我國村級財(cái)務(wù)監(jiān)管模式的歷史變遷

　　現(xiàn)階段財(cái)務(wù)管理是我國村務(wù)管理的主要內(nèi)容。村級財(cái)務(wù)監(jiān)管效率及其組織、制度安排是我國村務(wù)管理中極具增長潛力的一項(xiàng)價(jià)值工程。近十多年來，走在前列的我國部分省的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了一系列與村級財(cái)務(wù)緊密聯(lián)系的村務(wù)監(jiān)管組織與制度變革。本文在回顧村務(wù)管理研究現(xiàn)狀和總結(jié)我國村級財(cái)務(wù)管理歷史沿革的基礎(chǔ)上，以財(cái)務(wù)學(xué)、制度變遷理論為主要分析工具，對村務(wù)（財(cái)務(wù)）監(jiān)管模式的變遷進(jìn)行了分析，最后得出分析結(jié)論。
　　一、引言
　　現(xiàn)階段，我國的村務(wù)監(jiān)管是以村集體資產(chǎn)為主要內(nèi)容的財(cái)務(wù)性監(jiān)管?，F(xiàn)行村務(wù)監(jiān)管的價(jià)值較大程度上取決于村級財(cái)務(wù)的監(jiān)管價(jià)值。和諧與小康農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”都有賴于村級財(cái)務(wù)的監(jiān)管成效。本文所提及的模式是指一個(gè)系統(tǒng)運(yùn)行所需的各組成要素間相互聯(lián)系的方法方式、作用機(jī)理、制度安排、工作機(jī)構(gòu)與人員配置的總和。鑒此，本文提及的村級財(cái)務(wù)監(jiān)管模式是指確保村集體財(cái)務(wù)監(jiān)督與管理工作所需的組織機(jī)構(gòu)、制度安排、運(yùn)作機(jī)理、設(shè)施與人員配置。
　　村級財(cái)務(wù)作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的“大管家”，其對“三農(nóng)”的影響層面與深度都是巨大的。如今，農(nóng)村干群關(guān)系、村集體資產(chǎn)的管理矛盾、村民上訪事件的背后都牽涉到村級財(cái)務(wù)問題。就現(xiàn)實(shí)考察，現(xiàn)階段村務(wù)管理是以財(cái)務(wù)管理為主要價(jià)值取向的，村務(wù)管理的政治、經(jīng)濟(jì)與社會價(jià)值的一個(gè)重要源泉是財(cái)務(wù)監(jiān)管。村級財(cái)務(wù)監(jiān)管模式是一個(gè)多因素組合的完整系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)的對外貢獻(xiàn)主要由它自身的產(chǎn)出價(jià)值來體現(xiàn)。因此，從這個(gè)角度看，村級財(cái)務(wù)監(jiān)管模式自身就是一個(gè)多元組合的價(jià)值工程，是現(xiàn)階段與今后一段時(shí)期村務(wù)管理中最具價(jià)值增長潛力的一極。
　　現(xiàn)今及以后相當(dāng)長的一段時(shí)期，我國農(nóng)村將處于建設(shè)社會主義新農(nóng)村、根本性解決“三農(nóng)”問題的新時(shí)代。可以說，我國農(nóng)村正處于一場新的偉大變革時(shí)期。這場變革的愿望源自民間“農(nóng)民困難、農(nóng)業(yè)低效、農(nóng)村落后”的“三農(nóng)”困境，其推動力源于倡導(dǎo)全面小康與和諧社會建設(shè)的執(zhí)政黨和人民政府。
　　梳理當(dāng)今農(nóng)村存在的諸多矛盾，抓住基礎(chǔ)性、全局性、根本性的問題先行突破，就可以抓住解決問題的切入點(diǎn)或關(guān)鍵點(diǎn)。所謂“突破一點(diǎn)，解決一片?！蹦敲唇鉀Q“三農(nóng)”問題的一個(gè)可能切入點(diǎn)在哪里？經(jīng)過近些年對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村財(cái)務(wù)、農(nóng)村基層政治組織建設(shè)狀況的觀察發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、和諧農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村干群關(guān)系取向、農(nóng)民上訪意愿表達(dá)等事件的背后都與農(nóng)村財(cái)務(wù)有著深層聯(lián)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)監(jiān)管失序和低效是產(chǎn)生現(xiàn)今農(nóng)村諸多問題的一個(gè)癥結(jié)。財(cái)務(wù)問題是如今農(nóng)村矛盾的重點(diǎn)、農(nóng)民上訪的熱點(diǎn)和干群關(guān)系的焦點(diǎn)。而農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的效性取決于農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管模式的效性。鑒于此，可以得出結(jié)論：農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管模式問題是現(xiàn)階段我國農(nóng)村的一個(gè)基礎(chǔ)性、全局性、關(guān)鍵性問題。
　　二、村務(wù)（財(cái)務(wù)）監(jiān)管模式變遷及比較分析
　?。ㄒ唬┐鍎?wù)（財(cái)務(wù)）監(jiān)管模式的漸進(jìn)式變遷路徑
　　梳理解放以來我國村務(wù)與財(cái)務(wù)監(jiān)管組織與制度的變遷脈絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)，我國的村務(wù)（財(cái)務(wù)）監(jiān)管模式基本上是與黨和政府對農(nóng)村的方針政策、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段以及農(nóng)民群體的民主參與意識覺醒度有著密切聯(lián)系的?；旧铣尸F(xiàn)出從帶著深刻行政計(jì)劃烙印的模式向自主、開放、民主的監(jiān)管模式，從單一的政黨主導(dǎo)監(jiān)管到黨、政、民多維監(jiān)管，從行政附屬的、停留于法規(guī)文本的形式性監(jiān)管到組織化、制度化、獨(dú)立的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的演變路徑。歸納起來大致可分為以下演變階段：
　　1、從20世紀(jì)50年代建立的村級財(cái)務(wù)集體化社隊(duì)管理，到60年代初的“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”管理模式。
　　2、從20世紀(jì)70年代末80年代初期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立、村大隊(duì)與生產(chǎn)小隊(duì)消亡后的村級財(cái)務(wù)“空殼期”，到80年代中后期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革完成、《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》出臺之后的村委會主導(dǎo)下的村級財(cái)務(wù)管理體制。
　　3、從20世紀(jì)90年代鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展時(shí)期的村企合作共管，到20世紀(jì)末期的村賬鄉(xiāng)代管、會計(jì)集中辦公和會計(jì)監(jiān)理制。
　　4、從21世紀(jì)初葉的會計(jì)代理制、會計(jì)委派制，到今天新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期涌現(xiàn)的村務(wù)（財(cái)務(wù)）監(jiān)督委員會、村務(wù)管理典章制、村務(wù)（財(cái)務(wù)）決策聽證制、村務(wù)（財(cái)務(wù)）民主議事會和村干部民事賠償制。
　　從政治與經(jīng)濟(jì)的另一個(gè)側(cè)面考察，解放以來我國的村級財(cái)務(wù)監(jiān)管模式經(jīng)歷了：從強(qiáng)調(diào)行政命令主導(dǎo)下的計(jì)劃性與集體性管理，過渡到生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)型期的財(cái)務(wù)監(jiān)管中斷，再到與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系的鄉(xiāng)村企業(yè)參與，最后到專門的代表民意、表達(dá)民主的財(cái)務(wù)監(jiān)管組織制度出現(xiàn)。一句話，我國村務(wù)與財(cái)務(wù)監(jiān)管模式在半個(gè)世紀(jì)中經(jīng)歷了由行政主導(dǎo)型向民主型的漸進(jìn)式演變。
　　（二）現(xiàn)行村務(wù)（財(cái)務(wù)）監(jiān)管模式及其比較
　　綜上可知，現(xiàn)行的村務(wù)（財(cái)務(wù)）監(jiān)管模式是從過去的監(jiān)管組織制度發(fā)展沿革而來的，是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)村資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大、村民財(cái)務(wù)監(jiān)管意識的增強(qiáng)和國家與地方村務(wù)（財(cái)務(wù)）監(jiān)管法律文件的相繼出臺，在全國特別是浙江那些富有“浙江精神”特質(zhì)的農(nóng)村地區(qū)涌現(xiàn)出的富有創(chuàng)新性的村務(wù)（財(cái)務(wù)）監(jiān)管組織與制度安排。這些新生的村務(wù)監(jiān)管模式對于和諧農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村小康建設(shè)起到了巨大的推進(jìn)作用。下文以浙江為例，對現(xiàn)行一些村務(wù)（財(cái)務(wù)）監(jiān)管典型模式進(jìn)行分析與比較。
　　1、村干部過錯(cuò)行為民事賠償制——財(cái)務(wù)違法成本屏障。以往，村民對一些村干部在財(cái)務(wù)管理方面存在的問題頻頻上訪。由于村委會的自治性質(zhì)，其成員職務(wù)行為造成的集體經(jīng)濟(jì)損失，最嚴(yán)厲的處罰不過免職，啟動司法救濟(jì)程序往往缺乏法律依據(jù)?；谶@種情形，我國部分鄉(xiāng)村通過制定《村民自治章程》、《村財(cái)務(wù)管理制度》等制度文本，規(guī)定村委會及其成員在村集體資產(chǎn)使用與處置、建設(shè)資金的籌集與使用、土地征用款的分配與使用等村務(wù)的決策與執(zhí)行過程中存在主觀過錯(cuò)，造成集體經(jīng)濟(jì)損失的，將以責(zé)任人的財(cái)產(chǎn)予以民事賠償。這些規(guī)定以簽訂承諾協(xié)議形式固定下來，對過錯(cuò)賠償?shù)恼J(rèn)定、裁量與處罰進(jìn)行界定。實(shí)踐表明，在以協(xié)議形式建立了“村干部過錯(cuò)行為民事賠償制”后，村級財(cái)務(wù)管理獲得了經(jīng)濟(jì)與社會雙重的優(yōu)良績效。
　　2、村民主議事制度——“股東會”失靈情況下的財(cái)務(wù)監(jiān)管權(quán)力救濟(jì)。村民主議事制度內(nèi)核是由群眾提出村務(wù)及財(cái)務(wù)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，然后召開由村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民代表參加的村民主議事會議進(jìn)行表決，從中形成代表多數(shù)民意的決議，最后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督和推動下付諸實(shí)施。議事的內(nèi)容包括：村財(cái)務(wù)收支和集體資金的安排使用等村務(wù)（財(cái)務(wù)）重大問題。民主議事制發(fā)揮了村民、村民代表以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委決策與執(zhí)行的雙重監(jiān)督。議論事件具有代表性，議題源于“民意”，決策動用“民智”，實(shí)現(xiàn)了過程監(jiān)督，但民主議事會組織工作的財(cái)務(wù)成本較高。在村務(wù)（財(cái)務(wù)）治理結(jié)構(gòu)中，村民會議或村民代表會議擔(dān)任著類似于“股東會”的職能，是村治中的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。而村委會具有“董事會”性質(zhì)，執(zhí)行“股東會”決議，只對“股東會”負(fù)責(zé)。村民以村集體資產(chǎn)所有者的身份參與決策、管理與監(jiān)督。民主議事制得以施行并取得成效，主要原因是在“股東會”不能正常發(fā)揮村務(wù)決策與監(jiān)督職能時(shí)，一種凌駕于“股東會”之上的權(quán)力集團(tuán)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，越過“股東會”，對村委會實(shí)施了控制與監(jiān)督。實(shí)質(zhì)是一種“股東會”失靈狀態(tài)下的財(cái)務(wù)權(quán)力救濟(jì)。
　　3、村級財(cái)務(wù)會計(jì)委托代理制——分離式財(cái)務(wù)監(jiān)管模式。20世紀(jì)90年代以來，浙江省與山東、甘肅、遼寧等省份相繼在保證“四個(gè)不變”（所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)）與“五個(gè)統(tǒng)一”（統(tǒng)一財(cái)務(wù)制度、統(tǒng)一票據(jù)、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一公開）的前提下采取了村級會計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理制度。村級會計(jì)委托代理制以村經(jīng)濟(jì)合作社或村集體經(jīng)濟(jì)組織為委托人，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)代理服務(wù)中心為受托人，經(jīng)村民會議或村民代表會議同意，簽訂財(cái)務(wù)會計(jì)代理契約，其實(shí)質(zhì)是一種通過財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)代理取得財(cái)務(wù)監(jiān)督效能的監(jiān)管形式，是一種異地的、與財(cái)務(wù)活動主體單位分離的監(jiān)管模式。實(shí)踐證明，實(shí)行村級會計(jì)委托代理制是規(guī)范村級財(cái)務(wù)管理的治本之策，是提高村務(wù)財(cái)務(wù)公開水平的有效載體，也是改善農(nóng)村黨群干群關(guān)系的重要舉措。實(shí)行村級會計(jì)委托代理制，對于推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，維護(hù)農(nóng)村集體和廣大群眾利益，從源頭控制財(cái)務(wù)違法行為，控制村集體的非生產(chǎn)性開支都具有重大作用。
　　
　　4、村務(wù)監(jiān)督委員會——村級財(cái)務(wù)的“監(jiān)事會”。村務(wù)監(jiān)督委員會對全體村民或村民代表會議負(fù)責(zé)，按《村務(wù)監(jiān)督制度》，在村集體資產(chǎn)管理、集體土地征用費(fèi)分配與使用、集體項(xiàng)目收益和分配等方面對村委會工作實(shí)施監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)中，我國的許多農(nóng)村民主理財(cái)小組由村委會主任或其成員擔(dān)任組長，民主理財(cái)小組實(shí)際成了村委會轄下的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)。所謂的村務(wù)與財(cái)務(wù)監(jiān)督，實(shí)質(zhì)是“自己”監(jiān)督“自己”，沒有形成決策-執(zhí)行-監(jiān)督三維權(quán)力制衡的回路系統(tǒng)?！洞鍎?wù)監(jiān)督制度》規(guī)定，村監(jiān)會可對村委會不按村務(wù)管理制度規(guī)定做出的決定提出廢止建議；根據(jù)多數(shù)村民和村民代表意見，可對不稱職的村委會成員提出罷免意見，依法啟動罷免程序；可根據(jù)多數(shù)村民和村民代表的意見，建議村委會進(jìn)行聽證，村委會拒絕聽證的，監(jiān)委會有權(quán)向街道辦事處或上級主管部門反映申請救濟(jì)。村監(jiān)委會作為村兩委之外與村委并列的權(quán)力組織，脫離了與村委間的財(cái)權(quán)、人事權(quán)力依附，從而保證了對村委村務(wù)與財(cái)務(wù)的有效監(jiān)督。監(jiān)委會的功能類似于財(cái)務(wù)管理體制中的監(jiān)事會。監(jiān)事會是對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)決策與目標(biāo)實(shí)施情況進(jìn)行控制、評價(jià)、建議的組織。監(jiān)委會權(quán)力公授，從而保證了監(jiān)委會不受制于村兩委而獨(dú)立行權(quán)，完成了我國現(xiàn)行村治權(quán)力結(jié)構(gòu)安排中的一次偉大創(chuàng)新。
　　三、基本結(jié)論
　　第一，從農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段性與趨向性判斷，在現(xiàn)階段以及今后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，我國村務(wù)管理都將以村級集體資產(chǎn)的財(cái)務(wù)管理為主要內(nèi)容的。村級財(cái)務(wù)管理已成為村務(wù)管理的一個(gè)重要價(jià)值取向，村務(wù)管理的政治、經(jīng)濟(jì)與社會價(jià)值主要取決于村務(wù)（財(cái)務(wù)）監(jiān)管模式的運(yùn)作價(jià)值。村級財(cái)務(wù)監(jiān)管模式因此成了村務(wù)管理的一項(xiàng)價(jià)值工程，成為村務(wù)管理中最具價(jià)值增長潛力的一極。
　　第二，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、村級集體積累的日益增長、新農(nóng)村建設(shè)步伐的推進(jìn)和農(nóng)民民主參政意識的覺醒，在城鎮(zhèn)郊區(qū)、農(nóng)村工業(yè)化先行區(qū)、農(nóng)村城市化區(qū)域和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)村莊當(dāng)中，農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管的政治、經(jīng)濟(jì)與社會價(jià)值越來越顯著，農(nóng)村財(cái)務(wù)及其監(jiān)管體制創(chuàng)新已上升為我國農(nóng)村的一個(gè)基礎(chǔ)性、全局性、關(guān)鍵性問題。
　　第三，現(xiàn)今在我國出現(xiàn)的一些村務(wù)（村財(cái)務(wù)）民主監(jiān)督組織與制度安排主要是在各級政府特別是縣紀(jì)委、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動、主導(dǎo)下催生的。這表明當(dāng)前的農(nóng)村基層組織建設(shè)離不開政府的有效、適時(shí)組織與引導(dǎo)（但不是越位包辦），政府重視就能見成效。但必須尊重“民意”，汲得“民智”，贏得“民心”。
　　第四，對農(nóng)村集體積累不多的行政村，在集體經(jīng)濟(jì)相對比較窮困的村莊，村民對財(cái)務(wù)管理、監(jiān)管模式變革的愿望并不強(qiáng)烈，而這樣的村莊占到了70%-80%。在這種類型的村莊中，更需要村以上政府力量的介入，確保村新農(nóng)村建設(shè)工程、農(nóng)村公共品投資、脫貧項(xiàng)目、村莊與農(nóng)田改造工程等財(cái)務(wù)監(jiān)管具有效率。
　　第五，全國各省份的村務(wù)（財(cái)務(wù)）監(jiān)管法制建設(shè)，必須經(jīng)歷從粗略到精細(xì)，從組織缺乏到組織保障、從民主與公開到代理與委派，實(shí)現(xiàn)了從屬地監(jiān)管向異地監(jiān)管、從村委會控制下的被動監(jiān)管向鄉(xiāng)以上政府主導(dǎo)下的主動監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。
　　第六，解放以來我國的村級財(cái)務(wù)監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了八個(gè)演變階段，在半個(gè)世紀(jì)中我國村務(wù)與財(cái)務(wù)監(jiān)管體制實(shí)現(xiàn)了由行政主導(dǎo)型向民主型的漸進(jìn)式演變。
　　第七，全國特別是江浙卓見成效的村務(wù)與村財(cái)務(wù)監(jiān)管實(shí)踐，大多是通過創(chuàng)新村規(guī)典章和監(jiān)管組織形式出現(xiàn)的，但這種實(shí)踐在國家涉農(nóng)法規(guī)中缺乏相應(yīng)的法律支持。建議修訂《村民委員會組織法》，在村級治理結(jié)構(gòu)安排中新增村務(wù)監(jiān)管組織，并賦予其與村兩委等同的法律地位。
　　[作者單位：安徽省糧油食品進(jìn)出口（集團(tuán)）公司]