政府調(diào)研:泛化與設計化

　　這些數(shù)量龐大的調(diào)研，或推動政策前行，或彰顯工作重心，已然是中國政治的一部分，與政府其他活動一起，成為從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級黨政系統(tǒng)政治運行的重要手段。
　　
　　有關各級領導的調(diào)研，如今已經(jīng)成為媒體日常報道的一部分。這些被報道的調(diào)研所關注的大多是領導者的行蹤、所做的指示或者調(diào)研的內(nèi)容，也有如山西省副省長劉維佳“住村筆記”這樣報道調(diào)研細節(jié)的。不過，這僅僅是政府調(diào)研的一部分。在這些報道之外，還有許多秘而不宣的政府調(diào)研活動。
　　福建省委政策研究室2008年的一份研究報告就稱，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2004-2007年4年間，福建共有44個調(diào)研檢查組到全省9個設區(qū)市調(diào)研，參與的省領導達190多人次，廳局級領導570多人次。
　　這些數(shù)量龐大的調(diào)研，或推動政策前行，或彰顯工作重心，已然是中國政治的一部分，與政府其他活動一起，成為從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級黨政系統(tǒng)政治運行的重要手段。毛澤東就曾指出，共產(chǎn)黨的領導機關主要有兩件大事，一件是調(diào)查研究，一件是制定政策。
　　那么，政府是如何調(diào)研的？政府調(diào)研有著怎樣的運轉流程和慣例？這些流程與慣例是如何形成的？不同主題的調(diào)研又有哪些微妙差別？
　　尚無嚴格的制度
　　劉維佳之所以會到溫莊，是因為溫莊是他的住村點。
　　2010年12月，山西省在平順縣召開干部下鄉(xiāng)住村活動推進會，宣讀了省委辦公廳《關于在全省開展干部下鄉(xiāng)住村活動的通知》，要求省級領導班子成員每年下鄉(xiāng)住村原則上不少于3天。
　　類似的通知、活動今年還有很多。2月，湖北省啟動“萬名干部進萬村入萬戶”活動，要求組派75111名干部，18317個工作組，深入26018個行政村；4月，陜西咸陽選派近5萬名機關干部，深入2767個行政村；5月，江蘇部署“領導干部下基層”，要求省級主要負責同志，每年須深入到村鎮(zhèn)、社區(qū)和基層單位駐點5至7天。
　　在建黨90年之際，這是對中國共產(chǎn)黨調(diào)研傳統(tǒng)的某種致敬與復歸。
　　早在70年前的1941年，中共中央就出臺了《關于調(diào)查研究的決定》，要求“力戒空疏，力戒膚淺……對于國內(nèi)外、省內(nèi)外、縣內(nèi)外具體情況的調(diào)查與研究”，并成立調(diào)查研究機關，為中央工作的直接助手。
　　這一傳統(tǒng)在新中國成立后得到延續(xù)，各級政府機關相繼成立了對應的調(diào)研室、調(diào)研中心等機構，作為政府智囊。目前，于1992年發(fā)起的“全國十大城市政府調(diào)研工作交流會”應該是這一系統(tǒng)的最大型會議了。
　　盡管有專門的機構，在法定運作中的地位也頗高——部分地區(qū)出臺的決策程序中，要求將調(diào)研作為必須的前期環(huán)節(jié)之一，但成體系的“調(diào)研制度”建立的并不多。
　　在《關于調(diào)查研究的決定》之后，國家層面甚少出臺專門關于調(diào)研工作的文件或規(guī)章制度。建立健全調(diào)研制度的要求是在2001年黨的十五屆六中全會上發(fā)出的。在此次全會通過的《關于加強和改進黨的作風建設的決定》（以下簡稱《決定》）中，要求“建立健全調(diào)查研究制度，制定和落實調(diào)研計劃。省部級領導干部每年應至少抽出一個月時間，市（地）縣黨政領導干部每年要有兩個月以上時間，深入基層調(diào)研”。
　　這之后，各地開始逐步建立調(diào)研制度。這其中較為典型的是上海制定的《上海市經(jīng)濟工作黨委調(diào)查研究工作制度》。
　　《制度》將調(diào)研制度細分為黨委中心組學習課題制、領導干部下基層調(diào)查研究制度、重點課題申報立項制度、重點課題跟蹤制度、重點課題攻關制度、調(diào)研考核制度，“各級黨委（黨組）主要負責同志每年至少完成一個調(diào)查研究項目，其調(diào)研成果納入到每年對領導干部的考核中”。
　　其中，最具執(zhí)行力的規(guī)定是將每周四定為領導干部下基層調(diào)研日?！懊恐芩模灰皇侵蛋囝I導，幾乎都會下去。我們都跟著領導到下面去跑，有時候是一天，有時候是半天?！鄙虾Ｊ形k公廳秦德君博士告訴《決策》。
　　《決定》的要求并非強制性，并非所有地區(qū)反應都如上海般及時，而且國家層面沒有相關制度可以參照，所以建立調(diào)研制度的進度比較緩慢，而且越到基層，出臺的調(diào)研制度越簡單。在《決策》查詢到的東部一縣級政府出臺的調(diào)研制度，整個文件不到600字。
　　此后，黨的十七大、十七屆四中全會等報告中，都對調(diào)研作出了要求。中共中央辦公廳在2010年印發(fā)的《關于推進學習型黨組織建設的意見》中，再次規(guī)定“建立健全調(diào)查研究制度，省部級領導干部到基層調(diào)研每年不少于30天，市、縣級領導干部不少于60天，領導干部要每年撰寫1至2篇調(diào)研報告。”
　　漸趨設計化的流程
　　2008年，湖北出臺了《關于進一步加強和改進調(diào)查研究工作的意見》，提出建立健全領導機關調(diào)查研究制度，使調(diào)查研究工作制度化、規(guī)范化。
　　細讀整個文件會發(fā)現(xiàn)，除了設立“湖北省重大調(diào)研課題基金”、構建“大調(diào)研”工作平臺外，文件幾乎全是對調(diào)研意義、重要性的闡述，沒有涉及調(diào)研流程。
　　這并非孤例。在各級既有的調(diào)研制度中，對流程均甚少涉及。政府調(diào)研流程更多在工作中逐步形成，由慣例與慣性推動。
　　程文是東部某省多年從事政府調(diào)研工作的“老調(diào)研”。根據(jù)自身工作經(jīng)驗，他認為最頻繁、最典型的政府調(diào)研主要為兩類，“一類是以領導為主體的亮相型調(diào)研、關懷性調(diào)研，即領導上任后進行的一系列調(diào)研，或平時不以解決問題為目的，而是為了表示對某地、某部門重視進行的調(diào)研。另一類是部門調(diào)研，這類調(diào)研中又可以分為許多種，比如為起草文件而進行的調(diào)研。每種調(diào)研的流程雖然有少許差別，但基本差不多?！?br/>　　各級政府一般會在年初制定一個年度調(diào)研計劃，確定調(diào)研選題，安排工作部門的調(diào)研。這些選題多是當?shù)刎酱鉀Q的重大問題或是為即將出臺的政策做鋪墊。部分領導調(diào)研會涵蓋在這個調(diào)研計劃之中，但也有領導點題之后臨時安排的。
　　領導調(diào)研在點題之后，首先需要制定一個具體的調(diào)研計劃，“主要包括調(diào)研時間，調(diào)研多久，調(diào)研哪幾個點等?！背涛姆Q，這個調(diào)研計劃一般不是領導提出，而是由為其服務的部門或者人員提出。在某省的調(diào)研制度規(guī)范中，就明確規(guī)定“綜合辦公室具體落實領導同志調(diào)研的有關事宜”。
　　從這時起，被調(diào)研單位就已參與其中。“服務領導的部門在調(diào)研點的選擇上，有時也會征求被調(diào)研者的意見。被調(diào)研者會極力推薦自己心中的調(diào)研點，以便安排設計整個調(diào)研流程?！背涛姆Q，“而在調(diào)研計劃報領導同意之后，在安排線路或勘察環(huán)節(jié)，被調(diào)研單位也是與服務領導的部門一起進行。”
　　“勘察要把調(diào)研地點、所走的路線、路上要多少時間以及交通情況等全部摸清楚。這種勘察到市縣領導也許會弱一點，但不能說沒有。”程文告訴《決策》，“在勘察這件事上，從來不怕花時間。因為如果不勘察，一旦出現(xiàn)意外，就很麻煩?！?br/>　　勘察之后的準備工作全由被調(diào)研單位落實，“如何與被調(diào)研點聯(lián)系，需要哪些人參與等等。”這其中，被調(diào)研單位更重視的是“在調(diào)研中要展示哪些內(nèi)容，匯報哪些東西?！背涛母嬖V《決策》。這個分寸的把握需要一個微妙的判斷。
　　被調(diào)研單位會通過各種信息來判斷。不過，最主要的是“官場積累的經(jīng)驗。很多都不需要講明，按照慣例就知道應該怎么辦。”
　　這是一種玄妙的經(jīng)驗。例如從調(diào)研主題的不同上，“就大致知道這次調(diào)研是什么類型，大體深度是什么樣?！背涛男Φ?。比如，如果主題為調(diào)研當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結構，這個調(diào)研主題就不敏感，被調(diào)研單位在準備時就可以談得深一些。
　　
　　這是程文工作中遵照的、該省省級部門的調(diào)研流程，但這一流程有向下延伸的趨勢，“上級的調(diào)研對下面的調(diào)研影響還是很大的，有很強的示范效應。”一位縣級部門的工作人員告訴《決策》。
　　從整個調(diào)研流程來看，“調(diào)研的設計化越來越強，也就是說調(diào)研的隨機性越來越低，安排性越來越強?！背涛牟粺o遺憾地告訴《決策》。例如，在路線的設計上，部分調(diào)研會將各調(diào)研點到達、停留、離開時間精確到分鐘，做到誤差不超過5分鐘，讓整個調(diào)研變成鐵板一塊。
　　這樣的結果只能是，調(diào)研中出現(xiàn)“討要工資”等“意外”的可能性被降到最低，調(diào)研所能獲得的信息也被層層過濾。
　　無處不在的調(diào)研
　　劉維佳的“住村日記”是按照山西“干部下鄉(xiāng)開展‘六個一’”活動的要求寫的，后發(fā)表于《人民日報》。這種公開調(diào)研成果的做法在政府調(diào)研中并不多見。
　　在調(diào)研結束后，工作部門調(diào)研一般會形成一個調(diào)研報告，或僅供領導決策參考，或在內(nèi)部刊物上發(fā)表，或轉發(fā)下級單位參閱學習，或科室傳閱，或作為密級傳閱，或?qū)ｉT給被檢查單位領導及其上級領導傳閱……“如果調(diào)研成果重大，對當?shù)匕l(fā)展有重大影響，甚至會召開一次專門會議?！背涛姆Q。
　　無論哪種，將報告公開的很少?！稕Q策》曾接觸過數(shù)份調(diào)研報告，這些報告中只有部分印有“秘密”字樣，大部分并未列入政府保密文件，但這些調(diào)研報告均被要求不得外傳，而且亮相型調(diào)研等領導調(diào)研很少會形成調(diào)研報告。
　　盡管部分地區(qū)的調(diào)研制度要求加強調(diào)研成果的管理與轉化。但“很大一部分調(diào)研是不了了之，像一塊冰，自然融化掉了?！背涛母嬖V《決策》，這是因為部分調(diào)研的問題不是一個部門或者短時間能解決的，如果時間一久，就會因為工作重心的變化而難有實效。
　　此外，還有一個原因是調(diào)研正在泛化。
　　或許因為這一概念的靈活性，“調(diào)研”已經(jīng)成為了一項高頻率的“工作方式”在中國各地展開，無處不在。各種活動都可以被視為調(diào)研，僅從媒體報道上來看，就不難發(fā)現(xiàn)，“視察調(diào)研”、“考察調(diào)研”等復合詞的運用。
　　“調(diào)研工作非常難以界定，你說我沒有調(diào)研，也可以說我每天的工作都在調(diào)研。比如我到隔壁單位去串串門，算不算調(diào)研呢。”中部某縣縣委副書記笑問道。
　　仔細閱讀各類“調(diào)研”的案例和制度文本，人們不難發(fā)現(xiàn)，在這一非常靈活的概念下，政治傳統(tǒng)中的許多內(nèi)容都被納入其中。例如上下級的溝通機制、對官員的非正式考察、黨委中心組的學習制度乃至某些官員的政治秀等等，都被放入到“調(diào)研”這個筐之中。
　　如此，調(diào)研的功能開始轉換。“調(diào)研不再僅僅是傳統(tǒng)意義上，以問題為導向的摸情況了。這有一定的合理性，但也必須加快理清現(xiàn)代信息條件下政府調(diào)研的內(nèi)涵到底是什么。”程文稱。