地權(quán)的核心在保護(hù)用益物權(quán)

　　從制度變遷的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，產(chǎn)權(quán)是公有還是私有，是國(guó)家所有還是集體所有，并不是問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵，重要的也許在于產(chǎn)權(quán)的實(shí)施能力。
　　
　　中國(guó)的土地問(wèn)題絕不是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是一個(gè)包括政治、法律、經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)科學(xué)問(wèn)題，它與現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)、發(fā)展模式、利益關(guān)系高度糾結(jié)在一起，任何一種簡(jiǎn)單的想法和做法不僅不能解決問(wèn)題，反而有可能把事情搞得更糟。
　　在土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的研究中，主張實(shí)行土地私有化的人很多，贊成完全國(guó)有化的也不乏其人。我們沒(méi)有意識(shí)形態(tài)的偏好，對(duì)這些觀點(diǎn)和主張不作政治正確與否和道德高下優(yōu)劣的判斷，只是想指出：這些議論不是從某種原則出發(fā)，缺乏事實(shí)的基礎(chǔ)；就是從某種理想出發(fā)，進(jìn)行一種烏托邦式的想當(dāng)然的設(shè)計(jì)，因而，也缺乏實(shí)踐的可能。
　　
　　產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力重于“姓私”還是“姓國(guó)”
　　在制度變遷的研究中，機(jī)制設(shè)計(jì)理論是有用的，制度設(shè)計(jì)也少不了，但是，人們?cè)絹?lái)越重視制度演化。這是有一定道理的。演化不僅有一個(gè)出發(fā)的基礎(chǔ)，而且有一個(gè)參與人互動(dòng)和博弈的過(guò)程。主張私有化和國(guó)有化的人都忽視了這兩個(gè)問(wèn)題。
　　從演化的基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)，我們不是從零開(kāi)始，不是從一張白紙出發(fā)，而是從現(xiàn)有的制度資源和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況出發(fā)。而現(xiàn)狀既是幾千年發(fā)展的結(jié)果，更是60年來(lái)變遷的產(chǎn)物。不管這種發(fā)展和變遷是好是壞，是成功還是失敗，它終究是我們無(wú)法離開(kāi)的立身之地和進(jìn)一步前進(jìn)的出發(fā)點(diǎn)。如果這一切都可以不管不顧，可以憑空創(chuàng)造一個(gè)完美的制度，那就根本談不上什么制度演化。既然不是從零開(kāi)始，也不是憑空產(chǎn)生，那么，現(xiàn)實(shí)就是撇不開(kāi)和拋不掉的。
　　私有化和國(guó)有化處在兩個(gè)極端，都有從零開(kāi)始的味道。
　　從參與人的制度博弈來(lái)看，私有化和國(guó)有化是不是博弈的均衡解，還很難說(shuō)。怎么私有化，怎么國(guó)有化？是按現(xiàn)有的承包土地私有，還是回到合作化和土改以前，抑或由國(guó)家發(fā)布一個(gè)命令宣布全部土地國(guó)有？私有化或者國(guó)有化以后會(huì)怎么樣，是改善還是惡化，是前進(jìn)還是后退？私有化或者國(guó)有化，在多大程度上是農(nóng)民的偏好和選擇？誰(shuí)也說(shuō)不清楚。其實(shí)只有一個(gè)答案：不確定。大力推行一個(gè)完全不確定的東西，是否一廂情愿，是否過(guò)分激進(jìn)和冒險(xiǎn)？筆者以前也有過(guò)土地私有化的主張，現(xiàn)實(shí)使我們逐漸改變了自己的想法。
　　從制度變遷的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，產(chǎn)權(quán)是公有還是私有，是國(guó)家所有還是集體所有，并不是問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵。重要的也許在于產(chǎn)權(quán)的實(shí)施能力，在于處分權(quán)和收益權(quán)。如果你有產(chǎn)權(quán)的實(shí)施能力，能夠決定土地的使用，能夠取得土地的收益，管它是公有還是私有、國(guó)家所有還是集體所有，似乎都不成其為問(wèn)題。政府力量不是很強(qiáng)大嗎？集體產(chǎn)權(quán)不是明文規(guī)定的嗎？為什么對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房無(wú)能為力，還不是因?yàn)檗r(nóng)民握有產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力。各地城市政府都在進(jìn)行城中村改造，凡侵犯了原住民處分權(quán)和收益權(quán)的地方，沒(méi)有一個(gè)是能夠順利進(jìn)行的；相反，凡保護(hù)了原住民產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力的，也都能夠順利地解決。
　　
　　60年地權(quán)細(xì)分與實(shí)施軌跡
　　影響產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力的因素很多，諸如傳統(tǒng)習(xí)俗、同國(guó)的法律制度、直接控制和實(shí)施的方便程度、實(shí)施的規(guī)模，但是，最重要的也許是產(chǎn)權(quán)細(xì)分的狀況和程度。
　　關(guān)于產(chǎn)權(quán)細(xì)分和產(chǎn)權(quán)實(shí)施的問(wèn)題，竊以為是最值得人們關(guān)注的問(wèn)題。
　　產(chǎn)權(quán)并不是一個(gè)單一的整體，而是一個(gè)多種權(quán)能構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。就以土地產(chǎn)權(quán)而論，既有基于自然屬性的構(gòu)成，如耕作、通行、地下、天空，又有基于社會(huì)關(guān)系的構(gòu)成，如所有權(quán)、處分權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，它們既有重疊，也有交叉，其中，主要是所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。如果說(shuō)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)三權(quán)合一是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的古典形態(tài)，那么，產(chǎn)權(quán)權(quán)能細(xì)分則是它在現(xiàn)實(shí)中的發(fā)展形態(tài)，也可以稱作產(chǎn)權(quán)的實(shí)施形態(tài)。事實(shí)上，在土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)細(xì)分呈現(xiàn)出相當(dāng)復(fù)雜的形態(tài)，土地產(chǎn)權(quán)變遷的過(guò)程，在很大程度上也是權(quán)能細(xì)分的過(guò)程。這一點(diǎn)，既為60年的土地變遷所證明，也不乏歷史上無(wú)數(shù)的案例證據(jù)。
　　60年來(lái)，中國(guó)的地權(quán)變遷大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：合作化時(shí)期、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期和目前的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)階段。
　　合作化時(shí)期，從土地私有變?yōu)楣校谝粋€(gè)相當(dāng)大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的三合一，并且全部歸集體掌握，農(nóng)戶只是一個(gè)勞動(dòng)者，其收入也只有按勞取酬的勞動(dòng)收入。由于機(jī)會(huì)主義的盛行和外部性的相互施加，在沒(méi)有公開(kāi)退出權(quán)情況下的隱性退出大量發(fā)生，磨洋工，大呼隆，再加上人七勞三的平均主義分配，形成了“貧困陷阱”，導(dǎo)致了公社化的失敗。
　　聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行發(fā)生了產(chǎn)權(quán)的一次細(xì)分：所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。所有權(quán)仍歸集體經(jīng)濟(jì)組織，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交給了農(nóng)戶，農(nóng)戶有了勞動(dòng)收入和經(jīng)營(yíng)收入。由于在土地的使用與產(chǎn)出之間建立了較為明確和相對(duì)穩(wěn)定的聯(lián)系，農(nóng)戶成為集體土地的承租人和農(nóng)業(yè)剩余的索取者，形成了國(guó)家、集體和農(nóng)戶之問(wèn)的一種均衡，解決了公社化時(shí)期的激勵(lì)問(wèn)題，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是，由于集體地權(quán)+按人均分的土地使用權(quán)的局限，不僅使集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“空殼化”，而且不利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，形成“溫飽陷阱”。
　　隨著大規(guī)模的人口流動(dòng)和就業(yè)結(jié)構(gòu)變化而來(lái)的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，形成了又一次的產(chǎn)權(quán)細(xì)分：所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分立。所有權(quán)仍歸村集體，承包權(quán)歸承包農(nóng)戶，而經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給了種植大戶、土地股份合作社和外部涉農(nóng)企業(yè)。正如亞當(dāng)·斯密(1983)和揚(yáng)(1928)所說(shuō)，分工的發(fā)展取決于市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，而市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大也依賴于分工的發(fā)展。由于土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)，不僅為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造了條件，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)的專業(yè)化，而且促進(jìn)了市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，既形成了農(nóng)業(yè)內(nèi)部的勞動(dòng)市場(chǎng)，又形成了土地市場(chǎng)和土地價(jià)格，同時(shí)也擴(kuò)大了產(chǎn)品市場(chǎng)，使之從一個(gè)地區(qū)性市場(chǎng)擴(kuò)展為全國(guó)市場(chǎng)和世界市場(chǎng)。農(nóng)戶不僅有了勞動(dòng)收入，而且有了財(cái)產(chǎn)收入，地租成為承包土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，入社農(nóng)戶還可能取得分紅收入，農(nóng)戶既有了增收的途徑，又做實(shí)了財(cái)產(chǎn)權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織也擺脫了“空殼化”的困境。
　　土地立法應(yīng)實(shí)現(xiàn)“理念轉(zhuǎn)向”
　　由此可見(jiàn)，由于產(chǎn)權(quán)細(xì)分，雖然尚未改變土地集體所有的名分，卻大大擴(kuò)展和提高了農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力，不同的權(quán)利主體各自擁有有限的產(chǎn)權(quán)，并按照各自的方式實(shí)施自己的權(quán)能，共同促進(jìn)了生產(chǎn)的發(fā)展。雖然這并不是什么經(jīng)典意義的私有化，但從產(chǎn)權(quán)實(shí)施的意義上，將其看作私有化也沒(méi)有什么不合理之處。
　　產(chǎn)權(quán)細(xì)分之所以能夠增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)的實(shí)施能力，是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)細(xì)分的過(guò)程就是通過(guò)權(quán)利交易重新配置產(chǎn)權(quán)的過(guò)程，它會(huì)把產(chǎn)權(quán)配置給或者轉(zhuǎn)移給能夠最有效地使用它的主體。因而，這既是一個(gè)產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)過(guò)程，也是一個(gè)產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置的過(guò)程。這一變化在很大程度上免除了人為的強(qiáng)制和行政的干預(yù)，回歸了產(chǎn)權(quán)變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大道。
　　事實(shí)上，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史上，很早就發(fā)生過(guò)產(chǎn)權(quán)細(xì)分的故事。
　　在筆者主持的《中國(guó)制度變遷的案例研究》（土地卷）中，王景新等人的文章《江南村落土地的產(chǎn)權(quán)分化和制度安排》(2010)，為我們?cè)敿?xì)描述了清朝中后期和民國(guó)初年中國(guó)農(nóng)村的地權(quán)安排。按照產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的小同，當(dāng)時(shí)農(nóng)村的土地分為三類：清田，即所有權(quán)和使用權(quán)合一，或稱大小皮歸一；民田，即大皮田，有所有權(quán)，而不占有，即無(wú)使用權(quán)；客田，即小皮田，占有耕種，但無(wú)所有權(quán)。三類土地的產(chǎn)權(quán)均可自由交易和流轉(zhuǎn)，只是價(jià)格有所不同，清田最高，而客田最低。民田可以買賣，但不能剝奪客田（永佃）權(quán)益（即占有者的耕作權(quán)）?？吞镆部梢再I賣，但交易的只是租賃權(quán)。而且交易相當(dāng)靈活（只需交易雙方自愿），又相當(dāng)嚴(yán)肅（有中人立約公證，當(dāng)面交割），很少發(fā)生違約現(xiàn)象。既然歷史上有如此發(fā)達(dá)的產(chǎn)權(quán)分化和產(chǎn)權(quán)交易，為什么今天不能向這個(gè)方向發(fā)展呢？難道現(xiàn)代化不是產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步分化和產(chǎn)權(quán)交易的進(jìn)一步發(fā)展，而是要回歸多權(quán)合一的古典產(chǎn)權(quán)形態(tài)嗎？其實(shí)，歷史的發(fā)展已經(jīng)證明，私有土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能應(yīng)當(dāng)而且可以分化，公有土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能也需要且能夠分化，才利于產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)。土地私有化和土地國(guó)有化的主張所以不大現(xiàn)實(shí)，除了前面指出的原因以外，還在于主張者把問(wèn)題的重點(diǎn)不是放在產(chǎn)權(quán)的實(shí)施上，而是放在產(chǎn)權(quán)的歸屬上。而一個(gè)不能實(shí)施或者不能有效實(shí)施的產(chǎn)權(quán)等于沒(méi)有產(chǎn)權(quán)?？梢?jiàn)，理想化的社會(huì)科學(xué)研究是沒(méi)有出路的。
　　
　　如果承認(rèn)產(chǎn)權(quán)分化是有意義的，產(chǎn)權(quán)的實(shí)施是重要的，那么，我們的政策結(jié)論也很清楚。要知道，現(xiàn)有的土地法律制度是以保護(hù)所有權(quán)為中心制定的，它適用于產(chǎn)權(quán)尚未分化的古典產(chǎn)權(quán)形態(tài)，而不適用于產(chǎn)權(quán)細(xì)分的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)形態(tài)，在《物權(quán)法》確認(rèn)了土地承包權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)以后，所有的土地立法都應(yīng)當(dāng)向著這個(gè)方向進(jìn)行調(diào)整和修改。也就是說(shuō)，要把現(xiàn)有的土地立法轉(zhuǎn)變到以保護(hù)用益物權(quán)為中心的軌道上來(lái)。
　　
　　延伸閱讀
　　從“小產(chǎn)權(quán)”房看產(chǎn)權(quán)實(shí)施重要性
　　張曙光
　　
　　“小產(chǎn)權(quán)”房是在城市住房改革實(shí)施以后產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。相對(duì)于在國(guó)有建設(shè)用地上蓋建，可自由買賣、轉(zhuǎn)讓、抵押的“大產(chǎn)權(quán)”房而言，“小產(chǎn)權(quán)”房是在農(nóng)村集體建設(shè)用地上蓋建，由于現(xiàn)行法規(guī)政策禁止向非農(nóng)村居民出售，因而不具備完整的商品屬性，其產(chǎn)權(quán)不受現(xiàn)行法律保護(hù)。
　　“小產(chǎn)權(quán)”房的發(fā)展形成了一個(gè)明顯而巨大的悖論。政府是一個(gè)擁有強(qiáng)制力的組織，界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)既是政府的責(zé)任，也是最有效率的制度安排。然而，即使在國(guó)家的嚴(yán)令禁止下，“小產(chǎn)權(quán)”房的發(fā)展仍然極為迅速。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2007年上半年，全國(guó)“小產(chǎn)權(quán)”房的面積達(dá)66億平方米，相當(dāng)于“大產(chǎn)權(quán)”房120億平方米的一半以上。為什么剛性的法律制度卻顯得如此無(wú)力？由此可見(jiàn)，法律上規(guī)定的、名義上的產(chǎn)權(quán)歸屬并不重要，產(chǎn)權(quán)的實(shí)際控制和實(shí)施能力才是最重要的。
　　首先，產(chǎn)權(quán)的實(shí)施能力取決于產(chǎn)權(quán)制度是否公正合理。這是產(chǎn)權(quán)制度有效性和實(shí)施能力的基礎(chǔ)。不公正的地權(quán)制度和實(shí)施行為必然遇到巨大的阻力和反抗，即使政府憑借權(quán)力能夠強(qiáng)制推行，不僅代價(jià)巨大，而且最后還不得不回到公正合理的軌道上來(lái)。顯然，政府限制和取締“小產(chǎn)權(quán)”房的政策規(guī)定是對(duì)農(nóng)民和村集體產(chǎn)權(quán)的不合理限制與剝奪。
　　其次，正式地權(quán)安排的有效性取決于其與傳統(tǒng)地權(quán)規(guī)則的適應(yīng)性。由于現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村宅基地和“小產(chǎn)權(quán)”房的政策規(guī)定違背了有關(guān)土地和房屋產(chǎn)權(quán)界定和實(shí)施的傳統(tǒng)習(xí)俗及規(guī)則，必然要遭遇排斥和抵制。
　　“小產(chǎn)權(quán)”房的出現(xiàn)和發(fā)展表明，農(nóng)民和村集體對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地地權(quán)的實(shí)施能力與議價(jià)能力均大大強(qiáng)于政府。
　　從法理上講，農(nóng)民和村集體在自己所有的宅基地上建造的房屋是私有財(cái)產(chǎn)，其出售或出租是完全正當(dāng)和合理的。因此，政府的正確做法不是利用自己壟斷的強(qiáng)制權(quán)力，限制和剝奪農(nóng)民與集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)，而是通過(guò)制度改革和政策調(diào)整，消除“小產(chǎn)權(quán)”房和“大產(chǎn)權(quán)”房在權(quán)能實(shí)施和權(quán)益獲取上的界限和差異。
　?。ㄕ幾浴恫┺模旱貦?quán)的細(xì)分、實(shí)施和保護(hù)》——張曙光，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年）