淺談新公共服務(wù)理論

　　摘要：新公共服務(wù)是指關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理論，此理論為我們提供了一個充分重視民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的理論框架，這個框架讓我們可以展望公共服務(wù)的前景。
　　關(guān)鍵詞：新公共管理理論；新公共服務(wù)理論
　　
　　一、新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵
　　登哈特提出以公共服務(wù)來取代新公共管理。所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。登哈特的新公共服務(wù)理論主要包括以下方面的基本觀點：
　　第一，針對企業(yè)家政府理論提出的掌舵而非劃槳，登哈特提出政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。公務(wù)員日益重要的角色就是要幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或掌舵使社會朝著新的方向發(fā)展。
　　第二，行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標(biāo)不是要在個人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。
　　第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性。滿足公共需要的政策和方案可以通過集體努力和協(xié)作過程得以最有效并且最負(fù)責(zé)任地實現(xiàn)。登哈特認(rèn)為，為了實現(xiàn)集體意識，下一步就是要規(guī)定角色和責(zé)任并且要為實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而確定具體的行動步驟。而且，這一計劃不僅僅是要確立對一些將會朝著預(yù)期方向發(fā)展的政策方案的執(zhí)行過程。
　　第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)。公共利益不是由個人的自我利益聚集而成的，而是產(chǎn)生于一種關(guān)于共同價值觀的對話。因此，公務(wù)員不僅僅是要對“顧客”的要求做出回應(yīng)，而是要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關(guān)系。在政府中，公正與公平是其提供服務(wù)是必須考慮的一個重要因素，政府不應(yīng)該首先或僅僅只關(guān)注“顧客”自私的短期利益，相反，扮演著公民角色的人們必須關(guān)心更大的社區(qū)，必須對一些超越短期利益的事務(wù)承擔(dān)義務(wù)，必須愿意為他們的鄰里和社區(qū)所發(fā)生的事情承擔(dān)個人的責(zé)任。換言之，政府必須關(guān)注公民的需要和利益?？傊?，新公共服務(wù)理論試圖鼓勵越來越多的人履行自己的公民義務(wù)并希望政府能夠特別關(guān)注公民的聲音。
　　第五，責(zé)任并不簡單。公務(wù)員所應(yīng)該關(guān)注的不只是市場，他們還應(yīng)該關(guān)注憲法法律、社區(qū)價值、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。在登哈特看來，無論是傳統(tǒng)行政學(xué)理論還是新公共管理理論，都傾向于將責(zé)任問題過于簡單化。之前的理論模型并未反映當(dāng)今公共服務(wù)的需求和現(xiàn)實，責(zé)任問題其實極為復(fù)雜，行政官員已經(jīng)受到并且應(yīng)該受到包括公共利益，憲法法令、其他層次的政府、媒體、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)價值觀念和價值標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境因素、民主規(guī)范、公民需要在內(nèi)的各種制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素的綜合影響，而且他們應(yīng)該對這些制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素負(fù)責(zé)。
　　第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。登哈特在探討管理和組織時十分強調(diào)“通過人來進(jìn)行管理”的重要性。并且，從長遠(yuǎn)觀點看，這種試圖控制人類行為的理性做法在組織成員的價值和利益并未同時得到充分關(guān)注的情況下很可能要失敗。登哈特的新公共服務(wù)理論已經(jīng)充分認(rèn)識到行政官員的工作不僅極為復(fù)雜而且面臨著巨大的挑戰(zhàn)，在他看來，行政官員既不像傳統(tǒng)行政學(xué)理論所認(rèn)為的那樣只是需要保障和組織一種官僚職業(yè)的雇員，也不像新公共管理理論所主張的那樣只是市場的參與者，他們的動機和報酬遠(yuǎn)不止是一個薪水或保障的問題，他們希望與別人的生活有所區(qū)別。因此，分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的概念對于為公共雇員和公民提供機會以便他們的言行符合其公共服務(wù)的動機和價值至關(guān)重要。他認(rèn)為，分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必定會具有相互尊重、彼此適應(yīng)和相互支持的特點。他尤其強調(diào)，通過人民或人民一起來行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)可以改變參與者并且可以把他們的關(guān)注焦點轉(zhuǎn)移到更高層次的價值觀念上。在這個過程中，公民和公共雇員的公共服務(wù)動機同樣得到承認(rèn)、支持和回報。
　　第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。登哈特認(rèn)為，行政官員不是他們機構(gòu)和項目的企業(yè)所有者，政府的所有者是公民。行政官員有責(zé)任通過擔(dān)當(dāng)公共資源的管理員、公共組織的監(jiān)督者、公民權(quán)利和民主對話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)等角色來為公民服務(wù)。這便是一種與看重利潤和效率的企業(yè)所有者大不相同的觀點。因此，登哈特認(rèn)為，行政官員不僅要分享權(quán)力，通過人民來工作，通過中介職務(wù)來解決公共問題，而且還必須將其在治理過程中的角色重新定位為負(fù)責(zé)任的參與者，而非企業(yè)家。
　　二、對新公共服務(wù)理論的評價
　　從理論視角看，新公共服務(wù)理論本質(zhì)上是對傳統(tǒng)行政學(xué)和新公共管理理論的一種揚棄，它試圖吸收傳統(tǒng)行政學(xué)理論的合理內(nèi)核，尤其是在承認(rèn)新公共管理理論對于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實踐所具有的重要價值并摒棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論固有缺陷的基礎(chǔ)上，提出和建立一種更加關(guān)注民主價值和公共利益，更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實踐需要的新理論選擇。他的新公共服務(wù)理論在當(dāng)今的公共行政理論界具有十分顯著的地位，它不僅幫助我們重新認(rèn)識到公共服務(wù)的公共性，更使我們重新認(rèn)識到公共服務(wù)主體的多元化。
　　然而，新公共服務(wù)理論在強調(diào)保證高質(zhì)高效的公共服務(wù)和產(chǎn)品的同時，已凸顯了其單向的服務(wù)型的方式已經(jīng)不為時代所容。新公共服務(wù)最大的貢獻(xiàn)應(yīng)該是扮演了一個道德的訓(xùn)誡者，當(dāng)公共機構(gòu)和公共官員在追逐效率和改革中偏離自己的本份太遠(yuǎn)時，新公共服務(wù)把他們重新拉回了主干道。然而，新公共服務(wù)所倡導(dǎo)的（當(dāng)然也包括之前相關(guān)的學(xué)者的理論），諸如公民參與、公民權(quán)、民主、正義等議題的價值和意義卻遠(yuǎn)不止于道德訓(xùn)誡。隨著民主進(jìn)程的發(fā)展，公民社會的建立是必然的趨勢，原有的體制已在諸多方面捉襟見肘。為了保證高質(zhì)高效的公共服務(wù)和產(chǎn)品，必然要求服務(wù)的提供者和接收者相互溝通和協(xié)調(diào)，單向的控制型的方式已經(jīng)不為時代所容。公共行政應(yīng)追求更加開放和民主的模式，真正讓利益相關(guān)方參與到?jīng)Q策和執(zhí)行階段，而不是閉門造車，然后強買強賣。
　　不難發(fā)現(xiàn)，社會的發(fā)展和進(jìn)步得益于人類思想的解放，或說新思想的出現(xiàn)，因為新思想的出現(xiàn)將預(yù)示新的階層和群體的出現(xiàn)，這些新的精英群體將引領(lǐng)人類不斷的破舊迎新，創(chuàng)造新的時代。所以，從這方面來看，登哈特的號召也是有理的，“每個人都應(yīng)該從自身做起”。如果每個人，至少是有那么一部分人，能夠不斷致力于培養(yǎng)自己的獨立人格和素養(yǎng)，塑造和宣傳社會責(zé)任和民主意識，并不斷開拓和創(chuàng)造人類智慧的新領(lǐng)域，那么不論是登哈特所說的民主公民社會，還是說人類發(fā)展的新紀(jì)元，都不會太遙遠(yuǎn)！
　　三、新公共服務(wù)理論對我國的啟示
　　在公共行政研究的長河中，人們往往只從單一視角看待公共行政。筆者所理解的登哈特的新公共服務(wù)理論是將強調(diào)公共組織的民主、公民權(quán)和公共利益服務(wù)置于整個公共行政的體系之中，關(guān)注民主、價值的同時并不是將管理、效率拋棄，二者是協(xié)調(diào)發(fā)展，配合著進(jìn)行服務(wù)公眾的。倘若一味追求服務(wù)而不把關(guān)定向，那國家社會將無規(guī)則可循。如果依據(jù)這樣思想進(jìn)行公共行政，在治理中國時，堅持適度原則，準(zhǔn)確拿捏管理與服務(wù)的分量，相信對于中國治理會有重大益處。在21世紀(jì)的今天，對于公共行政這一領(lǐng)域的研究意識逐步深入。新公共服務(wù)理論的強調(diào)公平，注重公共利益，服務(wù)于公民的思想，對于人口眾多的中國具有很好的指導(dǎo)作用。
　　我們正面臨著全球化和信息化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。現(xiàn)代通訊和信息技術(shù)革命以及全球化對政府自身的組織結(jié)構(gòu)、運行方式、工作行為都產(chǎn)生了深刻的影響。政府唯有創(chuàng)新自己的組織結(jié)構(gòu)、運行方式、工作行為，進(jìn)而實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型才能有效回應(yīng)這種挑戰(zhàn)。中國政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是實現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；由單一的經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共治理型政府轉(zhuǎn)變。而要實現(xiàn)這種歷史性跨越，只能通過改革；而政府的改革要真正順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的潮流，就必須有戰(zhàn)略性突破。政府改革要高度重視制度設(shè)計和整體設(shè)計，一方面，要通過制度設(shè)計，對未來中國政府管理的模式、運行機制等帶有根本性的問題，形成目標(biāo)共識；另一方面，要對政府改革、事業(yè)單位改革以及政府對民間組織的管理等，進(jìn)行整體的設(shè)計，這是改變政府改革孤軍深入最好的解決辦法。同時還要改進(jìn)政府公共政策的制定系統(tǒng)，使之真正代表公正、公平與正義。政府改革中的一個重要任務(wù)，就是重新思考構(gòu)建我國的公共政策制定系統(tǒng)，使我國的公共政策制定的過程、公共政策的結(jié)果，都能最大限度地代表公平、公正和正義。
　　新公共服務(wù)理論除了對中國政府的轉(zhuǎn)型有深遠(yuǎn)的影響，對中國的公務(wù)員制度也具有一定的影響。中國政府官僚制本身有其與生俱來的缺陷，使其無法快速、及時有效地回應(yīng)全球化和信息化時代的挑戰(zhàn)。因此，有必要吸收和借鑒一些新公共服務(wù)的理論和方法以克服其缺陷，增強官僚制的適應(yīng)性和靈活性，從而建構(gòu)起既立足于現(xiàn)實，又能適應(yīng)社會發(fā)展趨勢的新型公務(wù)員制度。要實現(xiàn)理念的創(chuàng)新，從控制導(dǎo)向到服務(wù)導(dǎo)向，充分回應(yīng)民眾的要求是政府存在的目的。政府及其工作人員應(yīng)該拋棄原有的權(quán)力本位、官本位的觀念，樹立“服務(wù)導(dǎo)向”的新理念，建立一個公共服務(wù)型政府。要實現(xiàn)制度的創(chuàng)新，從集權(quán)人治到民主法治。強化公務(wù)員服務(wù)意識，落實為人民服務(wù)的實際行動。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、羅伯特·丹哈特著;