注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式探析

　　摘要：政府主導(dǎo)型的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式，對(duì)糾正市場(chǎng)失靈有顯著效果，但是，政府監(jiān)管也存在嚴(yán)重缺陷，政府監(jiān)管和行業(yè)自律應(yīng)該相互補(bǔ)充。我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式的合理選擇是建立以政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合的復(fù)合型監(jiān)管模式。
　　關(guān)鍵詞：注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)；監(jiān)管模式；政府監(jiān)管；行業(yè)自律
　　
　　財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理的意見》，將原委托中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)行使的行政監(jiān)管職權(quán)予以收回，由財(cái)政部有關(guān)職能機(jī)構(gòu)行使，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)履行行業(yè)自律性管理職能。然而，縈繞在行業(yè)管理模式上的思想迷霧尚待廓清，如自律監(jiān)管與行政管制的邊界究竟在哪里，政府的每一行為是否天然代表公眾的利益，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的體制到底應(yīng)該怎樣等等。本文就我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式展開了討論。
　　一、注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式之國(guó)際概覽
　　按照政府對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理的介入方式與介入程度，目前國(guó)際上注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理體制可分為行業(yè)自律型、政府主導(dǎo)型和混合型三種模式。
　?。ㄒ唬┳月尚?br/>　　行業(yè)自律型是指由會(huì)計(jì)師事務(wù)所自覺設(shè)立的行業(yè)組織對(duì)本行業(yè)實(shí)行自我約束、自我激勵(lì)的管理模式，政府不加干預(yù)。這種模式可以發(fā)揮行業(yè)自律的優(yōu)勢(shì)——專業(yè)判斷和公眾責(zé)任以及利用行業(yè)熟悉自己執(zhí)業(yè)環(huán)境并因之反映靈敏。但由于人的有限理性和委托人、經(jīng)營(yíng)者、注冊(cè)會(huì)計(jì)師三者之間的錯(cuò)位，使得注冊(cè)會(huì)計(jì)師為了當(dāng)前的利益不得不放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，甚至和管理當(dāng)局合謀損害其他市場(chǎng)主體的利益。
　　（二）政府主導(dǎo)型
　　政府主導(dǎo)型體制是指政府在較大范圍和程度上干預(yù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管模式。包括對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定、執(zhí)業(yè)范圍、執(zhí)業(yè)技術(shù)規(guī)則、職業(yè)道德準(zhǔn)則甚至是行業(yè)定價(jià)等進(jìn)行全面的規(guī)范。這一監(jiān)管模式具有權(quán)威性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，但政府對(duì)這一行業(yè)的不當(dāng)干預(yù)不但不能“促進(jìn)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)”，還可能加劇市場(chǎng)的無序競(jìng)爭(zhēng)。
　?。ㄈ┗旌闲?br/>　　混合型是行業(yè)自律監(jiān)管與政府管制相結(jié)合的模式。政府制定有關(guān)注冊(cè)會(huì)計(jì)師管理方面的法規(guī)，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的法定地位的資格做出規(guī)定。行業(yè)協(xié)會(huì)具有比較健全的自我管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)資格考試、執(zhí)業(yè)登記、準(zhǔn)則制定、監(jiān)督執(zhí)業(yè)規(guī)范的執(zhí)行和檢查執(zhí)業(yè)質(zhì)量。該模式可以實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律與政府管制的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
　　有人認(rèn)為，“現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)國(guó)家一般很難采用單一的監(jiān)管模式，特別是作為處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府，為了達(dá)到對(duì)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活宏觀調(diào)控的目的，或多或少會(huì)在監(jiān)管中占有一席之地。單一的模式只是原型，各國(guó)實(shí)際的管制模式都是混合型?！本臀覈?guó)而言，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管、準(zhǔn)則制定、資格認(rèn)定的權(quán)力由財(cái)政部掌握，而中注協(xié)只負(fù)責(zé)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的考試準(zhǔn)入和后續(xù)教育，屬于政府絕對(duì)主導(dǎo)的監(jiān)管模式。安然事件后，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管問題引起了美國(guó)各界的空前關(guān)注?！端_班斯-奧克斯利法案》的出臺(tái)，標(biāo)志著美國(guó)以行業(yè)自律為主的監(jiān)管模式結(jié)束，一種新的獨(dú)立監(jiān)管為主、政府介入的混合模式建立起來。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)也展開了關(guān)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的熱烈討論，行業(yè)面臨的誠信危機(jī)以及美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使業(yè)界對(duì)行業(yè)自律模式產(chǎn)生懷疑，普遍推崇政府監(jiān)管模式。
　　二、我國(guó)政府監(jiān)管的缺陷
　　我國(guó)加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的政府監(jiān)管，當(dāng)然有其必要性。由政府制定的行業(yè)規(guī)范能得到更高效的執(zhí)行，而且政府監(jiān)管最大的優(yōu)點(diǎn)在于其對(duì)市場(chǎng)失靈的修補(bǔ)作用。處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的市場(chǎng)，更需要政府的監(jiān)管來彌補(bǔ)市場(chǎng)的自發(fā)性、滯后性、盲目性和狹隘性。但是，事物都具有兩面性，政府監(jiān)管也不是萬能的。
　?。ㄒ唬┱畨艛嘈袠I(yè)規(guī)范制定權(quán)導(dǎo)致政府行為的低效率
　　我國(guó)的現(xiàn)實(shí)問題是，立法給予了政府行業(yè)規(guī)范的制定權(quán)，卻沒有明確政府行業(yè)規(guī)范制定低效或無效時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；政府行業(yè)規(guī)范行為取向是單一的，搭便車的心理使公眾不愿過問政府的行為及其影響。無限制的政府權(quán)力使得其制定的許多行業(yè)規(guī)范是模糊的，而模糊的規(guī)范意味著政府官員有著更大的設(shè)租權(quán)力和空間。
　?。ǘ┱O(jiān)管部門之間的不協(xié)調(diào)性導(dǎo)致監(jiān)管效率的下降
　　我國(guó)目前注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)呈多頭監(jiān)管的狀態(tài)。根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定，財(cái)政部、審計(jì)署、證監(jiān)會(huì)等部門都具有對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的行政管理權(quán)，這些部門的職責(zé)存在著重疊與交叉。權(quán)力上的界定不清導(dǎo)致了部門之間的利益之爭(zhēng)，其直接后果是不協(xié)調(diào)甚至矛盾的“紅頭文件”紛紛出臺(tái)，朝令夕改，變通性解釋大量存在，使會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)界處于疲于應(yīng)付、無所適從、各行其是的局面。
　?。ㄈ┱O(jiān)管無法完全解決信息不對(duì)稱問題
　　雖然依靠政府的權(quán)威可以獲取任何一種信息，但政府獲取的信息是自下而上逐級(jí)匯總、累積的結(jié)果，這樣就存在一個(gè)獲取的信息可信性程度的問題。因?yàn)槲写礞溨械男畔鬏敶嬖谥鴷r(shí)滯、錯(cuò)誤、虛瞞等無法克服或不易克服的弊端，信息的積累中還存在著數(shù)量的充分性和代表性問題，以不真實(shí)、不具充分性或代表性的信息進(jìn)行決策、擬訂政策，會(huì)導(dǎo)致失誤。
　　三、注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式的合理選擇——復(fù)合型監(jiān)管模式
　　歷史與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)一再表明，在現(xiàn)有條件下，完全的政府管制與完全的自律監(jiān)管都是缺少效率和存在缺陷的，比較恰當(dāng)?shù)姆绞绞菑?fù)合型監(jiān)管模式。復(fù)合型監(jiān)管模式是以公眾利益為導(dǎo)向、以法律規(guī)范為基礎(chǔ)，實(shí)施政府與協(xié)會(huì)分權(quán)的管理模式。政府在管理體系中處于權(quán)威性的地位，其特點(diǎn)是預(yù)警性、懲罰性與高層次。行業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)特點(diǎn)是基礎(chǔ)性、常規(guī)性和矯正性。復(fù)合型監(jiān)管模式的結(jié)構(gòu)安排要合理，只有明晰兩者的界區(qū)，才不至于因模糊而碰撞，因交叉而掣肘。因此，要?jiǎng)澐终O(jiān)管與自律監(jiān)管的邊界，理順政府監(jiān)管部門之間的關(guān)系。
　?。ㄒ唬﹦澐终O(jiān)管與自律監(jiān)管的邊界
　　1、政府管“注冊(cè)商標(biāo)”，協(xié)會(huì)管“資格”。政府在宏觀層面的控制只是相當(dāng)于給予會(huì)計(jì)師事務(wù)所一個(gè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的“注冊(cè)商標(biāo)”（表現(xiàn)為執(zhí)照形式），公民要準(zhǔn)備從事獨(dú)立審計(jì)職業(yè)，須先參加注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)舉辦的考試以獲取會(huì)員資格。
　　2、在懲戒方法上，協(xié)會(huì)擁有聲名譴責(zé)、強(qiáng)制培訓(xùn)、暫停會(huì)籍、開除會(huì)籍的自律性手段；政府擁有警告、罰款、吊銷執(zhí)業(yè)證書（包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所及注冊(cè)會(huì)計(jì)師）的行政性處罰手段。
　　3、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)秘書處扮演的雙重角色（財(cái)政部門的下屬事業(yè)單位與協(xié)會(huì)理事會(huì)及其所屬專業(yè)委員會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)），已成為制約行業(yè)發(fā)展的組織瓶頸。一方面人事、薪資等重要的激勵(lì)與約束舉措被現(xiàn)有體制“懸置”，另一方面又面臨著管理職能的轉(zhuǎn)變和會(huì)員日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，秘書處所用者寡，所急者眾，負(fù)重前行，力不從心。應(yīng)適時(shí)規(guī)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（秘書處就在其中）為民間社團(tuán)，財(cái)政部門對(duì)其具有“指導(dǎo)”而非“管轄”關(guān)系。至于人事、財(cái)務(wù)等有關(guān)安排，交由會(huì)員代表大會(huì)產(chǎn)生的理事會(huì)表決通過。
　　4、財(cái)政部門應(yīng)整合現(xiàn)有針對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的公共管理職能，變“注冊(cè)、法規(guī)、監(jiān)管”三分開為三位一體，成立注冊(cè)會(huì)計(jì)師管理中心，降低管制成本，提高管制質(zhì)量與效率，推進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)服務(wù)市場(chǎng)的全面進(jìn)步。
　　5、政府應(yīng)積極支持注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)治理結(jié)構(gòu)的完善與改進(jìn)。如協(xié)會(huì)理事會(huì)下的懲戒委員會(huì)、審計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)、維權(quán)委員會(huì)、申訴委員會(huì)等專業(yè)委員會(huì)是自律性管理體制的重要組成部分，同時(shí)也是國(guó)外成熟的注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的通行架構(gòu)。專業(yè)委員會(huì)的有效運(yùn)作與決策透明，有助于消除行政職能或不及或過度的二元模式，凸顯程序公正與實(shí)質(zhì)公正的法制精神。
　　6、按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托歸納的80/20法則（該法則無處不在），對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的日常監(jiān)督檢查，總體的80%宜由行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施一般檢查（包括同業(yè)復(fù)核），財(cái)政部門的重點(diǎn)檢查面不高于20%。行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)在檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)事實(shí)給予相關(guān)責(zé)任人以自律性懲戒，自律性懲戒不足達(dá)效的，移交財(cái)政部門給予行政性處罰。
　?。ǘ﹨f(xié)調(diào)政府監(jiān)管部門之間的關(guān)系，理順監(jiān)管體系
　　將政府監(jiān)管部門劃分為直接監(jiān)管部門和派生監(jiān)管部門，除財(cái)政部和民政部作為注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的直接監(jiān)管部門外，其余部門都是派生監(jiān)管部門。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的設(shè)立登記權(quán)安排給社會(huì)團(tuán)體主管部門——民政部，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)專業(yè)性的日常自律的管理和監(jiān)督權(quán)、進(jìn)入管理權(quán)、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理權(quán)以及退出管理權(quán)應(yīng)賦予行業(yè)主管部門——財(cái)政部。執(zhí)業(yè)過程管理權(quán)則除了行業(yè)主管部門享有外，其他接受注冊(cè)會(huì)計(jì)師服務(wù)的主管部門，作為注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的派生監(jiān)管部門也應(yīng)享有管理權(quán)。派生監(jiān)管部門可以派員參與財(cái)政部門的檢查組織對(duì)所管轄公司的審計(jì)師的檢查，但不應(yīng)獨(dú)立對(duì)事務(wù)所進(jìn)行檢查。派生監(jiān)管部門可以建議財(cái)政部門取消違規(guī)事務(wù)所、注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)該領(lǐng)域的審計(jì)服務(wù)權(quán)，但不能做出吊銷事務(wù)所營(yíng)業(yè)執(zhí)照、注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格證書的決定，該決定應(yīng)由財(cái)政機(jī)關(guān)做出。財(cái)政部門對(duì)為國(guó)有大型骨干企業(yè)承擔(dān)財(cái)務(wù)審計(jì)的事務(wù)所進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)與審計(jì)署密切配合，交流信息。財(cái)政部開展對(duì)具有執(zhí)行證券期貨相關(guān)業(yè)務(wù)資格事務(wù)所的監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合，并聯(lián)合對(duì)違法違規(guī)注冊(cè)會(huì)計(jì)師及事務(wù)所做出相應(yīng)的處罰。
　　（三）完善法律制度，監(jiān)管好監(jiān)管者
　　政府對(duì)行業(yè)實(shí)施監(jiān)管，而對(duì)政府監(jiān)管部門本身的監(jiān)管，也必須采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)稱。為此，可在全國(guó)人大下設(shè)一個(gè)監(jiān)督委員會(huì)，由會(huì)計(jì)信息各方利益相關(guān)人士組成，該委員會(huì)對(duì)于政府監(jiān)管部門制定的規(guī)范、政策具有否決權(quán)。同時(shí)，建立配套完善的相關(guān)法律體系，以確保這些部門“有法可依、有法必依”。只有在一個(gè)權(quán)力相互制衡的法律制度環(huán)境下，各部門才能真正有效地各司其職。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、龐立紅.我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管問題探析[J].齊