基層社會(huì)管理如何創(chuàng)新

　　很多地方把社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)和突破口，選擇在基層社區(qū)，但具體做法卻各有千秋?；鶎由鐣?huì)管理創(chuàng)新方向是什么？應(yīng)該如何突破？
　　
　　當(dāng)前，社會(huì)管理創(chuàng)新受到各地前所未有的重視。在各地出臺(tái)的社會(huì)管理創(chuàng)新方案中，很多都把重點(diǎn)和突破口選擇在基層社區(qū)，但具體做法卻各有千秋?；鶎由鐣?huì)管理創(chuàng)新方向是什么？到底應(yīng)該如何突破？
　　“越到基層越要鼓勵(lì)創(chuàng)新”
　　 《決策》：各地在社會(huì)管理創(chuàng)新中，為什么如此重視基層社區(qū)建設(shè)？
　　向春玲：把加強(qiáng)基層社區(qū)建設(shè)，作為社會(huì)管理創(chuàng)新的突破口，是切合實(shí)際的一個(gè)很好的思路。當(dāng)前人民內(nèi)部矛盾增多，其實(shí)很多矛盾就是從基層來(lái)的。加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)可以把矛盾化解在基層，因?yàn)槔习傩斩忌钤谏鐓^(qū)里面，當(dāng)他們有一些什么樣的訴求或新的需求，社區(qū)可以及時(shí)地去了解和服務(wù)。
　　從大的背景來(lái)說(shuō)，隨著中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)成員逐漸由“單位人”向“社會(huì)人”過(guò)渡，原來(lái)體制內(nèi)的單位制管理方式已經(jīng)不行了。我們國(guó)家有7.9億的就業(yè)人口，其中78%是在體制外，很多人在新經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織里工作，如何對(duì)這些分散狀態(tài)的人進(jìn)行管理，這是我們需要面對(duì)的新問(wèn)題。
　　有一個(gè)“麻袋理論”，就是說(shuō)我們?cè)瓉?lái)用單位把所有人管起來(lái)，現(xiàn)在這些人從單位管理游離出來(lái)了，很多個(gè)體的人散落在社會(huì)上，那我們要有一個(gè)新的“麻袋”。而這個(gè)新的“麻袋”，就是社區(qū)。
　　所有的人都是在一定的社區(qū)里生活的，社區(qū)越來(lái)越成為人們生活的主要空間，成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要載體。因此，加強(qiáng)基層社區(qū)建設(shè)，是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。
　　《決策》：各地加強(qiáng)基層社區(qū)建設(shè)的做法都不盡相同，有些甚至方向相反，如何來(lái)看待這些創(chuàng)新做法？
　　丁元竹：因?yàn)楦鞯亟?jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，歷史文化、風(fēng)土人情、鄉(xiāng)規(guī)民約都有很大的差別，人們的行為方式、行為規(guī)范也不一樣，所以不能要求都采取同一個(gè)模式。各地需要基于本地的實(shí)際不斷摸索，創(chuàng)造適合本地的基層社會(huì)管理模式。
　　從中央來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為只要把握兩個(gè)原則，一是要更好地維護(hù)社會(huì)秩序，因?yàn)樯鐣?huì)管理最終是維護(hù)社會(huì)秩序，使人們的行為在一定的社會(huì)規(guī)范內(nèi)，避免社會(huì)矛盾發(fā)生，實(shí)現(xiàn)人們關(guān)系的和諧；二是活力原則，社會(huì)要講秩序，但是也要有活力，要發(fā)揮群眾的創(chuàng)造性，和參與社會(huì)公共事務(wù)的積極性和主動(dòng)性。
　　夯實(shí)社會(huì)管理的基礎(chǔ)，首先要尊重基層的首創(chuàng)精神。從政府的四大職能來(lái)說(shuō)，其中，公共服務(wù)和社會(huì)管理更多的應(yīng)該是地方政府，特別是基層政府的責(zé)任。因?yàn)楣卜?wù)它更多的是發(fā)生在基層，是老百姓直接去享受公共服務(wù)，參與社會(huì)生活。所以，應(yīng)該鼓勵(lì)和支持基層的政府和社會(huì)組織，根據(jù)當(dāng)?shù)厝罕姷男枰?，去?chuàng)造一些新的社會(huì)管理模式。
　　最近幾年，各地在基層社區(qū)建設(shè)方面也走出了很多的模式，進(jìn)行大量的創(chuàng)新。為什么？因?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展到這樣的階段，老百姓有這樣的需求。越到基層越要鼓勵(lì)創(chuàng)新，我們要善于發(fā)現(xiàn)基層中一些好的做法，并給予支持。
　　建立基層治理機(jī)制
　　《決策》：基層社區(qū)建設(shè)，國(guó)家也已經(jīng)做了多年的探索。當(dāng)前，社區(qū)建設(shè)和管理的現(xiàn)狀如何？
　　丁元竹：上世紀(jì)八十年代后期，民政部開(kāi)始提出在城市開(kāi)展社區(qū)服務(wù)的設(shè)想。社區(qū)一開(kāi)始就是在政府扶持和指導(dǎo)下產(chǎn)生和開(kāi)展工作的，是政府聯(lián)系居民的中間環(huán)節(jié)。但由于傳統(tǒng)和體制的原因，直到目前，社區(qū)還沒(méi)有成為我們居民理想意義上的組織形式和生活方式。
　　如今，盡管基層社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為社會(huì)管理的重要內(nèi)容，各類(lèi)社區(qū)組織和社區(qū)服務(wù)在各地紛紛建立和展開(kāi)，但是，對(duì)如何理解社區(qū)建設(shè)，依然存在不同的看法。
　　在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，單位意識(shí)的淡化使社區(qū)成為人們生活的重要的組成部分，成為中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。社區(qū)的真正本質(zhì)是公共精神理念。社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)，更重要的是，如何推動(dòng)全社會(huì)形成一種公共精神。
　　我覺(jué)得現(xiàn)在還是在摸索階段，總體上我們社區(qū)管理的體制、機(jī)制還不是很成熟。過(guò)去十多年，我們?cè)谏鐓^(qū)的硬件投入和組織建設(shè)方面下了很大的功夫，也取得了很大的成果，但在社區(qū)的治理機(jī)制方面還需要探索。
　　《決策》：目前，社區(qū)建設(shè)和管理的主體是居委會(huì)，但很多地方覺(jué)得居委會(huì)的角色比較尷尬，它的行政色彩很濃，與基層自治存在一定的角色沖突。居委會(huì)到底應(yīng)該如何定位？
　　向春玲：這么多年來(lái)，社區(qū)建設(shè)一直不斷在轉(zhuǎn)型和完善。居委會(huì)應(yīng)該是基層自治性組織，但過(guò)去行政化趨向比較嚴(yán)重，就是這個(gè)轉(zhuǎn)型還沒(méi)有轉(zhuǎn)好。
　　一方面，一些政府部門(mén)經(jīng)常給居委會(huì)下很多任務(wù)，居委會(huì)一天到晚忙于各種行政事務(wù)；另一方面，很多居委會(huì)干部是從政府過(guò)來(lái)的，沒(méi)有擺脫行政化的管理方式，對(duì)居委會(huì)的工作方式可能還不太適應(yīng)。而現(xiàn)在社區(qū)建設(shè)，需要加強(qiáng)社區(qū)居民的服務(wù)，主動(dòng)去問(wèn)群眾有什么需求。
　　丁元竹：目前，基層治理機(jī)制沒(méi)有真正建立起來(lái)，社會(huì)管理還不能出現(xiàn)空白點(diǎn)。雖然居委會(huì)的行政色彩比較濃，但它對(duì)當(dāng)前的社會(huì)穩(wěn)定是發(fā)揮一定作用的。
　　歷史學(xué)家黃仁宇說(shuō)，一旦一級(jí)政權(quán)把它行政化之后，它就和百姓之間形成一種隔閡。所以，如果居委會(huì)的行政化越明顯，它對(duì)群眾的動(dòng)員參與能力就越會(huì)產(chǎn)生很大的制約。如何在基層建立起一套群眾參與的機(jī)制，我覺(jué)得是社區(qū)建設(shè)最核心的問(wèn)題。
　　在基層社會(huì)管理中，要?jiǎng)澢宄蜕鐣?huì)的邊界問(wèn)題，哪些是政府應(yīng)該管的、必須管的，哪些是政府不需要管的。政府更多的應(yīng)該是提供最基本的公共服務(wù)、財(cái)政支持、法律法規(guī)等，一些社會(huì)能做的，未必一定要政府去管。
　　《決策》：很多地方在基層社會(huì)管理中，都把加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)作為重要的抓手，如何看待服務(wù)與管理的關(guān)系？
　　向春玲：社會(huì)管理說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)。人的需求是多方面，不僅僅是解決溫飽就行了，還要解決安全問(wèn)題、歸宿問(wèn)題，以及被尊重、自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)等需求。如果我們沒(méi)有把握好人民群眾需求的變化，就不能把握好社會(huì)管理的規(guī)律，就難以實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)管理。
　　加強(qiáng)基層社區(qū)建設(shè)，就要為居民需求的滿(mǎn)足，提供各種社區(qū)服務(wù)。社區(qū)服務(wù)包括三大方面，一是教育、醫(yī)療、交通等基本公共服務(wù)，這是政府需要提供的；二是社區(qū)公益服務(wù)，如社區(qū)老年協(xié)會(huì)、合唱團(tuán)等，滿(mǎn)足不同人群的精神文化需求；三是市場(chǎng)化的便民服務(wù)設(shè)施。這三大服務(wù)體系，需要在社區(qū)建設(shè)中健全完善。
　　丁元竹：和其他國(guó)家社區(qū)發(fā)展一樣，中國(guó)社區(qū)發(fā)展帶有“服務(wù)取向”和“問(wèn)題解決取向”。也就是說(shuō)，社區(qū)的功能隨著城市社會(huì)問(wèn)題的增多而不斷增多和完善。改革開(kāi)放以來(lái)，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致政府難以提供足夠的服務(wù)。因此，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)越來(lái)越重要。
　　實(shí)際上，越到基層服務(wù)和管理越是聯(lián)系在一起的。要通過(guò)服務(wù)來(lái)實(shí)行管理，寓管理于服務(wù)之中。
　　基層社會(huì)管理
　　的重點(diǎn)和難點(diǎn)
　　《決策》：在基層社區(qū)建設(shè)中，資金問(wèn)題是重點(diǎn)和難點(diǎn)，如何解決資金來(lái)源問(wèn)題？
　　丁元竹：在社區(qū)建設(shè)投資上，可以建立以地方投入為主，中央為輔的社區(qū)服務(wù)體系投資機(jī)制。目前，投資主體雖然沒(méi)有明文規(guī)定，但是在實(shí)際運(yùn)作中，地方政府實(shí)際上是社區(qū)建設(shè)的投資主體。
　　在推進(jìn)政府行政體制改革的過(guò)程中，社區(qū)建設(shè)問(wèn)題要納入改革議程，明確中央和地方在社區(qū)建設(shè)中角色和作用。中央要在大的政策框架上對(duì)社區(qū)建設(shè)給予規(guī)定，并針對(duì)社區(qū)建設(shè)中的帶有普遍性的問(wèn)題，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目和專(zhuān)項(xiàng)資金，支持社區(qū)建設(shè)?？梢钥紤]的項(xiàng)目包括社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)就業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老服務(wù)、流浪兒童救助等。
　　
　　同時(shí)，根據(jù)我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等特點(diǎn)，中央對(duì)于西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)給予政策和財(cái)政等方面的優(yōu)惠和傾斜。
　　向春玲：社區(qū)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，現(xiàn)在還比較缺乏的就是社區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，資金來(lái)源問(wèn)題是一個(gè)難題。社區(qū)建設(shè)和服務(wù)是需要一定經(jīng)費(fèi)的，很多基層社區(qū)在做一些工作的時(shí)候感覺(jué)非常難，因?yàn)闆](méi)有財(cái)力支持，所以社區(qū)還需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
　　在資金來(lái)源問(wèn)題上，要有新的思路。可以政府投一點(diǎn)，社區(qū)公益資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)一點(diǎn)，也可以成立社區(qū)公益基金會(huì)，向社會(huì)募集捐助，同時(shí)社區(qū)居民也可以采取不同方式貢獻(xiàn)一點(diǎn)。
　　深圳桃源居社區(qū)在這方面做得不錯(cuò)，有一些經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。例如，政府可以要求開(kāi)發(fā)商在樓盤(pán)規(guī)劃的時(shí)候，為社區(qū)服務(wù)留出一定的公益資產(chǎn)等。當(dāng)然，政府還需要加大這方面的投入。中央明確表示，要把人力物力財(cái)力投向基層，加強(qiáng)基層社區(qū)建設(shè)的力度。
　　《決策》：基層社會(huì)管理創(chuàng)新，一個(gè)很重要的方面就是加強(qiáng)群眾參與。在這方面，我們應(yīng)該如何去做？
　　丁元竹：城市社區(qū)如何實(shí)現(xiàn)“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，還需要尋找突破口。一些地區(qū)在解決農(nóng)村利益關(guān)系的過(guò)程中，通過(guò)土地、村級(jí)公共財(cái)產(chǎn)等切身利益問(wèn)題，引導(dǎo)農(nóng)民參與社會(huì)治理。那么，在城市如何引導(dǎo)社區(qū)居民參與公共事務(wù)，還需要進(jìn)一步破題。
　　一是，政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)機(jī)制，還沒(méi)有完全形成，政府的部分社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，還沒(méi)有與社區(qū)民主自治功能有機(jī)聯(lián)系和融合。有的居委會(huì)工作人員仍然習(xí)慣于被動(dòng)接受上級(jí)工作任務(wù)。
　　二是，居委會(huì)、物業(yè)、業(yè)委會(huì)等社區(qū)組織的關(guān)系含混不清，職能交叉。凡涉及利益較大的領(lǐng)域和事務(wù)，就容易出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象；凡涉及利益較小的領(lǐng)域和事務(wù)，容易出現(xiàn)無(wú)人管理現(xiàn)象；組織之間相互掣肘，也時(shí)有發(fā)生。這些，都需要在新形勢(shì)下不斷探索和實(shí)踐。
　　向春玲：在社區(qū)建設(shè)中，需要發(fā)動(dòng)群眾參與，發(fā)揮基層自我管理、自我服務(wù)。有一個(gè)很好的概念，就是在社區(qū)建設(shè)中要對(duì)居民進(jìn)行“人力資源開(kāi)發(fā)”。社區(qū)需要居民都有所了解，把一些有特殊技能才干的人，都調(diào)動(dòng)起來(lái)，來(lái)做社區(qū)公益事業(yè)。同時(shí)，還需要建立一定的激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)社區(qū)每一個(gè)成員都來(lái)做公益事業(yè)。
　　《決策》：社會(huì)管理，最終要通過(guò)人來(lái)落實(shí)。在加強(qiáng)基層社會(huì)管理中，人才問(wèn)題也逐漸凸顯出來(lái)，如何建立一支高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)組織管理隊(duì)伍，可能也是下一步需要著重考慮的。
　　向春玲：基層社區(qū)建設(shè)需要專(zhuān)業(yè)的社區(qū)工作者。我們不能把社區(qū)建設(shè)理解為，幾個(gè)老大媽、老大爺戴著紅袖章在那邊轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)，或者說(shuō)有些干部從政府機(jī)關(guān)下來(lái)就可以去做社區(qū)建設(shè)。社會(huì)建設(shè)跟經(jīng)濟(jì)建設(shè)一樣重要，經(jīng)濟(jì)建設(shè)我們培養(yǎng)了大量的經(jīng)濟(jì)管理人才，社會(huì)建設(shè)也需要專(zhuān)門(mén)的人才。
　　丁元竹：基層專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)工作人員和素質(zhì)較高的管理隊(duì)伍，確實(shí)還比較缺乏?，F(xiàn)在全國(guó)有100多個(gè)社會(huì)工作系，培養(yǎng)了大量的人才。所以，真正的問(wèn)題不在于沒(méi)有人才，而是基層人才怎么使用的問(wèn)題。我們資源的配置往往是，越往上資源配置越高，很多人都不愿去基層。
　　像北京、成都等一些地方，做了一些改革，提高基層社區(qū)工作的工資待遇，比在城市里的人還要高，這樣可能會(huì)推動(dòng)一些人到基層去工作。所以，這不單是一個(gè)培養(yǎng)人才的問(wèn)題，還有一個(gè)怎么去布局人才的問(wèn)題，需要人事制度和人力資源的配置體系來(lái)支撐。