關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展中破解土地問題的思考

　　摘要：目前，在土地流轉(zhuǎn)過程中還存在認識不到位、制度不健全、保障不完善等諸多問題，建議采取完善服務(wù)組織、建立糾紛調(diào)處機制、明確土地流轉(zhuǎn)方向、清理規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為等有效措施，以此突破設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展中的土地瓶頸。
　　關(guān)鍵詞：設(shè)施農(nóng)業(yè)；土地流轉(zhuǎn)；問題；對策
　　
　　黨的十七屆五中全會明確指出了今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方向和發(fā)展重點，即改變過去的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式，積極探索新形勢下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。目前，許多地區(qū)還存在農(nóng)村承包地分戶經(jīng)營，農(nóng)戶的承包地較分散、不集中的現(xiàn)象，要改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)模式，就要大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，努力實現(xiàn)土地的相對規(guī)模經(jīng)營。實踐表明，推進土地流轉(zhuǎn)是推動設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效途徑，是加快土地分散經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)粗放生產(chǎn)向集生產(chǎn)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實需要。
　　一、對設(shè)施農(nóng)業(yè)和土地流轉(zhuǎn)內(nèi)涵的認識
　　設(shè)施農(nóng)業(yè)屬于高投入高產(chǎn)出，資金、技術(shù)、勞動力密集型的產(chǎn)業(yè)。它是利用人工建造的設(shè)施，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐步擺脫自然的束縛，走向現(xiàn)代工廠化農(nóng)業(yè)、環(huán)境安全型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、無毒農(nóng)業(yè)的必由之路，同時也是農(nóng)產(chǎn)品打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的季節(jié)性，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的反季節(jié)上市，進一步滿足多元化、多層次消費需求的有效方法。土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。土地使用的規(guī)?；图s化是發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的前提和基礎(chǔ)，設(shè)施農(nóng)業(yè)需要的工程設(shè)備、高新技術(shù)都必須依托在土地的集中和規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮其應(yīng)有的高效率。而當前我國的土地制度仍然是土地國有的基礎(chǔ)上實行30年不變的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，即土地的所有權(quán)歸國家，使用權(quán)歸農(nóng)戶所有。個體農(nóng)戶獨立經(jīng)營土地，技術(shù)水平低下，產(chǎn)出效率不高，許多大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏競爭力，難以適應(yīng)當前農(nóng)業(yè)市場化、國際化的要求，難以體現(xiàn)規(guī)模效益。因此，加快土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的規(guī)模和集中經(jīng)營是發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的必然趨勢和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
　　二、設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展中土地流轉(zhuǎn)面臨的問題及制約因素分析
　　第一，流轉(zhuǎn)制度不健全。農(nóng)村土地承包法允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并提出了依法、自愿、有償?shù)脑瓌t和轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等形式，對于許多實際的具體操作問題沒有做出規(guī)定，由于實際情況復(fù)雜，也難以制定統(tǒng)一的制度。但是，對于各地區(qū)的具體管理或執(zhí)行機構(gòu)，應(yīng)當結(jié)合當?shù)貙嶋H出臺相應(yīng)的操作制度規(guī)定。由于沒有土地流轉(zhuǎn)制度參照執(zhí)行，各村在解決本村土地流轉(zhuǎn)工作中各行其事，其操作程序很不規(guī)范，不同程度地存在合同形式不規(guī)范等問題，一旦出現(xiàn)糾紛，很難調(diào)解。
　　第二，社會保障不完善?，F(xiàn)階段農(nóng)村社會保障制度不完善，保障水平低，覆蓋面窄，參保門檻高，大多數(shù)農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題，土地依然是農(nóng)民的“命根子”。隨著非農(nóng)職業(yè)周期性、季節(jié)性、結(jié)構(gòu)性調(diào)整，失業(yè)農(nóng)民就會將土地作為首選謀生之計。
　　三、破解設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展中土地流轉(zhuǎn)存在問題的對策措施
　　第一，建立完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織和土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制。以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村服務(wù)中心和服務(wù)站為基礎(chǔ)建立三級服務(wù)體系。以農(nóng)經(jīng)管理部門為主體，建立縣級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)民專業(yè)合作社服務(wù)中心，對土地流轉(zhuǎn)工作進行統(tǒng)一的規(guī)劃、管理和服務(wù)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，集中辦理土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)事宜。村級建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，為農(nóng)民辦理土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。在縣級建立土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁庭，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立土地承包糾紛調(diào)解庭，形成縣級仲裁鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）調(diào)解的兩級仲裁調(diào)解服務(wù)體系。對土地承包和流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的矛盾和糾紛，由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級仲裁員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解庭或村服務(wù)站先行調(diào)解，對調(diào)解不成的由當事人申請在市仲裁庭進行仲裁。
　　第二，明確土地流轉(zhuǎn)方向。按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的總體規(guī)劃要求，把農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效作為土地流轉(zhuǎn)的根本方向。有計劃地指導(dǎo)農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，鼓勵有承包權(quán)的農(nóng)民聯(lián)合起來，通過土地流轉(zhuǎn)重新組合，統(tǒng)一規(guī)劃，進行專業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)基地建設(shè)。在推進土地流轉(zhuǎn)工作中，積極支持各類經(jīng)營主體參與土地流轉(zhuǎn)特別是農(nóng)民自己組織的農(nóng)民專業(yè)合作社承接流轉(zhuǎn)的土地，建立專業(yè)小區(qū)加農(nóng)民專業(yè)合作社加流轉(zhuǎn)土地的專業(yè)經(jīng)營模式。
　　第三，清理規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，保證流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營的合法性。在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為工作中，對過去土地承包遺留問題和集體土地管理問題進行了兩個清理和規(guī)范。對簽訂土地承包合同和經(jīng)營權(quán)證沒有到位問題進行清理，達到合同、經(jīng)營權(quán)證、登記簿“三個到位”。對沒有到戶的承包地不能進入流轉(zhuǎn)大廳進行流轉(zhuǎn)。堅持集體土地“兩個清楚”原則，即對承包到戶的土地進行清理核實登記，重新規(guī)范承包地臺賬。對集體管理的土地全面核查，分清預(yù)留機動地、“四荒地”和可以納入機動地管理的土地。清理后的土地，在流轉(zhuǎn)大廳建立檔案，實行統(tǒng)一管理。
　　四、思考和建議
　　第一，堅持二輪土地承包關(guān)系不變，在穩(wěn)定和完善家庭承包關(guān)系不變的前提下，進行土地的合理流轉(zhuǎn)。要保護承包農(nóng)戶的家庭承包權(quán)利不受侵害，在選擇流轉(zhuǎn)形式上，以轉(zhuǎn)包和出租為主，不能因流轉(zhuǎn)而使承包權(quán)轉(zhuǎn)移。新民市過去出現(xiàn)的耕地被破壞，被違法占用，多數(shù)原因就是農(nóng)戶的承包權(quán)沒有得到有效保護。
　　第二，要依法維護土地承包農(nóng)戶的權(quán)益。必須明確在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中土地承包的農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體，要充分保護承包戶的利益，通過流轉(zhuǎn)土地應(yīng)該使農(nóng)民得到更高的收入，流轉(zhuǎn)收益要全部歸農(nóng)民所有。同時要進行流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營期間的情況反饋制度，及時了解情況，及時解決問題，防止承包農(nóng)戶權(quán)益受到侵害。
　　第三，流轉(zhuǎn)土地必須保證不改變所有制性質(zhì)，不改變農(nóng)業(yè)用途。對需要進行農(nóng)用設(shè)施建設(shè)的要進行嚴格的項目申報審批，不能用流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營權(quán)證抵押或代替家庭承包經(jīng)營權(quán)進行經(jīng)營活動。要防止流轉(zhuǎn)后的土地改變土地用途的違法行為。
　　參考文獻：
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