執(zhí)行購卡的“實名制”，等于其既是裁判員又是運動員。在這一環(huán)節(jié)，需要監(jiān)管部門對 “實名制”進一步作出細化的規(guī)定，并加強對發(fā)卡方的監(jiān)督，加大查處發(fā)卡方違規(guī)的概率，對于變通規(guī)避新政的發(fā)卡方可以采取取消發(fā)卡資格等嚴格懲罰措施。進一步分析，雖然購卡實名制確實在一定程度上有利于提高購物卡的透明度和可追蹤性，但這種“實名制”仍然不夠徹底，做到“用”卡的實名才能正確“卡”住腐敗。值得注意的是，上有政策下有對策，有的商場已推出新面額999元、4999元的購物卡，以規(guī)避新政。這反映了《意見》仍有欠缺之處，對各種面額可以作出統(tǒng)一規(guī)范，限制發(fā)卡方隨意設置面額。
　　“凡收受商業(yè)預付卡又不按規(guī)定及時上交的，以收受同等數(shù)額的現(xiàn)金論處。”這一舉措是1998年的延續(xù)，溫家寶總理在2011年第四次廉政工作會議上也強調，“對收送各類有價證券、支付憑證和商業(yè)預付卡的，以收送同等數(shù)額現(xiàn)金處理”。這一舉措需要司法機關通過司法解釋或判例形式，更加明確收送購物卡是行賄受賄行為，收送金額與等額現(xiàn)金相同，以增強法律效力，讓購物卡回歸其商業(yè)本色。
　　從機制上，七“龍”治卡，是多部委聯(lián)合治理的工作機制，復雜性問題需要跨部門協(xié)作。聯(lián)合發(fā)文只是一個開始，接下來要進一步明確細化治理的事項，對稅收、財務、金融風險、廉政等問題進行分類，每一類事項確定牽頭單位，明確協(xié)作單位。只有明確職責，才能責任落地，最終形成綜合治理的合力。
　　治卡之路，任重道遠
　　當我們還在討論應對購物卡2.0時代時，筆者與國內專業(yè)禮品公司資深人士交流中發(fā)現(xiàn)，購物卡已經(jīng)步入虛擬的3.0時代。現(xiàn)在禮品公司已經(jīng)在推行新的送禮理念。一個短信或是一封電子郵件，就能實現(xiàn)送禮。
　　有需求就有市場，禮品行業(yè)個性化服務發(fā)展迅速，比如某人要送1萬元的禮品，只要將錢交給禮品公司，禮品公司個性化制作成登陸名、密碼，以短信的形式發(fā)到收禮人手機上，手機上網(wǎng)普及率高，收禮人通過鏈接直接兌換價值一萬元的禮品，客服按地址快遞。行賄人與受賄人無需見面，行賄受賄更加隱蔽。
　　因此，購物卡3.0虛擬時代“購物卡”治理要提高預見性，應對網(wǎng)絡虛擬化的新形式，防范于未然。除了著重監(jiān)督實體商家，不能讓提供送禮服務的禮品公司仍處在監(jiān)管的盲區(qū)。
　　 針對購物卡治理，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，是陷入了運動式治理的怪圈。但是只要需求存在，被動窮盡辦法應對眾商家的智慧，終歸是搬石頭砸自己的腳。正如網(wǎng)友調侃：春運的火車票被實名了，黃牛黨換個方式照樣倒票；用來砍人的菜刀被實名了，兇手們換個兇器照樣行兇；用來行賄的購物卡實名了，人們換個方式就不能再行賄嗎？
　　 治理購物卡不能就事論事，而要從治理腐敗的角度去考慮，腐敗一段時間內仍將存在，而我們要反思的是反腐敗的制度。最大的智慧是將公共權力關在籠子里。治理購物卡腐敗更深入的著力點，是真正整治購物卡背后肆意妄為的權力。
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