農(nóng)村最低生活保障制度問題與對策研究綜述

　　摘要：最低生活保障制度已成為現(xiàn)代社會福利制度的重要內(nèi)容，是一項(xiàng)真正體現(xiàn)以人為本的制度。近年來，我國學(xué)者從不同的角度對我國農(nóng)村低保制度進(jìn)行了深入的研究，研究成果主要集中于制度實(shí)施中存在的問題和完善制度的思路對策等方面。文章對相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理和總結(jié)，并指出其參考價(jià)值和局限性，從而提出進(jìn)一步研究的思路。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障；問題；對策；研究綜述
　　
　　國外學(xué)術(shù)界關(guān)于最低生活保障制度的研究已相對成熟，但是由于主要發(fā)達(dá)國家社會保障制度安排不因城鄉(xiāng)地域差異而設(shè)定，研究對象并不明確將低保劃分為城市低保與農(nóng)村低保。因此，農(nóng)村低保制度是一個(gè)有中國特色的現(xiàn)實(shí)課題，是中國“三農(nóng)”問題的焦點(diǎn)。從制度安排視角尋求完善農(nóng)村低保制度的有效路徑，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會，逐步消除貧困、全面建設(shè)小康社會，加強(qiáng)“三農(nóng)”工作、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
　　然而長期以來，我國社會保障體系的構(gòu)建呈現(xiàn)出明顯的“路徑依賴”特征，農(nóng)村社會保障缺位的現(xiàn)象幾乎達(dá)到了靜止的均衡狀態(tài)。受其影響，學(xué)者們對我國農(nóng)村低保制度的研究一直處于薄弱的狀態(tài)，直到1996年民政部在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進(jìn)行農(nóng)村低保制度的試點(diǎn)，學(xué)術(shù)界對農(nóng)村低保制度才逐步重視。隨著十幾年來農(nóng)村低保由試點(diǎn)到推廣的運(yùn)行，國內(nèi)對該項(xiàng)制度的研究取得了長足進(jìn)步，著述日益增多，這些研究視角多樣、方法綜合，并且緊密結(jié)合我國宏觀經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和農(nóng)村低保運(yùn)行狀況的變化。本文主要從農(nóng)村低保制度實(shí)施中存在的問題和完善農(nóng)村低保制度的思路對策兩個(gè)方面對已有的研究成果進(jìn)行歸納梳理，以期為相關(guān)問題的未來研究提供借鑒。
　　一、關(guān)于農(nóng)村低保制度存在問題的研究
　　學(xué)術(shù)界對農(nóng)村低保制度的研究是隨著該項(xiàng)制度在全國各地農(nóng)村陸續(xù)建立而逐漸展開的。歸納起來，農(nóng)村低保制度目前還存在以下亟待解決的問題。
　?。ㄒ唬┺r(nóng)村低保資金落實(shí)難
　　1、農(nóng)村低保籌資責(zé)任主要由地方政府承擔(dān)是導(dǎo)致大多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)救助+lezBLGWO87WTae6cWLgQg==資金落實(shí)難的主要原因。郭海清認(rèn)為，我國城市低保制度之所以能夠普遍建立起來，關(guān)鍵在于政府資金上的保證，但是這種主要靠下級財(cái)政籌措資金的辦法，在經(jīng)濟(jì)條件好的地方可以維持，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)維持難度很大，這直接影響到了農(nóng)村低保制度的建立。范利祥指出，縣、鄉(xiāng)財(cái)政緊張，村級財(cái)政沒有穩(wěn)定的來源，因此農(nóng)村低保大面積推廣還存在不少難題。
　　2、為保證農(nóng)村低保制度的運(yùn)行具有穩(wěn)定和可靠的資金來源，中央和省級政府必須扮演更加積極的角色。賀大姣指出，迄今為止中央財(cái)政并沒有對農(nóng)村低保資金做出具體的安排，這顯然是不合理、不公正的。鐘曉敏指出，低保資金應(yīng)由中央或省一級政府通過一般性稅收來籌措，并且通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)償。
　?。ǘ┺r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的保障力度不足
　　張時(shí)飛從農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、月人均救助額、農(nóng)村和城市的低保標(biāo)準(zhǔn)差距三個(gè)方面對遼寧、河北兩省的農(nóng)村低保制度的救助水平進(jìn)行了考察和比較，他們認(rèn)為，如果低保標(biāo)準(zhǔn)絕對水平太低或相對水平（城鄉(xiāng)）相差太大，則不能達(dá)到保障農(nóng)村低保對象最起碼的生活水平從而穩(wěn)定社會的政策目標(biāo)。
　　保障力度不足的根源在于現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)的制定方法存在著重大缺陷。洪凱指出，現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是典型的“生存保障”，一般由縣或縣級以上地方政府按維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾生活水平的提高，綜合考慮物價(jià)水平變化等情況進(jìn)行調(diào)整?，F(xiàn)行農(nóng)村低保并不是包括教育救助、技能培訓(xùn)、醫(yī)療救助等改善人力資本、提高自身發(fā)展能力所需的“發(fā)展保障”。
　?。ㄈ┺r(nóng)村低保對象難以識別
　　和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民收入有其自身特點(diǎn)，使得在收入界定上存在困難。呂學(xué)靜認(rèn)為，困難主要表現(xiàn)在以下方面：收入的不穩(wěn)定性，除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性；由于農(nóng)村養(yǎng)老金制度遠(yuǎn)未普及，那些喪失勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)來源的老年人口其生活、就醫(yī)、子女求學(xué)等方面的困難加大。王增文進(jìn)一步指出，由于我國農(nóng)村主要采用人工手段進(jìn)行收入審核，反映在審查、審核低保對象時(shí)，對困難家庭的收入計(jì)算雖有統(tǒng)計(jì)部門提供的計(jì)算農(nóng)村家庭收入辦法，但實(shí)際計(jì)算時(shí)還比較困難。
　?。ㄋ模┺r(nóng)村低保管理體制不完善
　　規(guī)范化的管理是農(nóng)村低保工作質(zhì)量不斷提高的重要保障。李文新認(rèn)為，在戶籍制度放開、人口流動(dòng)頻繁的新形勢下，農(nóng)村低保工作管理難度進(jìn)一步加大。由于農(nóng)村居民居住地相對分散，而基層民政部門人員較少，由鄉(xiāng)村兩級逐一調(diào)查核實(shí)的工作量較大。洪凱經(jīng)過調(diào)查后指出，目前由于地方財(cái)力所限，許多地方都沒有將低保工作經(jīng)費(fèi)打入低保預(yù)算，也缺乏有效監(jiān)督農(nóng)村基層干部在低保物資和服務(wù)分配行為的保障措施，這難以避免基層干部在實(shí)際操作中照顧親朋好友或有意多報(bào)低保對象數(shù)量及瞞報(bào)低保對象收入水平等問題。
　　二、關(guān)于完善農(nóng)村低保制度思路對策的研究
　　針對農(nóng)村低保制度設(shè)計(jì)及其在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，學(xué)者們從不同層面提出了完善的思路對策，主要集中在以下幾個(gè)方面。
　　（一）建立穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制
　　穩(wěn)定的資金來源是建設(shè)農(nóng)村低保制度、建立對農(nóng)村特困群體長效救助機(jī)制的關(guān)鍵因素。學(xué)者們對完善農(nóng)村低保的資金籌集渠道進(jìn)行了較為深入的探討，概括起來主要有以下觀點(diǎn)。呂學(xué)靜認(rèn)為，省以上財(cái)政尤其是中央財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，中央財(cái)政盡早安排農(nóng)村低保資金，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)，省財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步提高農(nóng)村低保專項(xiàng)補(bǔ)助資金比例，主要投向區(qū)域內(nèi)財(cái)政困難的市、縣。他參考國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步提出，省以上財(cái)政投入以不低于資金總量的70%為宜。劉玉森等學(xué)者提出將部分個(gè)人收入所得稅納入農(nóng)村低保資金的建議。他們認(rèn)為，與其用開征社會保障稅的措施來確保低保資金供給，不如直接明確目前征收的個(gè)人所得稅的用途，目前我國的個(gè)人收入所得稅已達(dá)上千億元，從中拿出一部分用于農(nóng)村低保是可行的。他們還提出將部分福利彩票銷售收入納入農(nóng)村低保資金的設(shè)想。
　?。ǘ?zhǔn)確界定農(nóng)村低保對象
　　學(xué)者們對如何準(zhǔn)確界定農(nóng)村低保對象的研究主要包括兩方面內(nèi)容。一是對低保對象涵蓋面的研究。例如，戴衛(wèi)東具體地提出，低保對象的確定標(biāo)準(zhǔn)分為四類：家庭成員均無勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的無勞戶；家庭勞動(dòng)力嚴(yán)重殘疾生活確有困難者；家庭勞動(dòng)力因常年疾病確有困難者；家庭主要成員因病、災(zāi)死亡而子女均不到勞動(dòng)年齡生活特別困難者。二是對低保對象識別方法的研究。上文提到，農(nóng)民收入具有其自身的特點(diǎn)，因此，農(nóng)村低保對象的識別并非易事。對此，洪凱提出，要建立簡便有效的農(nóng)民實(shí)物收入、勞務(wù)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和贈(zèng)予性收入申報(bào)評估制度和相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要建立農(nóng)民財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民消費(fèi)評估制度及評估標(biāo)準(zhǔn)；對財(cái)產(chǎn)數(shù)量及消費(fèi)水平超過標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民，即使收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)也不能納入低保范圍。王萍認(rèn)為，要探索和完善農(nóng)村貧困家庭收入的計(jì)算辦法，增強(qiáng)政策的可操作性；針對家庭收入難核定問題，要積極開展專題調(diào)研。她同時(shí)提出，要明確年度中因?yàn)?zāi)致貧的救助與低保工作關(guān)系，對于遇到突發(fā)性自然災(zāi)害造成生活困難的群眾，在當(dāng)年將按照現(xiàn)行的救災(zāi)救濟(jì)制度，通過救災(zāi)資金給予臨時(shí)救助，次年在低保滾動(dòng)管理中，按既定政策統(tǒng)一評定低保對象。
　?。ㄈ┛茖W(xué)確定農(nóng)村低保線
　　低保制度能否發(fā)揮其應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于能否科學(xué)地確定低保標(biāo)準(zhǔn)。針對目前低保標(biāo)準(zhǔn)偏低的原因，學(xué)者們對如何確定農(nóng)村低保線進(jìn)行了不少的探索，較有代表性的觀點(diǎn)有：
　　
　　在保障標(biāo)準(zhǔn)的制定原則上，洪凱認(rèn)為，應(yīng)變生存保障為發(fā)展保障，逐步將低保對象的就業(yè)培訓(xùn)、子女基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障和基本住房保障等支出列入農(nóng)村低保范圍。對財(cái)力暫時(shí)不足的地區(qū)，可根據(jù)財(cái)力和其他條件先易后難、突出重點(diǎn)、分階段提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。但李文新卻認(rèn)為，低保制度的功能是滿足困難群眾最基本的生活需要，其保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈罨镜纳钕M(fèi)水平確定，不宜包括其他諸如醫(yī)療、教育等消費(fèi)的需要。
　　在保障標(biāo)準(zhǔn)的制定方法上，張平平、尹潔認(rèn)為，首先以省為單位測算全省的農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)，乘以區(qū)縣的平衡系數(shù)，再考慮適當(dāng)?shù)恼{(diào)整數(shù)，最后所得即為區(qū)縣的低保標(biāo)準(zhǔn)。在如何具體計(jì)算各地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)方面，呂學(xué)靜提出，較為科學(xué)可行的最低生活保障線應(yīng)為農(nóng)民人均收入的28%左右，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，參照系數(shù)亦有差異。
　?。ㄋ模┮?guī)范和細(xì)化農(nóng)村低保管理工作機(jī)制
　　良好的制度與有效的管理從來就是有機(jī)統(tǒng)一的，要做好農(nóng)村低保的制度設(shè)計(jì)，必須與有效的管理有機(jī)結(jié)合。其中，農(nóng)村低保資金的管理問題最受學(xué)者重視。呂學(xué)靜指出，應(yīng)正確選擇農(nóng)村低保資金管理方式，各級政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的資金集中到縣一級統(tǒng)一管理，村集體負(fù)擔(dān)的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協(xié)議，按時(shí)發(fā)放。董麗則從會計(jì)核算的角度分析認(rèn)為，低保資金在會計(jì)核算時(shí)應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的債權(quán)債務(wù)賬戶——“應(yīng)收最低生活保障金”和“應(yīng)付最低生活保障金”，此外還應(yīng)該設(shè)立用于核算農(nóng)村最低生活保障資金的“基本戶”，并?？顚Ｓ?。
　　三、現(xiàn)有研究成果的局限性與進(jìn)一步研究的思路
　　上述文獻(xiàn)對農(nóng)村低保面臨的問題進(jìn)行了細(xì)致的分析，并提出了有針對性的政策建議。這些創(chuàng)造性的研究成果，有助于人們更充分地認(rèn)識到政府在農(nóng)村低保資金投入上所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以及政府提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的必要性和緊迫性，拓展了農(nóng)村低保問題研究的視野，啟發(fā)了人們進(jìn)一步開展相關(guān)研究的思路，從而也為筆者系統(tǒng)深入地研究該問題奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)有的研究也存在明顯的局限，尤其是對我國作為發(fā)展中大國的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)國情的挖掘仍顯不足，這與我國農(nóng)村低保制度改革的現(xiàn)實(shí)要求尚有一定的差距。具體地說：
　　第一，農(nóng)村低保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善是低保資金落實(shí)難的重要原因，已有研究大多限于定性分析。筆者擬在研究方法上有所創(chuàng)新，即通過建立博弈模型，得到地方政府在爭取上級政府低保資金轉(zhuǎn)移支付時(shí)的行為函數(shù)，進(jìn)而從我國的政府體制這個(gè)角度剖析其深層原因。
　　第二，現(xiàn)行農(nóng)村低保水平是學(xué)者們研究的熱點(diǎn)，但筆者認(rèn)為，已有研究并未很好、系統(tǒng)地分析這個(gè)問題：這類文獻(xiàn)僅從低保戶需求的角度分析低保水平；評價(jià)方法偏于主觀且屬靜態(tài)分析。筆者從低保戶的需求和政府的供給兩個(gè)方面對現(xiàn)有低保水平進(jìn)行綜合評價(jià)，并運(yùn)用計(jì)量模型對低保標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)變化加以客觀研究，以突出制度演變的動(dòng)態(tài)特征。在此基礎(chǔ)上提出“分層梯度式”低保標(biāo)準(zhǔn)體系，可以為政府科學(xué)制定低保標(biāo)準(zhǔn)提供方法上的借鑒。
　　第三，對低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含的參數(shù)，學(xué)者們有不同的認(rèn)識，筆者認(rèn)為，研究這個(gè)問題時(shí)應(yīng)有適合的分析工具和科學(xué)的方法體系。筆者擬將ELES模型引入低保戶生活保障力度的研究中，并對該模型進(jìn)行了改進(jìn)，使其能幫助我們判斷低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含的參數(shù)。
　　第四，在完善農(nóng)村低保制度的路徑選擇上，一些文獻(xiàn)照搬城市低保的做法。筆者認(rèn)為，農(nóng)村低保在借鑒城市低保的做法時(shí)應(yīng)根據(jù)各地農(nóng)村的實(shí)際情況做出判斷和取舍。
　　第五，在分析農(nóng)村低?？冃r(shí)，現(xiàn)有文獻(xiàn)集中從制度設(shè)計(jì)本身這個(gè)視角展開分析。事實(shí)上，制度環(huán)境也是一個(gè)重要視角，因?yàn)橹贫扰c其環(huán)境之間存在著復(fù)雜的互動(dòng)，它們之間的關(guān)系狀態(tài)也會對制度的預(yù)期效果產(chǎn)生重要影響。對此，筆者提出優(yōu)化農(nóng)村低保構(gòu)建的社會環(huán)境、在推動(dòng)社會建設(shè)中完善低保制度的觀點(diǎn)。
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