調研困局

　　中國式調研
　　【策劃人語】
　　1930年5月，毛澤東在《反對本本主義》一文中鮮明地提出了沒有調查，就沒有發(fā)言權的著名論斷。后來他又指出，“不做調查沒有發(fā)言權，不做正確的調查同樣沒有發(fā)言權”。
　　作為頗具中國特色治國理政的傳統(tǒng)法寶，“中國式調研”面臨著哪些挑戰(zhàn)？功能發(fā)生哪些變化，形式經(jīng)歷了哪些演變？飽受詬病的形式主義，誘因是觀念問題還是方法問題？當下，我們是否需要更多的調研活動去作為決策支撐？
　　中國式調研，亟需從形式和方法上去蕪存菁，因為，只有回歸到“問題導向”，以解決問題、支撐決策作為邏輯起點，我們才能有“正確的調查”，才能真正獲得“發(fā)言權”。
　　
　　如今，“關懷性視察”已經(jīng)成為一種稀缺資源，成為基層爭取甚至是爭搶的目標。一位受訪基層干部指出，在市、縣工作，如果能夠爭取到高層領導“蒞臨指導”，也是官員任期內一項政績，會被認為有“能耐”。
　　
　　近來，三條關于政府調研活動的新聞，成為輿論關注熱點，三亞官員的“民生體驗”活動、河北工業(yè)大學“排演式”調研，四川會理縣官員“懸浮視察”先后在網(wǎng)絡引發(fā)激烈的公共討論。
　　政府調研活動緣何如此密集地進入輿論漩渦，調研活動中哪些現(xiàn)象容易引起民意反彈？為了解開調研困局，《決策》雜志在公務員群體中發(fā)放問卷，圍繞政府“調研力”展開記者調查，來自江西、安徽、上海等地109份調查樣本，為讀者呈現(xiàn)中國式調研的基本面貌。
　　44%受訪者坦言，
　　“排演式”調研普遍存在
　　6月中旬，四川涼山自治州會理縣政府網(wǎng)站發(fā)布的一則新聞，使用了一張合成痕跡明顯的圖片，在圖片中，三位縣領導“懸浮”在一條公路上，圖片說明稱這幾位領導在視察新建成的通鄉(xiāng)公路，“懸浮視察”由此得名。
　　“懸浮視察”之所以在網(wǎng)絡空間一舉成名，在于這張有心加工的PS圖片，本身是一種無心的反諷?！皯腋∫暡臁背蔀橐环N隱喻，既是對調研者騰云駕霧，難接地氣的質疑；也是對被調研者掩蓋真實、弄虛作假的抨擊。
　　對于飽受爭議的政府調研活動，作為“局中人”的公務員群體到底是怎么看的呢？在接受《決策》問卷調查的公務員中，仍有44%的人認為“調研很重要，能讓政府決策更切合實際，更科學；也是知下情，聽民意的重要手段”；24%的人認為“調研只是政府部門常規(guī)性工作，沒有什么特殊之處”；32%受訪者則坦陳“很多時候，調研已經(jīng)聽不到真實的聲音，無法成為政府決策依據(jù)”。
　　對于調研活動的重要性，盡管得到44%受訪者力挺，但是調研功能的變異亟需引起重視，在《決策》問卷調查中，只有35%的公務員認為“調研活動是問題導向的，為了解決實際工作中的問題”。
　　為什么調研？這是一個初始命題。只有回答好這個疑問，其他有關調研活動的現(xiàn)象性問題才能獲解。
　　“調查研究，是信息不充分下的產(chǎn)物。也就是說當我們的信息傳遞障礙越多，現(xiàn)代化程度越低，傳統(tǒng)意義上的調查研究需求量越大”。上海市委辦公廳秦德君博士分析認為，過去大量的實地調查源于那時候信息不通暢。而當下資訊發(fā)達，很多情況不需要官員親臨現(xiàn)場就能夠掌握。
　　信息環(huán)境的變化導致調研功能發(fā)生了微妙變化，那就是以解決問題為出發(fā)點的調查研究比重減輕，而非問題導向的“亮相性調研”或者說“關懷性視察”則越來越多。
　　一位受訪專家將后兩種調研稱為公共關系類調研，新官上任后的密集調研，有熟悉情況的用意，但更多是一種上下級之間相互了解的過程；而高層視察往往不是這個地方工作有問題，而是通過這種“駕臨”體現(xiàn)領導的關切和肯定。
　　如今，“關懷性視察”已經(jīng)成為一種稀缺資源，成為基層爭取甚至是爭搶的目標。一位受訪基層干部指出，在市、縣工作，如果能夠爭取到高層領導“蒞臨指導”，也是官員任期內一項政績，會被同級和下級視為有“能耐”。
　　 “關懷性視察”究竟能給基層帶來什么好處？
　　“領導干部在這種調研活動中，也摸了一些情況，聽了聽匯報，做了一些指示。從被調研部門來說，一些話借領導之口說出來，一些戰(zhàn)略或者重大問題得到肯定，對地方的發(fā)展是有好處，一定程度上對地方的士氣也是一種鼓舞?！币晃皇茉L官員告訴《決策》。
　　但是，正是這類非問題導向的調研活動，往往被百姓詬病。警車開道、前呼后擁，“坐著車子轉，隔著玻璃看”，真實情況被層層過濾，領導看到的都是經(jīng)過“PS”，經(jīng)過事先多次預演、排練的調研大戲。
　　調研靠“排演”，一些基層干部為什么怕上級領導聽到真話，看到真相？個中原因值得深究。一方面，少數(shù)干部把接待領導調研視作接近領導、獲取上升空間的機會，個人利益的訴求導致把揣測領導意圖、投領導所好當作接待調研的主要達成目標，而如實匯報情況的應盡義務就此排到了次要位置，這屬于“主觀故意”主導的排演。
　　另一方面，基層作為轉型期社會矛盾多發(fā)地，上級領導調研因時間有限很難在短時間內理清脈絡，為免領導發(fā)生誤會，遂采取“排演”方式，這屬于“客觀主導”的排演。
　　走馬觀花式的“淺調研”以及“排演式調研”，在基層多大程度上存在？有44%的受訪對象認為“普遍存在”，另有44%的人認為“一定程度上存在”，只有12%的受訪對象表示“不存在這種情況”。
　　46%的受訪者認為，
　　越往上層越看不到真實情況
　　不觸及問題和矛盾的“關懷性視察”在基層大受歡迎的同時，“問題導向”型的調研活動卻沒有受到基層干部的“禮遇”，問卷調查顯示，在回答“對上級的調研活動，被調研者的普遍態(tài)度是什么樣的”，61%的回答是“支持”，而39%的受訪對象認為是“應付”。
　　那么，是否存在越往高層，越看不到真實情況的現(xiàn)象呢？46%的受訪者對此持肯定觀點。接受《決策》記者采訪的一位縣級領導干部指出，對于上一級的調研活動，基層在接到通知以后，一般會對上級意圖進行揣摩，然后根據(jù)判斷再決定講不講真話，講到什么分寸。
　　毋庸否認，在一定程度上，一些基層干部已經(jīng)成為“經(jīng)濟人”，有著一種權力的自我服務意識，在對待上級調查研究的態(tài)度上，有著非常明顯的自利傾向，只要能夠爭取資源，規(guī)避風險，有很多博弈的手法，讓調研工作進入預先設定的軌道。
　　 基層在應對上級調研活動中，普遍采用的博弈方法有哪些？
　　34%的受訪對象認為，“在調研點上做文章，只選工作基礎好的點給領導看”；32%的認為，“在調研方式上做文章，少去實地看，多搞口頭匯報”；另外34%的認為是“在調研活動細節(jié)安排上做文章，先預演幾遍，設計好每一個細節(jié)”。
　　在中部某省黨報供職的記者陳昌清，曾多次報道領導調研活動，他說，“基層為了讓領導少發(fā)現(xiàn)問題，通常有兩種辦法，一個通用的辦法是讓領導把時間耗在路上，帶去看比較遠的點；到了地點之后，再把領導拉入到聽匯報的軌道上去”。在他看來，領導真想調研，找一些群眾開座談會，即使有干部在場，也比聽匯報效果好得多。
　　除了調研點、調研方式，在調研細節(jié)上做文章，也是慣常的手段。以今年5月中旬，河北工業(yè)大學接待省長視察為例，僅中午學生陪餐環(huán)節(jié)，就經(jīng)過事先預演。陪餐學生是經(jīng)過遴選的，交談的話題是預定的，甚至為了等省長一起就餐，學校將已經(jīng)打好的涼飯菜倒掉。這些細節(jié)，都被一名陪餐學生在網(wǎng)絡上公布出來。
　　陪餐事件所投射出的調研活動猶如一部“大戲”，每個人都在按照“劇情”要求扮演自己的角色，那個“少不更事”披露真相的學生，就像一個糟糕的“劇透”。可想而知，下一次的領導調研陪餐中，不會再有他的身影，因為他沒有遵守“規(guī)則”。
　　
　　面對基層對真實信息的封殺和圍剿，領導干部是不是只能扮演被動角色？有54%的受訪對象認為，“只要領導愿意看，愿意聽，總有辦法看到真實的情況”。
　　有些時候，調研和被調研的博弈雙方，可謂道高一尺、魔高一丈。陳昌清舉的一個例子就頗具戲劇性。他曾多次參與全省計劃生育抽樣調查，由于抽樣調查采取不打招呼進村入戶的方式，基層“反調研”的博弈手段層出不窮。
　　以前常見的是地方干部讓老百姓關門上鎖，讓調查者找不到人，于是有了“見面率”這項硬指標。后來，一些地方為了不在入戶調查時“露餡”，就在細節(jié)上做足文章，有些“高明”的地方會為每戶準備一個袋子，里面有抽樣調查所需要的所有證明材料，被抽查到的農戶，只需要把袋子交給調查人員看，不用親口回答。針對基層為農戶準備 “標準答案”的做法，后來的計劃生育抽樣調查中又增加了“拒答率”等相關指標。
　　從這一點可以看出，調研水平既與能力有關，更與意愿和觀念有關。領導干部只要能夠輕車簡從，突破傳統(tǒng)調研方式，一定能夠打破信息屏障，獲得最真實最鮮活的第一手信息。而暗訪，就是一種常被領導干部采納的非典型調研方式。
　　54%的人肯定
　　“微服私訪”之效
　　“在現(xiàn)實中，您是否曾經(jīng)遇到過暗訪等非典型性調研？”24%的受訪公務員表示“經(jīng)常遇到”；50%的人表示“遇到過，但不常見”，另有26%的公務員“沒有遇到過”。
　　對于暗訪等非典型調研的效果，公務員又是怎樣評價的呢？54%的人認為“非常有效”；40%認為“效果不理想”，還有6%的人認為“完全無效”。
　　基層干部對于暗訪效果的認識分歧，與新近公眾圍繞現(xiàn)代“微服私訪”的辯論有一定的吻合度。
　　自4月中旬開始，海南省三亞市在市政府黨組成員、各政府部門領導班子成員中，強力推行為期半年的民生體驗活動，且每周須提交一份體驗報告。兩輪體驗后，已累計收到約200多份“體驗作業(yè)”。打的難、公交站牌信息更新不及時、銀行排隊時間長、大排檔缺斤短兩、醫(yī)院就醫(yī)環(huán)境差、購物環(huán)境不佳等成為體驗者反映最多的問題。
　　現(xiàn)代政治制度下，還需不需要官員“微服私訪”？這種發(fā)現(xiàn)問題的方式是不是已經(jīng)過時？對三亞官員的民生體驗活動，公眾有褒有貶，莫衷一是，并在網(wǎng)絡空間掀起公共辯論。
　　誠然，“微服私訪”作為承載著民生情懷一個字眼，在中國歷史上成就無數(shù)佳話，那是信息匱乏時代，沒有報紙、電視、網(wǎng)絡等大眾媒介，民情無法上達、民意無處呈遞的產(chǎn)物。官員脫下官服，撤掉“肅靜、回避”牌子，混跡民間，體察民情，如同今日領導調研，輕車簡從，不打招呼，深入群眾。無論環(huán)境怎樣變遷，這種放下身段的姿態(tài)、體恤下情的用心還是有一定“溫度”的。這也是官員“微服私訪”具有一定民意基礎的根源所在。
　　但是，有一個需要追問的問題是，在咨詢如此發(fā)達的時代，是不是只有領導“微服私訪”才能發(fā)現(xiàn)問題？果真如此，只有兩種可能性：一是這個地方的民情渠道不通暢，一些基層干部有意壟斷信息，造成上級部門在常規(guī)性調研時，無法掌握真實的政情民意；二是領導干部對俯拾即是的民生問題熟視無睹，非親身體驗無法感知民間疾苦，非“微服私訪”無法界定問題、解決問題。
　　當下，在網(wǎng)絡問政風生水起的時代，知下情、聽民意已經(jīng)變得非常便捷，官員博客、微博如同虛擬空間的“微服私訪”。網(wǎng)絡問政，在現(xiàn)實政治生活中功效如何，公務員群體又如何看待網(wǎng)絡所發(fā)揮的作用？
　　56%的受訪者認為“作用很大，網(wǎng)絡問政會成為傳統(tǒng)調研工作很好的補充”；31%的人認為“作用一般”；還有13%的受訪者認為“沒有作用，網(wǎng)絡不能反映真實民意，更無法反映真實的基層情況”。
　　暗訪、網(wǎng)絡問政，不管其作用有多大，都不能取代傳統(tǒng)調研活動在行政流程中的角色。非典型性調研作為一種補充，可以在打破信息壟斷，暢通民情民意上有所突破，但是，傳統(tǒng)調研活動作為政府決策前必不可少的一環(huán)，其在科學性、及時性、真實性等方面的完善任重道遠。
　　調查研究，作為深具中國特色的治理模式，制度化是其應有之義。然而，《決策》雜志調查顯示，34%的受訪者坦言當?shù)貨]有相關調研制度，28%的人認為，“有制度但是執(zhí)行不到位”，只有38%的受訪對象稱，“當?shù)赜邢嚓P制度規(guī)定，也得到了較好執(zhí)行”。
　　僅從這一點看，提升政府“調研力”，還有很多待解難題。