新土改確權(quán)開路

　　只有以確權(quán)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)同地、同權(quán)和同價。確權(quán)先行，消除了土地制度改革的系統(tǒng)性風(fēng)險。
　　
　　8月31日，由國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合組成的全國加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立。
　　在會上，領(lǐng)導(dǎo)小組組長、國土資源部副部長王世元坦承，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作涉及農(nóng)村社會基礎(chǔ)的穩(wěn)定，具有重要的經(jīng)濟、政治和社會意義。
　　此一周前，8月23日，中央政治局剛就完善土地管理制度問題研究進行了第三十一次集體學(xué)習(xí)。
　　有輿論認為，未來的土地政策有“收緊”之向。不過，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英在接受采訪時表示，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記旨在劃清集體與國有土地之間的界限，為下一步土地改革奠定基礎(chǔ)。
　　
　　確權(quán)先行
　　實際上，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的內(nèi)容之一。
　　今年2月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的意見》，隨后，農(nóng)業(yè)部會同財政部、國土資源部、中央農(nóng)辦、國務(wù)院法制辦、國家檔案局聯(lián)合成立了全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組。其中，國土資源部門負責(zé)協(xié)調(diào)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證。
　　黨國英認為，通過登記試點，以此探索完善農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證制度，進而通過流轉(zhuǎn)賦予農(nóng)民更加充分的土地承包經(jīng)營權(quán)。
　　實際上，這種先確權(quán)后流轉(zhuǎn)的改革方式在地方已有實踐。
　　2007年6月7日，成都市正式獲批成為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”之后，次年，成都市提出全面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，其首要內(nèi)容就是土地確權(quán)。
　　成都市的土地確權(quán)不僅明確界定土地的集體所有權(quán)，而且要明確界定所有農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)。
　　曾多次去成都調(diào)研土地改革的北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁教授認為，如果不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，貿(mào)然發(fā)動大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個流轉(zhuǎn)的主體就可能不是農(nóng)民，而是其他權(quán)力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)力主體侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的又一輪機會，那樣就背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷。
　　在地方實踐的基礎(chǔ)上，2008年中央“1號文件”提出，“加強農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度”。2009年 “1號文件”進一步要求，“穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實到農(nóng)戶”。而2010年中央“1號文件”再次強調(diào)，“擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點范圍，保障必要的工作經(jīng)費”。
　　今年國務(wù)院辦公廳關(guān)于落實2011年中央“三農(nóng)”政策措施分工的通知要求，“加快推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，落實工作經(jīng)費”，這意味著中共中央高層對土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作高度重視，中國農(nóng)村土地改革腳步漸緊。
　　黨國英認為，土地改革首先要“產(chǎn)權(quán)明晰”，這是為下一步完善土地制度做功課。2008年10月19日，中共十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出新一輪土地改革要“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度”。
　　今年5月13日，國土資源部地籍管理司司長朱留華向媒體表示，凡是進入市場流轉(zhuǎn)的經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)，必須經(jīng)過確權(quán)登記，做到產(chǎn)權(quán)明晰、四至清楚、沒有糾紛；沒有經(jīng)過確權(quán)登記的集體建設(shè)用地使用權(quán)一律禁止流轉(zhuǎn)。
　　由此可見，對于今后土地改革，“確權(quán)”是關(guān)鍵一環(huán)。
　　經(jīng)過近三年對成都土地制度改革實踐的跟蹤調(diào)查，周其仁認為只有以確權(quán)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)同地、同權(quán)和同價?！斑@個邏輯順序不可顛倒，否則一哄而起的土地流轉(zhuǎn)，有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。確權(quán)先行，消除了土地制度改革的系統(tǒng)性風(fēng)險”。
　　
　　市場化是方向
　　9月4日，“中國拆遷：行政權(quán)與司法權(quán)之平衡”研討會在北京召開，眾多學(xué)者以及國家法制部門的工作人員就土地拆遷等問題展開研討。
　　與以往不同的是，研討會上有六七十名拆遷戶在場。幾天前在聽說召開拆遷研討會后，這六七十名拆遷戶就從全國各地趕到北京，其中江蘇、山東、河北等經(jīng)濟發(fā)達省份的比例最多。
　　近幾年，因拆遷引發(fā)的自焚等事件、因土地征用引發(fā)的群體性事件層出不窮，有學(xué)者指出，群體性事件背后皆與土地被征收、征用有關(guān)，土地改革已近臨界點。
　　謝岳直陳，20世紀70年代末以來的有關(guān)土地改革政策一直在兜圈子，并沒有出臺解決根本性問題的政策?！爸袊恼胃谵r(nóng)村，而現(xiàn)在執(zhí)行的土地政策有動搖農(nóng)村穩(wěn)定性的風(fēng)險?！?br/>　　黨國英也認為，確立城鄉(xiāng)居民土地財產(chǎn)權(quán)漸進改革的原則是政治改革要穩(wěn)，經(jīng)濟改革要快，經(jīng)濟改革給政治改革創(chuàng)造條件。但幾十年里土地制度改革幾無進展，由此引起的社會問題已經(jīng)影響到政治安定。
　　盡管土地改革勢在必行，但謝岳認為對農(nóng)村土地進行市場化的改革，首先要對農(nóng)村土地進行確權(quán)，并用法律保證農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。
　　在早前“成都土地制度改革實踐調(diào)查報告”發(fā)布會上，周其仁覺得成都做的非常重要的工作就是將森林、耕地、建設(shè)用地的使用權(quán)、所有權(quán)確權(quán)到戶。
　　“中華人民共和國成立60年了，農(nóng)民擁有的財產(chǎn)還是沒有合法表達，這是最大的一個缺陷。成都走到了這一步，是最值得肯定的?！敝芷淙士畤@道。
　　但是，對于部分地區(qū)的土地改革“先行先試”，中央高層還是采取了謹慎的態(tài)度。
　　2007年6月，重慶出臺了允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立公司的政策，隨即又成立“股田公司”。這種以工商登記將土地權(quán)益正式轉(zhuǎn)化為資本的試驗，引起全國范圍的爭議。因這一做法風(fēng)險太大，中央高層最后批示，建議重慶發(fā)展專業(yè)合作社。
　　2008年，重慶市再次大膽嘗試——“地票”交易，并在國內(nèi)率先推出農(nóng)村土地交易所，以“地票”也就是“農(nóng)村建設(shè)用地指標”作為主要交易標的，以此實現(xiàn)遠距離、大范圍的農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤，這一改革同樣爭議頗多。
　　在黨國英看來，無論目前的何種改革，都值得借鑒，現(xiàn)行土地制度是制造紛爭的制度，其運行結(jié)果與建立和諧社會的目標相去甚遠?！霸凇猛竟苤啤疤嵯?，推進土地市場化交易是大方向，與此同時，相關(guān)配套的法律措施應(yīng)盡快跟進?！?br/>　　（來源：《中國新聞周刊》）