優(yōu)化地方政府行為 推動新疆經(jīng)濟發(fā)展

　　摘要：文章分析了新疆地方政府行為的特性，探索了新疆經(jīng)濟增長的特征，通過分析明確了新疆地方政府行為在新疆經(jīng)濟增長中的推動作用，同時，也找出了新疆地方政府行為在推動新疆經(jīng)濟增長中存在的不足，從而提出規(guī)范新疆地方政府行為的建設(shè)性措施。
　　關(guān)鍵詞：新疆；地方政府行為；經(jīng)濟增長
　　
　　改革開放30多年來，我國社會發(fā)生了巨大變化，綜合國力大大增強，人民生活水平得到提高。同時也引發(fā)了各種各樣的問題，尤其是公平與效率、城鄉(xiāng)貧富差距、腐敗、就業(yè)、生態(tài)環(huán)保等。這一時期，政府如何做出有效的行為，為保障經(jīng)濟的快速、健康發(fā)展提供良好的環(huán)境，是解決上述問題的焦點。地方政府作為中央政府的縮影以及直接代表，其行為的有效性和合理性直接影響中央政府宏觀調(diào)控的執(zhí)行能力以及社會主義市場經(jīng)濟的進(jìn)一步完善，并對地方經(jīng)濟發(fā)展起到舉足輕重的作用。
　　一、新疆地方政府行為特性
　　第一，作為民族自治區(qū)，新疆所考慮的利益函數(shù)和目標(biāo)函數(shù)具有特殊性。新疆有13個世居民族，還有許多地方民族自治政府，各個民族和各個地區(qū)作為一個整體存在有不同的利益目標(biāo)函數(shù)。
　　第二，新疆鄰接國家和地區(qū)較多，因此新疆世居民族和這些國家民族之間具有一定的歷史文化的共同性。而鄰國經(jīng)濟發(fā)展水平也會直接影響本地社會經(jīng)濟環(huán)境的穩(wěn)定性，因此新疆政府必須保證本地居民生活水平高于鄰國水平以謀求本地長久穩(wěn)定。
　　第三，新疆所占土地面積大、資源豐富，但是資源的開發(fā)利用以及使其如何變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢，如何使不同利益團(tuán)體得到滿意，將是新疆地方政府采取政策措施必須考慮的重要環(huán)節(jié)，也是新疆地方政府行為區(qū)別于其他地區(qū)的核心點。
　　第四，對多民族共同生活的新疆來說，社會經(jīng)濟的公平性尤為重要。但是市場經(jīng)濟不能保證社會經(jīng)濟的絕對公平性，這就要求新疆地方政府要考慮市場所造成的機會不公平性和社會經(jīng)濟收入不公平性對新疆的穩(wěn)定所造成的影響。
　　第五，新疆地方政府機構(gòu)設(shè)置多、機構(gòu)人員的組成復(fù)雜。造成機構(gòu)的運行效率低，政策執(zhí)行力弱，從而使新疆地方政府的協(xié)調(diào)成本更大。
　　二、地方政府行為在新疆經(jīng)濟增長中的作用
　?。ㄒ唬┬陆?jīng)濟增長特征分析
　　第一，經(jīng)濟增長迅速，但經(jīng)濟發(fā)展總體水平不高。1978-2007年新疆GDP的年平均增長速度為10.3%，其中第一產(chǎn)業(yè)的年平均增長速度為7.7%，第二產(chǎn)業(yè)的年平均增長速度為9.73%，第三產(chǎn)業(yè)的年平均增長速度為14.0%。但新疆經(jīng)濟總體水平不高，2007年GDP為3494億元，在全國排25位。
　　第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理，第二、三產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟增長的拉動作用日益增強。從改革開放至2007年，新疆三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值下降20個百分點，第三產(chǎn)業(yè)上升17個百分點，第一產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟中的作用日益減弱，第二、三產(chǎn)業(yè)比重增加迅速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理。2007年，三次產(chǎn)業(yè)分別為18.0∶46.4∶35.6，比例日趨合理，經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益明顯提高。
　　第三，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距不斷擴大。1980-2007年，北疆地區(qū)GDP占新疆GDP的比重由61.6%提高到66.4%，增加了4.7個百分點，而南疆地區(qū)則由31.6%下降到25%，減少了6.5個百分點。新疆人均GDP最高的克拉瑪依市（62493元）和最低的和田地區(qū)（2327元）之間有近27倍左右的差距，而且這種趨勢在不斷地擴大。
　　第四，二元經(jīng)濟形態(tài)并存，市場體制尚不健全。我國目前處于社會主義初級階段，市場體制很不健全，新疆自然半自然經(jīng)濟和市場經(jīng)濟二元經(jīng)濟并存，市場體制不完善。改革開放以來，新疆積極推行市場經(jīng)濟，市場機制因素的作用逐漸加強，自然和半自然經(jīng)濟因素的作用逐漸減小，但市場化程度總體偏低，對區(qū)域經(jīng)濟增長的拉動較小，自然因素在經(jīng)濟增長中仍然占主要地位。
　?。ǘ┑胤秸袨樵谛陆?jīng)濟增長中的作用
　　第一，為新疆經(jīng)濟的持續(xù)快速增長提供了制度環(huán)境。在改革之初我國選擇的是典型的供給主導(dǎo)制度變遷方式，其選擇的目標(biāo)是市場經(jīng)濟體制。社會主義市場經(jīng)濟體系的建立歸根到底主要是“上靠中央的正確決策，下靠企業(yè)和群眾的奮斗，中間靠各級地方政府的貫徹執(zhí)行和組織推動”。新疆地方政府在我國的漸進(jìn)式改革過程中與其他地方政府一樣順應(yīng)了中央政府的意志，積極地在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制方面發(fā)揮了重要作用。
　　第二，為經(jīng)濟增長提供了較好的投資環(huán)境。新疆的經(jīng)濟發(fā)展水平比較低，民間投融資力量比較薄弱，所以地方政府和中央政府是主要的投資主體。1978-2007年，全社會累計固定資產(chǎn)投資12642億元。建成了南疆鐵路、沙漠公路、吐烏大和烏奎高等級公路、烏魯木齊國際機場改擴建、通訊光纜等一大批水利、交通、能源等重點項目，使新疆的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)條件明顯改善。
　　第三，提供比較合理的產(chǎn)業(yè)政策。隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展，改革開放的不斷深入，在新疆現(xiàn)代化建設(shè)的不同階段，自治區(qū)黨委和人民政府都相應(yīng)地提出了與新疆經(jīng)濟發(fā)展關(guān)聯(lián)的不同層次的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，使新疆經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略不斷深化和完善。
　　第四，提供了安定的社會環(huán)境。搞好民族團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定是關(guān)系新疆全局的大事。長期以來，新疆維吾爾自治區(qū)黨委和人民政府始終把民族團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定工作擺到突出的位置來抓。一是堅持不懈地對各族干部群眾進(jìn)行馬克思主義民族觀和黨的民族政策教育，進(jìn)行漢族和少數(shù)民族“三個離不開”的教育；二是在搞好民族團(tuán)結(jié)的同時，地方政府還堅持不懈地、深入扎實地抓好穩(wěn)定工作。
　　三、地方政府行為在推動新疆經(jīng)濟發(fā)展中存在的不足
　　（一）政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的作用薄弱
　　第一，產(chǎn)業(yè)層次低，比較效益差。改革開放以來，新疆地方政府結(jié)合新疆的實際和國家宏觀經(jīng)濟政策的需要對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。但三次產(chǎn)業(yè)間的比例始終不合理，這是造成新疆與東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的根本原因之一。2007年，新疆三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與全國相比，第一產(chǎn)業(yè)高7.4個百分點，第二產(chǎn)業(yè)低9.9個百分點，工業(yè)低14.8個百分點。
　　第二，重工業(yè)的比重過重。2007年，新疆重工業(yè)占鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上工業(yè)總產(chǎn)值的比重為77.4%，比全國平均水平（64.3%）高出13.1個百分點，其中采掘工業(yè)和原材料工業(yè)型工業(yè)所占比重為28.1%和39.5%。
　　第三，工業(yè)化進(jìn)程緩慢。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化看，1992年新疆第二產(chǎn)業(yè)比重首次超過第一產(chǎn)業(yè)，使新疆初步完成了工業(yè)化前期的準(zhǔn)備階段，相當(dāng)于全國1970年的水平，滯后全國22年；1997年工業(yè)增加值占GDP的比重首次超過了第一產(chǎn)業(yè)，這標(biāo)志著新疆正式進(jìn)入工業(yè)化初期階段，滯后全國27年。目前新疆工業(yè)化水平仍處于工業(yè)化初期階段，中心城市工業(yè)化程度較高，絕大多數(shù)縣市工業(yè)化水平還很低。
　?。ǘ┑胤秸卟粔蛲该鳎唧w系不太完善
　　第一，政策不夠透明。經(jīng)濟社會發(fā)展的落后導(dǎo)致了政府管理方式與觀念上的落后。目前以包括新疆在內(nèi)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府各部門普遍存在著主要以內(nèi)部文件和規(guī)定、領(lǐng)導(dǎo)口頭講話甚至領(lǐng)導(dǎo)批示作為管理依據(jù)和工作習(xí)慣的現(xiàn)象，政策本身和執(zhí)行程序科學(xué)性、透明度低，也缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。
　　第二，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的政策力度不夠。新疆特殊的地理環(huán)境決定了經(jīng)濟分布的不平衡，發(fā)展水平的最低與最高之差在25倍左右。新疆地區(qū)經(jīng)濟布局呈北高南低、北強南弱的非均衡狀態(tài)。2007年，占新疆約45%人口、23.5%土地面積的北疆地區(qū)所提供的生產(chǎn)總值占新疆經(jīng)濟總量的65%左右；而占新疆人口約48%、占新疆土地面積63.8%的南疆，所提供的生產(chǎn)總值只占新疆經(jīng)濟總量的26%。
　　
　　第三，調(diào)節(jié)收入差異的政策力度不夠。一是城鄉(xiāng)居民收入差距在擴大。2007年與1978年比較，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長了31.3倍，農(nóng)村居民人均純收入增長了25.7倍。二是各行業(yè)收入差距進(jìn)一步擴大。金融、郵電等壟斷性行業(yè)職工收入增長較快，農(nóng)林牧漁業(yè)和地質(zhì)水利以及一些競爭性行業(yè)如社會服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)從業(yè)人員收入增長幅度較少。三是不同地區(qū)收入差距在擴大。四是新疆和東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)之間的收入差距也在擴大。五是新疆區(qū)內(nèi)不同民族之間、不同群體之間實際收入存在差距。
　　四、優(yōu)化地方政府行為，發(fā)展新疆經(jīng)濟
　　UNDP（聯(lián)合國開發(fā)計劃署）于1998年也提了判斷政府能否有效發(fā)揮作用的4個原則：可持續(xù)性、授權(quán)、參與、市民的綜合能力，以確保管理方式負(fù)責(zé)、廣泛和有效。為此，地方政府的作用和角色應(yīng)該是在促進(jìn)人類發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和社會公正等方面發(fā)揮更大的作用。
　　第一，新疆地方政府應(yīng)該對自身進(jìn)行改革，消除陳舊的思想觀念。新疆地方政府應(yīng)充分認(rèn)識到：地方政府應(yīng)既是改革的推動力量，同時又是被改革的對象，地方政府自身對市場經(jīng)濟的不適應(yīng)是制約新疆大發(fā)展的嚴(yán)重障礙。因此，新疆地方政府應(yīng)從自身作起，從思想上進(jìn)行一次徹底的反思，進(jìn)行一場轉(zhuǎn)變觀念的革命，使政府真正回到“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨上來。
　　第二，強化法制建設(shè)，弱化權(quán)力意識，增強服務(wù)職能。目前來看，新疆地方政府行為急于促發(fā)展但又干不到點子上，造成政府經(jīng)濟職能錯位與缺位并存的現(xiàn)象。新疆地方政府應(yīng)把服務(wù)功能列為政府職能的靈魂，通過培育市場體系、維護(hù)市場秩序、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)造良好的投資和經(jīng)營環(huán)境、加強市場預(yù)測、加強咨詢指導(dǎo)和服務(wù)等方面，為企業(yè)提供內(nèi)容豐富、熱情周到的服務(wù)，使政府成為企業(yè)安全和利益的保護(hù)傘。
　　第三，保持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小區(qū)域差異和收入分配不公。區(qū)域差距太大不僅不利于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系，而且有可能引發(fā)民族矛盾乃至政治矛盾，從而破壞全國的整體利益。這是由于許多國家的落后地區(qū)都是少數(shù)民族聚居區(qū)，民族團(tuán)結(jié)在很大程度上取決于少數(shù)民族地區(qū)能否與非少數(shù)民族地區(qū)同步發(fā)展。所以，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，搞好民族團(tuán)結(jié)問題，保持新疆的穩(wěn)定是關(guān)系到新疆經(jīng)濟發(fā)展和國家安定的重要的問題之一。
　　第四，發(fā)展教育，加強基礎(chǔ)設(shè)施，提高新疆的綜合競爭優(yōu)勢。要把人才的培養(yǎng)、吸引、使用以及加快科技創(chuàng)造和技術(shù)進(jìn)步放在新疆經(jīng)濟和社會發(fā)展的優(yōu)先地位。要加強新疆高等院校與科研院所的合作，改革地方科技管理體制；建立起有利于科研成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的運行機制，使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步的軌道上來。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，要努力探索市場經(jīng)濟條件下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策性投融資和市場化投融資的新路，積極鼓勵民間資本和外資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滿足新疆經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。
　　第五，運用產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策，加強對宏觀調(diào)控和分類指導(dǎo)。新疆地方政府應(yīng)最大限度地發(fā)掘和調(diào)動各區(qū)域的潛力，確定和培育符合當(dāng)?shù)貙嶋H的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；鼓勵企業(yè)兼并、重組和聯(lián)合，以推動不同區(qū)域形成各具特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。北疆和東疆各地州要加速產(chǎn)業(yè)升級，南疆各地州要充分發(fā)揮兄弟省份的援助和自身優(yōu)勢，形成與北疆、東疆合理分工、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
　　第六，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量。新疆自改革開放以來的經(jīng)濟增長主要是依靠生產(chǎn)要素投入，尤其是資本要素的大量投入來取得的，表明新疆經(jīng)濟屬于資本推動型增長。今后應(yīng)把工作的重點放在以需求拉動型為主，勞動力投入與知識投入相結(jié)合的集約式增長方式上來，從根本上解決經(jīng)濟增長質(zhì)量不高等問題。
　　第七，透明行政、科學(xué)考核，建立科學(xué)的政府績效評估制度。首先必須使政府行為向透明行政轉(zhuǎn)變。政府要不斷擴大信息開公度，加快透明政府的建設(shè)。建議政府在處理一些問題時，在一些特定的事件上應(yīng)向人民做出及時、合理的解釋和說明，讓普通老百姓了解情況。其次要建立科學(xué)的政府績效評估制度。要使新疆在內(nèi)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府在滿足國家整體利益要求的前提下，確立科學(xué)、公正、合理的政府績效評估制度。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局.新疆50年[M].中國統(tǒng)計