我們的調(diào)研怎么了?

　　“調(diào)查研究，真正的‘力’在哪里呢？就在于一個決策力和一個執(zhí)行力。一定要把這三個‘力’結(jié)合起來，調(diào)研力才能真正迸發(fā)出巨大的力量?！?br/>　　
　　2011年4月26日上午，山西省副省長劉維佳自帶被褥，悄悄來到沁縣的一個貧困村溫莊。此前，山西省委啟動“干部下鄉(xiāng)住村”活動，要求各級官員到農(nóng)村與群眾同吃同住同勞動。為了盡量“村不擾民、縣不擾官”，劉維佳事先沒跟縣鄉(xiāng)干部打招呼。
　　讓他意外的是，當(dāng)天下午，自己就“暴露”了行蹤。鎮(zhèn)黨委書記當(dāng)著副省長的面，嚴肅批評了村支書：“省領(lǐng)導(dǎo)來了，為什么不向鎮(zhèn)里報告？”村支書連賠不是。很快，縣委書記、縣長也都聞訊趕來。“這就使我的‘縣不擾官’想法打了折扣?！眲⒕S佳略有遺憾地回憶。
　　在6月的一次回訪中，大學(xué)生村官任江輝直言，為了修繕辦公場所，村里花了不少錢，又新欠了一些工程款。此外，購買辦公桌椅，也欠下一些債務(wù)。劉維佳感嘆道，村級債務(wù)又增加了。陪同調(diào)研的鎮(zhèn)黨委書記當(dāng)即喝止任江輝“訴苦”，并提醒他“不要瞎說”。
　　劉維佳的遭遇遠非孤案。
　　早在2005年，時任江蘇省委書記李源潮到基層調(diào)研，半途隨訪一家住戶，問了當(dāng)?shù)匾恍┣闆r，對當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)給予了表揚。后來，接到有關(guān)人員電話，反映他走過的路線，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)預(yù)演了一遍，沿途住戶全部打過了招呼?！胺畔码娫挘乙灰箾]有睡好覺，感到擔(dān)憂，甚至害怕！”在一次專題報告會上，李源潮感慨萬千。
　　我們的調(diào)研怎么了？實事求是，緣何知易行難？
　　漩渦中的基層官員
　　5月下旬，一則題為《省長來的這一中午》的網(wǎng)帖，再度將政府調(diào)研推入輿論的漩渦。該文透露，某省省長到一高校調(diào)研，所有活動，包括與哪位同學(xué)在一桌就餐，校方都預(yù)先進行了排演。作者一聲嘆息：“真是假??！”
　　此前，《瞭望》新聞周刊也刊文稱，類似的“排演式”調(diào)研在現(xiàn)實中不同程度存在，諸如干部扮“貧困戶”、民警演“群眾”、群眾背“臺詞”，形式不一而足。多位受訪官員坦陳，上級領(lǐng)導(dǎo)下來調(diào)研，地方上不事先“排演”，這種情況少之又少。為了防止上級領(lǐng)導(dǎo)突然改變調(diào)研路線，有的地方甚至演練多套應(yīng)變方案。在這個過程中，調(diào)研者永遠處于“孤立”的狀態(tài)，猶如一葉扁舟駛?cè)胪粞蟠蠛！?br/>　　但是，偶而也有意外出現(xiàn)。
　　2010年7月1日，溫家寶總理來到湖南考察，途中見到一些農(nóng)民站在路邊朝他揮手致意，于是停下車與他們攀談。這時，當(dāng)?shù)卮迕耜悇P旋上前一步說：“溫總理，我向您反映一個問題。清泉村附近塌陷出一個大坑，這幾天大家都提心吊膽。”溫家寶當(dāng)即拉住他的手，讓他帶路過去看看。
　　據(jù)陳凱旋回憶，其間，先后兩次有人在身后拽他的衣服。一個穿襯衣的中年人低聲對他說，你把總理帶到這里，今后你沒好日子過。還有一名穿警服的人也湊過來，說了同樣的話。當(dāng)他想再次回到總理身邊時，被一位干部攔住了，不讓他再靠近。
　　當(dāng)然，這只是一個極端的例子。平心而論，倘若一味指責(zé)基層官員存心弄虛作假，既有失公允，也不盡客觀。基層官員長期站在體制底部體驗觀察體制運行，對“排演式”調(diào)研之弊實則洞若觀火，體察最為深切。
　　為此，在執(zhí)行這期特別策劃時，《決策》記者輾轉(zhuǎn)市縣鄉(xiāng)村四個層級，用心傾聽基層干部原汁原味的體悟與呼聲。
　　多位受訪基層干部告訴《決策》，上級領(lǐng)導(dǎo)下來調(diào)研，基層最感棘手的難題是，調(diào)研意圖把握不準。上級有時僅僅發(fā)來一張紙的傳真，簡單提及“某某領(lǐng)導(dǎo)擬就某某工作前往調(diào)研”，只言片語、一筆帶過。還有的比較急，打來一個電話，告知“某某領(lǐng)導(dǎo)馬上要去調(diào)研”。這時，基層官員往往無所適從，只好暗自揣摩上級意圖。
　　比如，若干年前，省直部門曾到當(dāng)?shù)卣{(diào)研水庫移民補助款的問題。接到通知之后，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)就在一起商量：報多少人合適？是實事求是地報呢，還是放大一點，或者縮小一點？如果放大一點，自己豈不是要承擔(dān)這個財政壓力？最后，大家達成一致意見：還是少報一點。孰料，省直部門調(diào)研之后，隨即出臺一個政策，庫區(qū)移民的補助款全部由省財政統(tǒng)一劃撥。當(dāng)?shù)貛孜活I(lǐng)導(dǎo)為此后悔不迭，認為當(dāng)初應(yīng)該多報一些。
　　“在上級調(diào)研這個問題上，我們確確實實顧慮重重。領(lǐng)導(dǎo)下來調(diào)研，我們當(dāng)然希望展現(xiàn)好的一面，但同時呢，我們也非常想暴露一些問題，懇請上級幫助解決。這個尺度很難把握。為什么難以把握呢？第一，擔(dān)心受到領(lǐng)導(dǎo)批評，有的領(lǐng)導(dǎo)可能認為我們工作不力。第二，擔(dān)心影響地方在上級領(lǐng)導(dǎo)心中的形象。你回避問題呢，可能平安無事；你暴露問題呢，反倒受到影響。相權(quán)之下，基層官員更有可能選擇回避問題。”一位要求匿名的基層官員告訴《決策》。
　　這就勢必帶來一種不健康的風(fēng)氣，就是基層把功夫下在作秀上，集中力量營造甚至放大各種可聽可見的工作來顯示政績。“排演式”調(diào)研、報喜不報憂，也由此滋生并泛濫開來。
　　安徽省宿松縣委副書記羅成圣長期在市縣工作，對基層干部的情況了如指掌。一次，他到一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，問了幾個很具體的問題，包括糧食收購保護價是多少，全鎮(zhèn)棉花總收入是多少，鎮(zhèn)長居然講不清楚。再到另外一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又問了同樣的問題，鎮(zhèn)長仍然講不清楚。
　　“這是很可怕的。全面的、真實的調(diào)研，越到基層就越重要。情況都是從縣一級上去的，中央的決策也好，省里的決策也好，都必須掌握基層真實的情況。如果從縣一級的調(diào)研就開始失真，后果不堪設(shè)想。”羅成圣說。
　　如何避免調(diào)研失真
　　那么，如何避免調(diào)研失真？
　　羅成圣告訴《決策》，作為市縣一級領(lǐng)導(dǎo)，大多是從基層成長起來，在基層一線摸爬滾打了多年，因此僅憑常識就能識破一些虛假信息。比如，在防汛的時候，他接到上級的通知，前往某個圩口檢查防汛準備工作。到了圩點，他問：“如果發(fā)現(xiàn)險情，你能準備多少人來搶險？”村干部答：“差不多兩三千人吧?！逼鋵嵾@個村子總共才有4000來人。羅成圣當(dāng)場說：“這個數(shù)字不對。按照全縣人口1/3在外地打工的比例，再除去老人、孩子、婦女，留下的青壯年勞力不可能這么多。”那名村干部就不吭聲了。
　　山西省副省長劉維佳在發(fā)現(xiàn)沁縣數(shù)據(jù)失真之后，也曾嚴厲批評了一位分管副縣長?！?月21日，我們開了全省貧困地區(qū)農(nóng)民增收工作懇談會議。其中，沁縣好幾項指標都是排倒數(shù)第一。分管副縣長作解釋說明，態(tài)度也不端正。我說：你們想不想為老百姓干點事？干了5年，每年農(nóng)民收入增長只有2%，這叫增長？什么都沒干嘛，躺著也能增長啊。”他說。
　　當(dāng)天晚上，縣委書記、縣長不斷給他打來電話，要親自趕到太原進行解釋匯報。原來，沁縣在山西省并非最窮，但為了爭取國家級貧困縣的帽子，有意識地壓縮某些數(shù)據(jù)。用官場流行的話說，是“打埋伏”，而只有刻意壓低農(nóng)民人均收入的數(shù)據(jù)，才能保住貧困縣的帽子。
　　劉維佳婉拒了他們的請求。6月23日，他再次到沁縣調(diào)研，并與縣領(lǐng)導(dǎo)一起想辦法，如何變后進為先進。
　　而在引起廣泛關(guān)注的“下鄉(xiāng)住村筆記”中，劉維佳還吐露了自己“一竿子插到底”來到溫莊調(diào)研的初衷：“這些年我經(jīng)常下鄉(xiāng)，有時起早貪黑一天跑五六個縣，但往往是走馬觀花來去匆匆，了解實情不多，研究難題不透?！贝搜詫嵱袑ΤＲ?guī)調(diào)研方式進行反思的意味。
　　劉維佳的舉動，為時下的官場注入了一股難得的清新空氣。上海市委書記俞正聲就曾多次倡導(dǎo)批評與自我批評?！拔以趪鴦?wù)院建設(shè)部工作的時候，朱總理開會經(jīng)常批評人，我也被批評過幾次。被批評是對你的信任。批評有什么好處呢？公開地批評某種現(xiàn)象，是表明你提倡什么、反對什么，對大家是有個警醒，并不是說跟某一個人過不去。”
　　
　　但是，更多的官員則顧慮重重，“批評上級怕打擊報復(fù)，批評同級怕傷和氣，批評下級怕失人緣，自我批評怕丟面子”，在調(diào)研中往往不敢、不愿觸及矛盾，滿足于你好、我好、大家好，做和事佬。
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員趙樹凱發(fā)現(xiàn)，在計劃生育工作中，“突然襲擊式檢查”確實查出來一些問題，被認為是一種成功的方法。通常，這種檢查由省里直接組織，采取不打把呼搞“突襲”。當(dāng)檢查車輛出發(fā)時，連車上的人員也不知道目的地，而是在上車后打開第一個信封，得知去某縣，然后直奔某縣；進某縣境內(nèi)后打開第二個信封，得知去某鄉(xiāng)；進某鄉(xiāng)境內(nèi)，再打開第三個信封，得知去某村；進村后，檢查人員展開拉網(wǎng)式檢查，進所有農(nóng)戶查對人口出生情況。
　　在旁觀者看來，這樣的檢查可謂神秘莫測，應(yīng)該所向披靡。但是，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)透露：“其實也可以對付，只是需要費些心計和人力。不論檢查安排得多么神秘，我們都可以知道他們什么時間進入本市，因為我們在省里就有內(nèi)線，我們甚至知道他們的車號?！?br/>　　對此，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部戲稱，“魔高一尺，道高一丈”。
　　不過，上級的暗訪對于希圖應(yīng)付蒙騙的官員而言，仍然具有強大的震懾力。一位受訪官員告訴《決策》：“關(guān)鍵是看主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任感，是真調(diào)研還是假調(diào)研，是動真格還是走過場?！?br/>　　2008年7月15日夜晚，時任江蘇省睢寧縣委書記王天琦、縣紀委書記唐健在宿舍一起碰撞干部作風(fēng)建設(shè)問題，探討“拉練工作法”的操作路徑。王天琦陡然間心生一念，決定出去“拉練”一下，看看鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部如何執(zhí)行“拉練工作法”，聽聽他們的意見和建議。
　　為了保證行程不會泄密，二人沒有通知其他人員陪同。上車之后，王天琦告訴司機沿著睢邳路向北行駛。到了古邳，才讓他往鎮(zhèn)政府開。孰料，鎮(zhèn)政府的大門緊閉。他們用力敲門，無人響應(yīng)。過了很久，門衛(wèi)方才起身開門。進去一看，當(dāng)天值班的5名干部都不在崗，只有兩位大學(xué)生村官在網(wǎng)上閑聊。他們又輾轉(zhuǎn)來到另外一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，值班干部也均脫崗。
　　“這難道僅僅是值班問題嗎？這種狀態(tài)是在真拉練嗎？”王天琦連夜寫了一篇《凌晨下鄉(xiāng)拉練記》，刊登在第二天的縣報上，在全縣引發(fā)了一場大討論。一個月后，縣報用4個版的篇幅，公布全縣所有官員的職務(wù)分工和手機號碼。他還實名上網(wǎng)，表示“愿意回答網(wǎng)友們提出的問題”。一場以民意的力量去推動縣委權(quán)力公開透明運行的新政，由此高潮迭起，成為全國縣權(quán)改革的樣板縣。
　　趙樹凱在對全國10省（區(qū)）20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)深入調(diào)研之后，得出結(jié)論：基層許多工作難以直觀測量。上級的調(diào)研、檢查、評比，很容易被應(yīng)付過去。這些工作對基層民眾則無法蒙騙，但是民眾沒有進入有效的監(jiān)督體系。因此，基層自治、靠基層人民來監(jiān)督約束基層政府，勢在必行。
　　調(diào)研力的支點在哪里
　　“調(diào)查研究，真正的‘力’在哪里呢？就在于一個決策力和一個執(zhí)行力。一定要把這二個‘力’結(jié)合起來，調(diào)研力才能真正迸發(fā)出巨大的力量?！敝醒朦h校教授辛鳴分析認為。
　　安徽省蕪湖市委副秘書長、政策研究室主任劉見君也認同這種觀點?！肮賳T的調(diào)研力，直接關(guān)系到政府的創(chuàng)新力、執(zhí)行力。一個地區(qū)、一個部門，主要領(lǐng)導(dǎo)采取什么樣的作風(fēng)、方式調(diào)研，對下邊干部影響太大了?！?br/>　　國家行政學(xué)院教授竹立家則注意到另外一個趨勢，就是在資訊空前發(fā)達的今天，政府越來越需要決策型官員。
　　“決策型官員的素質(zhì)體現(xiàn)在哪里呢？一是搜集信息的能力強，二是認知信息的能力強?，F(xiàn)在，各類媒體、各種內(nèi)參、調(diào)研報告、信息反饋，可以說是鋪天蓋地。你仔細地研究、判斷、提煉，完全能夠作出一個比較好的決策。不一定非要跑到現(xiàn)場去。比如拆遷，包括整個沖突的過程，報紙上的報道已經(jīng)非常詳細，問題出在哪里，其實一目了然。”他說。
　　既然如此，為何一些地方和部門出臺的政策仍被各界詬病？竹立家告訴《決策》，根源在于部門自利、個人自利、權(quán)力失控。一些地方和部門制定的政策，不是從公共利益的角度出發(fā)，而是首先考慮地方利益、部門利益甚至個人利益。這個時候，你調(diào)研做得不管多扎實，也無非是一種擺設(shè)、一個秀場，肯定引起老百姓的極大反感和不滿。
　　而在政策的執(zhí)行力方面，受訪基層官員普遍呼吁，上級應(yīng)當(dāng)給予基層政府更大的靈活度。
　　譬如，惠農(nóng)補貼資金的發(fā)放與分配。一位鄉(xiāng)長和一位村支書告訴《決策》，這些資金由上級按人頭直接統(tǒng)一打卡發(fā)放到戶。但是，個別出去創(chuàng)辦公司、資產(chǎn)已達數(shù)千萬元、戶口仍在村里的“農(nóng)民”，卻與一些貧困農(nóng)民，拿著同樣多的補貼，這合不合適呢？
　　另外，這些補貼在“遍撒胡椒面”后，每人每年也就分到幾十塊錢，對老百姓發(fā)揮不到太大作用。但是，全鄉(xiāng)加總起來可達數(shù)百萬元。與此形成強烈對比的是，鄉(xiāng)村的公益設(shè)施卻破敗多年、無錢可投，“一事一議”也調(diào)動不了老百姓的積極性。
　　對于這些矛盾，上級也曾多次作過調(diào)研，不過一直沒有對政策作進一步的完善、修正。“是否可以采取更加靈活的辦法，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)把一部分惠農(nóng)補貼投入到公益設(shè)施建設(shè)上來？如果能夠?qū)嵭校怀鋈?，鄉(xiāng)村面貌必有大的改觀?！倍辔皇茉L基層官員建議。