規(guī)劃性變遷:理解中國(guó)鄉(xiāng)村變革生發(fā)機(jī)制的一種闡釋

　　內(nèi)容提要 與傳統(tǒng)內(nèi)發(fā)和自然生長(zhǎng)的社區(qū)不同，現(xiàn)代意義上的社區(qū)主要是一種計(jì)劃性或規(guī)劃性社區(qū)，體現(xiàn)了國(guó)家由外向內(nèi)進(jìn)行整合和理性建構(gòu)的特點(diǎn)。在鄉(xiāng)村社區(qū)分化及認(rèn)同流失的條件下，政府在規(guī)劃性變遷中的主動(dòng)性有其一定的積極意義及合理性。不過(guò)，政府主導(dǎo)的規(guī)劃性變遷方式在現(xiàn)實(shí)中也存在一定的限度。新一輪農(nóng)村社區(qū)建設(shè)能否取得成效不僅取決于人們對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)目標(biāo)的重新認(rèn)識(shí)與定位，而且也在相當(dāng)程度上取決于政府推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的方式和機(jī)制。
　　關(guān)鍵詞 規(guī)劃性變遷 農(nóng)村社區(qū)建設(shè) 機(jī)制 限度
　　[中圖分類號(hào)]C912.82　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]0447—662X(2011)02—0161—11
　　
　　過(guò)去的30年，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的30年，也是我國(guó)體制急劇變革和創(chuàng)新的30年。對(duì)于“中國(guó)的奇跡”、“中國(guó)模式”及“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”，人們給予了不同的解釋。如林毅夫從新制度主義的角度出發(fā)，提出了著名的比較優(yōu)勢(shì)理論，認(rèn)為中國(guó)的奇跡是建立在國(guó)家通過(guò)一種漸進(jìn)的、雙軌的方式發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略基礎(chǔ)之上。也有人將中國(guó)奇跡的發(fā)生歸結(jié)于具有中國(guó)特色的政治制度優(yōu)勢(shì)及行政體制。由于制度在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用日益重要，上述制度主義的視角對(duì)解釋改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展與變遷無(wú)疑極具價(jià)值與啟示意義。不過(guò)，也有人指出，制度主義的視角在強(qiáng)調(diào)制度的價(jià)值和重要作用的同時(shí)，卻對(duì)推動(dòng)制度變遷和創(chuàng)新的主體未給予應(yīng)有的重視。由于中國(guó)是一個(gè)以農(nóng)民為主體的國(guó)家，因此正如不能離開(kāi)中國(guó)人講“中國(guó)奇跡”一樣，也不可離開(kāi)“農(nóng)民”談“中國(guó)性”，正是農(nóng)民理性的擴(kuò)張才導(dǎo)致“中國(guó)奇跡”的發(fā)生。
　　的確，中國(guó)是一個(gè)農(nóng)民大國(guó)，農(nóng)村改革也是我國(guó)改革的先導(dǎo)。對(duì)于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)模式的解釋不能離開(kāi)對(duì)農(nóng)村變革及農(nóng)民行為的理解和解釋。農(nóng)民歷史創(chuàng)造主體的觀點(diǎn)很好地指出了農(nóng)村改革及制度創(chuàng)新的動(dòng)力和原因，然而，農(nóng)民理性通過(guò)什么機(jī)制或方式發(fā)揮出來(lái)，并對(duì)農(nóng)村改革和制度變遷產(chǎn)生影響，是需要進(jìn)一步討論的。事實(shí)上，任何改革或制度變遷均不可能由單一因素決定，而是多種力量和因素共同作用的結(jié)果。歷史或現(xiàn)實(shí)中的制度變遷過(guò)程是由政府、民眾等多種力量相互作用共同推進(jìn)的結(jié)果，制度也正是在多方參與互動(dòng)中產(chǎn)生并不斷得到修正和完善的。本文擬在社會(huì)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的大背景下考察政府的作用和行為方式，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為一個(gè)“事件”進(jìn)行切人，通過(guò)對(duì)政府推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程的描述與分析，反映國(guó)家和政府在規(guī)劃性變遷中的動(dòng)員、推動(dòng)作用、行為方式、行動(dòng)邏輯及其影響和后果。
　　
　　一、理解中國(guó)鄉(xiāng)村變革的幾種理論解釋
　　
　　任何一項(xiàng)改革或制度變遷都是一定行動(dòng)主體在特定目標(biāo)指引下的制度變革和創(chuàng)新行為。根據(jù)行動(dòng)主體在推動(dòng)改革和制度創(chuàng)新中地位、作用和角色的不同，可判定制度變遷的動(dòng)力、性質(zhì)及方式。例如，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾斯就將推動(dòng)制度變遷的初始行動(dòng)主體稱為“第一行動(dòng)集團(tuán)”，而將在制度擴(kuò)散過(guò)程中支持、引導(dǎo)和幫助初始行動(dòng)主體的社會(huì)群體視作“第二行動(dòng)集團(tuán)”，包括政府組織、社會(huì)組織及個(gè)人。在此基礎(chǔ)上，諾斯進(jìn)一步將由人們?yōu)闈M足自身需求及響應(yīng)外部獲利機(jī)會(huì)而引發(fā)的制度變遷稱為誘致性制度變遷，而將由政府自上而下推動(dòng)的制度變遷稱為強(qiáng)制性制度變遷。①?gòu)闹袊?guó)鄉(xiāng)村變革的具，體歷史進(jìn)程來(lái)看，不同的行動(dòng)主體在鄉(xiāng)村變革的不同時(shí)期以及制度變遷的不同階段所起的作用不同，由此也引發(fā)人們對(duì)鄉(xiāng)村變革的動(dòng)因、性質(zhì)及方式的不同認(rèn)識(shí)與判斷。在當(dāng)前關(guān)于中國(guó)鄉(xiāng)村變革動(dòng)力機(jī)制的理論解釋中，主要有三種代表性觀點(diǎn)：
　　
　　1　農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造性
　　持這種觀點(diǎn)的人們充分肯定農(nóng)民在鄉(xiāng)村變革和發(fā)展中的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造作用，認(rèn)為中國(guó)的改革發(fā)源自農(nóng)村，是農(nóng)民改變和創(chuàng)造了中國(guó)。例如，在學(xué)術(shù)界，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革一直被視為是基層群眾的創(chuàng)舉，這一看法也得到一部分外國(guó)學(xué)者的認(rèn)同和支持?？碌で嗪椭軇P就認(rèn)為中國(guó)鄉(xiāng)村的非集體化改革是由農(nóng)民自下而上推動(dòng)的，是一場(chǎng)“自發(fā)的、無(wú)組織的、無(wú)領(lǐng)導(dǎo)的、無(wú)意識(shí)形態(tài)和無(wú)政治傾向的運(yùn)動(dòng)”。②中國(guó)政府處于被動(dòng)應(yīng)付的角色和地位。墨菲通過(guò)在中國(guó)內(nèi)地的實(shí)證調(diào)查，揭示了農(nóng)民流動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)以及中國(guó)社會(huì)的影響，認(rèn)為農(nóng)民工改變了中國(guó)農(nóng)村。①近年來(lái)國(guó)內(nèi)也有部分學(xué)者采用這一觀點(diǎn)對(duì)農(nóng)民的行為進(jìn)行分析。徐勇提出“基層社會(huì)與創(chuàng)造性政治”的分析范式，認(rèn)為傳統(tǒng)的“壓迫一反抗”、“底層社會(huì)與抗?fàn)幮哉巍鞭r(nóng)民政治行為的分析范式背后主要是一種革命性、沖突性的話語(yǔ)和思維邏輯，難以解釋常態(tài)社會(huì)中的一系列治理性和建設(shè)性事件。通過(guò)對(duì)歷史上鄉(xiāng)村“生產(chǎn)力暴動(dòng)”、“瞞產(chǎn)私分”、自由買賣、農(nóng)民流動(dòng)等行為和現(xiàn)象的分析，認(rèn)為農(nóng)民是中國(guó)鄉(xiāng)村變革的原動(dòng)力。農(nóng)民通過(guò)一系列自主創(chuàng)新行為不僅改變了自己的命運(yùn)，而且以自己的行為不斷沖擊和突破體制性障礙，并創(chuàng)造出新的體制和行為模式，從而引發(fā)和推動(dòng)鄉(xiāng)村及整個(gè)國(guó)家體制的變遷。④應(yīng)小麗則進(jìn)一步對(duì)農(nóng)民自主創(chuàng)新行為的作用和條件進(jìn)行了分析，認(rèn)為農(nóng)民自主行為是中國(guó)鄉(xiāng)村變革和制度創(chuàng)新的重要推動(dòng)力。60年來(lái)的鄉(xiāng)村變革和發(fā)展史表明，農(nóng)民不是“歷史的棄兒”或國(guó)家政策的消極、被動(dòng)承受者，而是具有主動(dòng)性和創(chuàng)造性的“積極行動(dòng)者”。農(nóng)民在生存理性和實(shí)踐邏輯指引下，對(duì)社會(huì)問(wèn)題有著最為真切和有效的感知，通過(guò)突破制度瓶頸以及對(duì)國(guó)家政策的選擇性或創(chuàng)造性運(yùn)用，一步步營(yíng)造有利于自身的生存空間和機(jī)會(huì)以及擴(kuò)大政府的選擇集合并最終成功推動(dòng)制度的轉(zhuǎn)型。⑥農(nóng)民的主動(dòng)性和首創(chuàng)精神也得到了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的首肯。鄧小平認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村改革有“兩個(gè)意想不到”，一個(gè)是包產(chǎn)到戶的實(shí)行，另一個(gè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。他高度肯定農(nóng)民在鄉(xiāng)村變革中的重要作用和創(chuàng)造性?！稗r(nóng)村搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包，這個(gè)發(fā)明權(quán)是農(nóng)民的。農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來(lái)，我們把它拿來(lái)加工提高作為全國(guó)的指導(dǎo)?！雹蕖班l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)容納了百分之五十的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。那不是我們領(lǐng)導(dǎo)出的主意，而是基層農(nóng)業(yè)單位和農(nóng)民自己創(chuàng)造的?！?br/>　　
　　2　政府主動(dòng)性
　　與農(nóng)民主體性和創(chuàng)造性觀點(diǎn)相反，一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村集體和基層政府在農(nóng)村社會(huì)變革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的重要作用。艾倫·劉以溫州模式為例，認(rèn)為中國(guó)的改革是一種自下而上的改革，由于中國(guó)社會(huì)并不是鐵板一塊的整體，因此改革有可能率先從基層取得突破和成功。溫州私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的崛起離不開(kāi)當(dāng)?shù)攸h政部門的暗中支持和政治保護(hù)。帕立斯持有類似的觀點(diǎn)，他認(rèn)為溫州模式的孕育是農(nóng)民、地方政府與中央政權(quán)之間長(zhǎng)期沖突、妥協(xié)和談判的結(jié)果。不過(guò)，單靠農(nóng)民自身并不能抓住國(guó)家賦予的機(jī)會(huì)，只有農(nóng)民與地方干部之間串通起來(lái)“合謀”才有可能在國(guó)家政策之外營(yíng)造新的機(jī)會(huì)和空間。安戈通過(guò)與從大陸廣東等地移居香港的村民的訪談，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)中國(guó)鄉(xiāng)村的變革是政府自上而下推動(dòng)和決定的。在其收集的28個(gè)樣本村中，到1982年底共有26個(gè)村實(shí)行了家庭承包制的改革，但其中有24個(gè)村的村民表示該村的改革完全是由上級(jí)部門決定的，僅有2個(gè)村的村干部和村民在決定采取何種經(jīng)營(yíng)方式上發(fā)揮過(guò)主動(dòng)性。關(guān)于這場(chǎng)改革的影響和后果，有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)村市場(chǎng)化改革不僅沒(méi)有削弱地方政府的經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)力，反而增強(qiáng)了政府控制經(jīng)濟(jì)政治資源以及推動(dòng)社會(huì)變革的能力。也有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村改革的目標(biāo)并不是私有化，而是一種非集體化改革，改革后形成一種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體為代表的公共產(chǎn)權(quán)形式和結(jié)構(gòu)。地方政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革和發(fā)展中發(fā)揮了極為重要的作用。上世紀(jì)80年代以來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展主要是地方政府追求財(cái)政利益和政績(jī)表現(xiàn)的結(jié)果。在此過(guò)程中，地方政府的功能和行為方式發(fā)生了深刻變化，形成“地方政府法團(tuán)主義”，基層政府組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行方式日益“公司化”，地方政府官員則充當(dāng)了“政治企業(yè)家”的角色和功能。
　　國(guó)內(nèi)也有相當(dāng)一部分學(xué)者充分肯定地方政府在鄉(xiāng)村變革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的作用。有的認(rèn)為中國(guó)鄉(xiāng)村市場(chǎng)化的動(dòng)力主要來(lái)自改革前的社會(huì)主義傳統(tǒng)和組織資源，鄉(xiāng)村集體和基層政權(quán)組織是連接農(nóng)民與市場(chǎng)的中介，不僅減輕了農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和成本，而且有組織地進(jìn)入市場(chǎng)的方式也維系了社區(qū)凝聚力以及降低改革引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩?；鶎诱?quán)能否發(fā)揮中介作用以及中介作用水平的高低，會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村市場(chǎng)化的不同結(jié)果產(chǎn)生決定性的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)直接影響就是政府更多地將自己的利益基礎(chǔ)植根于地方社會(huì)，把財(cái)政和政績(jī)需求寄托于地方經(jīng)濟(jì)之中，利用政府資源推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)滿足政府的利益需求。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與地方企業(yè)之間就結(jié)成一個(gè)緊密的利益共同體。基層政府相對(duì)獨(dú)立地位和“經(jīng)濟(jì)人”意識(shí)的凸顯，促使地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革過(guò)程中直接充當(dāng)“第一行動(dòng)集團(tuán)”的角色和功能。此外，還有學(xué)者通過(guò)對(duì)村民自治示范活動(dòng)的考察，指出基層政府不僅在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中起著重要的引擎和“推手”作用，而且在鄉(xiāng)村民主化進(jìn)程中也具有主動(dòng)性。中國(guó)鄉(xiāng)村民主化進(jìn)程之所以在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及文化較為落后的鄉(xiāng)村地區(qū)率先取得突破，與執(zhí)政黨和政府扮演的積極主動(dòng)角色密切相關(guān)。
　　
　　3　官民互動(dòng)合作
　　第三種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府和民眾在鄉(xiāng)村社會(huì)變革和制度轉(zhuǎn)型中的共同作用，認(rèn)為改革是民眾自發(fā)創(chuàng)造和政府積極引導(dǎo)支持的結(jié)果。例如，崔大偉通過(guò)對(duì)江蘇的考察指出，中國(guó)鄉(xiāng)村的改革既不是單純由國(guó)家自上而下推動(dòng)的，也不是單由農(nóng)民自下而上決定的，而是國(guó)家、地方、基層干部及農(nóng)民幾方面力量互動(dòng)和作用的結(jié)果，尤其是不能忽視地方及基層干部的態(tài)度對(duì)改革進(jìn)程的決定性影響。②白蘇珊通過(guò)對(duì)上海淞江、江蘇無(wú)錫、浙江溫州等地的考察指出，鄉(xiāng)村工業(yè)化并不完全是鄉(xiāng)村的自發(fā)行為，而是與國(guó)家的重視及在政策和資金等方面的支持分不開(kāi)的。不過(guò)，由于各地在集體傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面的差異，因此地方干部也采取了不同的發(fā)展策略。③不僅如此，上世紀(jì)90年代中期啟動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制及私有化改革，并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和工業(yè)的自主經(jīng)濟(jì)行為，而是在政府的支持下(Statc—Spons。rcd)漸進(jìn)推進(jìn)的。雖然鄉(xiāng)村工業(yè)化及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府積極推動(dòng)的結(jié)果，但是在上世紀(jì)90年代早期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)債虧損日趨嚴(yán)重，逐步成為基層政府一項(xiàng)沉重的包袱，而同時(shí)期個(gè)體私營(yíng)企業(yè)的蓬勃發(fā)展卻為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供了替代性稅收渠道和財(cái)政收益。因此，在現(xiàn)實(shí)壓力下，地方政府政策重心逐漸轉(zhuǎn)向扶助支持私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革和股份制改造。在此過(guò)程中，地方政府并沒(méi)有完全放棄對(duì)集體及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的控制，而是參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的全過(guò)程，通過(guò)“抓大放小”或持股等方式和形式繼續(xù)掌控企業(yè)，并將改革的后果和影響控制在可控的范圍之內(nèi)。官民互動(dòng)合作的觀點(diǎn)也贏得了相當(dāng)一部分國(guó)內(nèi)學(xué)者的共鳴。有學(xué)者就指出，中國(guó)農(nóng)村的改革是從下面先搞起來(lái)的，農(nóng)民對(duì)改革的強(qiáng)烈意愿與地方上開(kāi)明的領(lǐng)導(dǎo)人相互推動(dòng)，形成小氣候，然后一步步得到上層的認(rèn)可，獲得合法性。然而，單有農(nóng)民的意愿和需求，沒(méi)有地方主政者思想觀念的轉(zhuǎn)變及國(guó)家政策的跟進(jìn)，農(nóng)村改革不可能短期內(nèi)在全國(guó)普遍推廣并取得突破。⑤還有學(xué)者通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層組織體系的演變歷程的考察，指出鄉(xiāng)村變革并非單純是強(qiáng)制性制度變遷或誘致性制度變遷，而是一種“支助型制度變遷”(SponsorcdChange)，上層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)改革的激勵(lì)和支持與基層群眾的創(chuàng)造和努力共同推動(dòng)了制度變遷的進(jìn)程。
　　
　　二、規(guī)劃性變遷中的政府主動(dòng)性：行動(dòng)目標(biāo)與邏輯
　　
　　建國(guó)以來(lái)，我國(guó)基層社會(huì)組織與管理體制經(jīng)歷了從人民公社時(shí)期的“社隊(duì)制”到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期的“村組制”的重大轉(zhuǎn)變；在城鄉(xiāng)一體化及新農(nóng)村建設(shè)背景下，社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)逐步由城市轉(zhuǎn)入農(nóng)村，從過(guò)去城市的單兵突進(jìn)過(guò)渡到城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)攜手并進(jìn)、共促共建的階段。如果說(shuō)“社隊(duì)制”和“村組制”是我國(guó)農(nóng)村基層第一次和第二次組織變革和制度變遷的話，那么“社區(qū)制”則是我國(guó)基層社會(huì)組織與管理體制的第三次重大變革和制度創(chuàng)新。⑦從基層治理模式轉(zhuǎn)換與變遷的歷史來(lái)看。鄉(xiāng)村基層社會(huì)組織與管理體制的變革與民眾需求、自發(fā)創(chuàng)造以及基層干部、中央自上而下的組織、規(guī)劃、引導(dǎo)與支持密不可分，是一種“支助型”制度變遷過(guò)程。在此過(guò)程中，民眾自下而上的需求壓力與“倒逼”機(jī)制、地方領(lǐng)導(dǎo)的默認(rèn)支持和回應(yīng)機(jī)制以及中央自上而下的合法性確認(rèn)和推動(dòng)機(jī)制共同推進(jìn)了制度變遷的進(jìn)程。
　　不過(guò)，從歷史來(lái)看，“支助型”制度變遷主要是從中央對(duì)地方的改革實(shí)踐及農(nóng)民在實(shí)踐中的創(chuàng)造進(jìn)行激勵(lì)和支持的角度而提出的，它主要是用來(lái)解釋國(guó)家在沒(méi)有明確改革目標(biāo)的條件下允許地方進(jìn)行探索并對(duì)群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、鼓勵(lì)、認(rèn)可和支持的歷史事件及其制度變革過(guò)程。從我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的歷程看，雖然它最初也是由于外部供給不足及政府公共服務(wù)弱化而由民眾為解決自己生產(chǎn)生活方面的難題而自發(fā)倡導(dǎo)和發(fā)動(dòng)起來(lái)的，隨著城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入和支持力度，并在此過(guò)程中要求積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的興起，顯然與政府的激勵(lì)和支持作用分不開(kāi)，它在此意義上也是一種“支助型”制度變遷。不過(guò)，需要指出的是，從改革背景和歷史來(lái)看。政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中的主導(dǎo)和推動(dòng)作用更為明顯，從試點(diǎn)的啟動(dòng)到具體建設(shè)過(guò)程均離不開(kāi)政府自上而下的規(guī)劃引導(dǎo)、組織推動(dòng)及財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入。因此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)更多的是一場(chǎng)“規(guī)劃性變遷”過(guò)程。在規(guī)劃性變遷中，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及鄉(xiāng)村發(fā)展總的目標(biāo)和方向是明確的，黨的十七大報(bào)告提出“要把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，只不過(guò)國(guó)家對(duì)于構(gòu)建新型社會(huì)生活共同體的具體途徑和方式并沒(méi)有明確規(guī)定，而是允許地方積極探索和創(chuàng)新，在實(shí)踐中摸索和積累改革的經(jīng)驗(yàn)，從而為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在全國(guó)的普遍推廣奠定基礎(chǔ)。
　　已有大量的研究指出，在向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的背景下，基層地方政府直接充當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”角色。由于基層政府廣泛介入到地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。形成“地方政府法團(tuán)主義”、“地方政府公司化”等現(xiàn)象。目前相關(guān)研究主要是從國(guó)家市場(chǎng)化體制改革和財(cái)政制度安排的角度來(lái)解釋地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極性和主動(dòng)性，認(rèn)為隨著上世紀(jì)80年代啟動(dòng)“分灶吃飯”的財(cái)政制度改革，地方政府逐步成為一級(jí)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，在追逐財(cái)政和政績(jī)的壓力下，直接參與和介入到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中。這種解釋對(duì)說(shuō)明改革之初基層政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的角色和地位及其行為邏輯無(wú)疑具有較強(qiáng)的說(shuō)服力和合理性。但是，上述解釋主要是一種“理性經(jīng)濟(jì)人”的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，對(duì)說(shuō)明基層政府的行為邏輯具有一定的適用范圍和有限性。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家最低一級(jí)政權(quán)建制，不僅是國(guó)家正式行政建制序列中的一環(huán)，同時(shí)還與廣闊的鄉(xiāng)村有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，是國(guó)家與社會(huì)相互糾結(jié)和直接接觸的領(lǐng)域。考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作邏輯及行為方式，不僅要考慮政權(quán)和官員自身的利益、目標(biāo)和動(dòng)機(jī)，而且還要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的外部條件及其賴以生存的政治社會(huì)生態(tài)環(huán)境。上述解釋雖然能夠說(shuō)明基層政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的地位和作用，但是對(duì)基層政府在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的作用、角色及行為動(dòng)機(jī)強(qiáng)調(diào)或關(guān)注不夠，因此難以對(duì)地方政府的運(yùn)作方式和行為邏輯進(jìn)行全面和充分的說(shuō)明，尤其是不能對(duì)當(dāng)前民生和社會(huì)建設(shè)背景下的基層政府的行為方式進(jìn)行合理性解釋。
　　農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的興起，既是國(guó)家宏觀政策規(guī)劃和積極引導(dǎo)的結(jié)果，同時(shí)也與地方的積極性和主動(dòng)性分不開(kāi)。首先，國(guó)家宏觀政策導(dǎo)向是決定地方政府行為方式轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要變量。眾所周知，中國(guó)的改革主要是一種可控的放權(quán)式改革，雖然改革后地方在財(cái)政上獲得了一定的自主權(quán)限，但是中央仍掌握和控制著政策和資源的分配權(quán)，尤其是通過(guò)組織部門主導(dǎo)了地方人事任免權(quán)。因此，地方政府運(yùn)作和行為方式不可避免要受到中央決策和政策的影響。過(guò)去由于片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的同時(shí)也帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)分化和不穩(wěn)定。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，不僅造成了地區(qū)差距、階層分化，而且導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)走的是一條以城市為中心的發(fā)展道路，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、文化、衛(wèi)生等基本民生建設(shè)和投資的重點(diǎn)在城市，而農(nóng)村公共物品和服務(wù)主要是由村民個(gè)人、集體或企業(yè)自我供給為主。隨著農(nóng)村市場(chǎng)化改革及村集體企業(yè)改制，村莊集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力日益下滑，自我供給能力不斷弱化，日益難以有效為村民提供基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，對(duì)村民缺乏吸引力和認(rèn)同感。村莊公共服務(wù)能力的弱化也制約和影響了村級(jí)組織的社會(huì)整合功能。一些地方由于村民分化、村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度的降低，引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)失序和倫理性危機(jī)。①例如，由于失去了生存的價(jià)值和生活的意義，湖北京山縣農(nóng)村出現(xiàn)大量的老年人自殺的現(xiàn)象。②鄉(xiāng)村人居環(huán)境的惡化和社會(huì)關(guān)系的失序，導(dǎo)致村民大量外流，進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村的頹廢和衰敗。由于國(guó)家的投入和支持不足以及村集體經(jīng)濟(jì)的空殼化，使村級(jí)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)提供上力不從心，農(nóng)村出現(xiàn)治理性危機(jī)，嚴(yán)重影響基層以及整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。從全國(guó)來(lái)看，這種治理性危機(jī)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的中西部地區(qū)更為突出。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，黨和政府及時(shí)調(diào)整了發(fā)展戰(zhàn)略和政策思路，要求在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中更加注重社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)和諧。為此，中央一方面出臺(tái)了一系列惠民政策，并加大了對(duì)民生建設(shè)的投入力度；另一方面要求各級(jí)切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“保駕護(hù)航”。因此，地方各級(jí)自上而下既面臨著保增長(zhǎng)的任務(wù)和壓力、又面臨著保民生、保穩(wěn)定的剛性約束和新的要求。為有效化解社會(huì)矛盾，切實(shí)維護(hù)本地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，地方政府施政策略和方式及發(fā)展思路開(kāi)始有了一定的轉(zhuǎn)變，在維持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)更加注重社會(huì)建設(shè)，以關(guān)注和解決民生問(wèn)題為重點(diǎn)和突破口，完善政府公共服務(wù)與社會(huì)管理，著力通過(guò)社區(qū)建設(shè)促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，緩解城鄉(xiāng)發(fā)展差距及其矛盾，努力從源頭上預(yù)防和減少影響社會(huì)穩(wěn)定的不和諧因素。
　　其次，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和方針政策規(guī)劃和引導(dǎo)的結(jié)果，同時(shí)也與地方的積極性和主動(dòng)性密切相關(guān)。江西是全國(guó)較早開(kāi)展村落社區(qū)建設(shè)的省份，其社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村為重點(diǎn)到以自然村落為重點(diǎn)的探索過(guò)程。村落社區(qū)建設(shè)之所以最早在江西發(fā)起，是地方立足本地實(shí)際主動(dòng)謀出路、謀發(fā)展的結(jié)果，尤其是與主政者的決策、重視和支持分不開(kāi)。江西作為中部的一個(gè)農(nóng)業(yè)省份，農(nóng)村人口占全省總?cè)丝诘?0％，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在中部六省排名較為靠后。江西主要負(fù)責(zé)同志認(rèn)識(shí)到，只有農(nóng)村發(fā)展了，整個(gè)江西才有跳躍式發(fā)展的可能；只有農(nóng)村穩(wěn)定了，全省才有穩(wěn)定的基礎(chǔ)。正是基于這樣的認(rèn)識(shí)和判斷，村落社區(qū)建設(shè)才率先在江西進(jìn)行試點(diǎn)和探索。江西村落社區(qū)建設(shè)立足挖掘農(nóng)村內(nèi)部資源，通過(guò)由農(nóng)村老黨員、老干部、老教師等組成的志愿者協(xié)會(huì)的方式，調(diào)解民間糾紛，改善鄰里關(guān)系，舉辦公益事業(yè)，不僅緩解了鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，而且繁榮了農(nóng)村社區(qū)文化和互助合作活動(dòng)，增進(jìn)了鄉(xiāng)村社區(qū)資本和社會(huì)和諧。江西開(kāi)展村落社區(qū)建設(shè)不僅適應(yīng)了稅費(fèi)改革后農(nóng)村社會(huì)發(fā)展面臨的新形勢(shì)和新要求，而且在實(shí)踐中成功探索出一條新農(nóng)村建設(shè)的新途徑和方式，因此受到國(guó)家和社會(huì)各界的關(guān)注與重視。國(guó)家民政部隨即號(hào)召在全國(guó)開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)和試點(diǎn)活動(dòng)。從其他試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，開(kāi)展村落社區(qū)建設(shè)也是地方政府爭(zhēng)取項(xiàng)目和資源以滿足自身政績(jī)和合法性需求的重要手段和方式。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深刻變革，對(duì)基層政權(quán)的運(yùn)作機(jī)制和行為方式提出了新的要求。隨著農(nóng)業(yè)稅的免除以及預(yù)算外收入的禁止，縣鄉(xiāng)基層政府陷入財(cái)政困境，這種情況對(duì)于中西部農(nóng)業(yè)型縣鄉(xiāng)基層政府而言更為嚴(yán)重。一些地方基層政府僅依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，而對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)無(wú)能為力，日益變成一種“懸浮型政權(quán)”。在任何社會(huì)中，公共管理和公共服務(wù)均是政府必須履行的一項(xiàng)基本職能。雖然國(guó)家試圖通過(guò)稅費(fèi)改革及其他配套改革徹底根治“農(nóng)村三亂”，規(guī)范基層政府行為方式，使基層政府職能實(shí)現(xiàn)從管治到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，但結(jié)果卻致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為懸浮在鄉(xiāng)村社會(huì)之上的一級(jí)政權(quán)，由于脫離了鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理的要求，不能滿足民眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，因此基層政府面臨嚴(yán)峻的合法性危機(jī)。為擺脫困境和危機(jī)，基層一方面通過(guò)招商引資活動(dòng)來(lái)培植地方稅源，提高地方財(cái)政收入；另一方面通過(guò)“用足政策”的方式，積極向上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目、政策和資金，推進(jìn)地方的民生建設(shè)工程和社會(huì)福利事業(yè)。從調(diào)查來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)仍是稅改后各級(jí)自上而下在實(shí)踐中主攻的一項(xiàng)重要工作。各地不僅組建了龐大的招商引資隊(duì)伍，而且還專門制訂和出臺(tái)了明確的規(guī)章和制度，對(duì)招商引資工作中作出貢獻(xiàn)的人員在工資待遇、職位升遷等方面進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和提拔任用。與此同時(shí)，地方各級(jí)也積極行動(dòng)起來(lái)，充分利用國(guó)家實(shí)施一系列惠農(nóng)政策的機(jī)遇和條件，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高轄區(qū)公共服務(wù)水平，這樣一方面有利于提高政府的政績(jī)和合法性，另一方面也有利于為招商引資工作創(chuàng)造一個(gè)良好的“軟環(huán)境”，從而在地區(qū)和同級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)中取勝。
　　從歷史和現(xiàn)實(shí)看，由于面臨的外部約束條件、激勵(lì)機(jī)制以及不同時(shí)期政府追求的目標(biāo)不同。決定了政府的功能、角色及行為方式是一個(gè)不斷演變的過(guò)程。根據(jù)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中的行為方式和表現(xiàn)，國(guó)外學(xué)者曾將政府分為實(shí)業(yè)型、庇護(hù)型、掠奪型和發(fā)展型等幾種類型。實(shí)業(yè)型政府是指政府代理人和官僚甚至整個(gè)政府機(jī)構(gòu)為追逐利潤(rùn)而直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生產(chǎn)；庇護(hù)型政府是指政府憑借對(duì)企業(yè)家的庇護(hù)和特殊關(guān)系而撈取利益；而掠奪型政府則憑借其地位通過(guò)稅收和罰款獲取收入；發(fā)展型政府并不直接介入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中，而是通過(guò)規(guī)劃、資助地方工程項(xiàng)目、投資基礎(chǔ)設(shè)施以及與外界建立和發(fā)展合作性關(guān)系為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。①?gòu)奈覈?guó)情況來(lái)看，上世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起是在地方政府的引導(dǎo)和支持下發(fā)展起來(lái)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府不僅直接或間接控制了企業(yè)的人事安排和財(cái)政分配權(quán)，而且直接參與企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則在廠房、土地、信貸擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等方面為企業(yè)提供服務(wù)。因此，這一時(shí)期地方政府充當(dāng)?shù)氖恰皩?shí)業(yè)家”和“庇護(hù)人”的角色。在上世紀(jì)90年代，隨著分稅制的改革，形成財(cái)權(quán)集中、事權(quán)下放的非對(duì)稱政府關(guān)系體制。為緩解自身財(cái)政困境，基層政府進(jìn)一步將壓力向下轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，并通過(guò)預(yù)算外收入維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致基層“三亂”泛濫，各種集資、攤派、罰款、收費(fèi)名目層出不窮，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，引發(fā)了農(nóng)民的不滿和怨聲載道，嚴(yán)重威脅基層政治社會(huì)穩(wěn)定。從此意義上而言，基層政府在此一定程度上充當(dāng)?shù)氖恰凹橙　焙汀奥訆Z”的功能和角色。稅費(fèi)改革后，基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)深刻變革，地方政府面臨的政治約束和發(fā)展條件也發(fā)生了較大變化。有學(xué)者將這一時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和角色描述為從管治到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地汲取型政權(quán)將逐步過(guò)渡到民生型和發(fā)展型政權(quán)。
　　
　　三、社區(qū)的國(guó)家性建構(gòu)：功能與限度
　　
　　從當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過(guò)程來(lái)看，政府在其中的動(dòng)員、規(guī)劃、引導(dǎo)和推動(dòng)作用明顯，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　
　　1　試點(diǎn)啟動(dòng)
　　農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是群眾為解決在生產(chǎn)生活方面遇到的實(shí)際問(wèn)題而倡導(dǎo)和推動(dòng)的，它是群眾在實(shí)踐中的又一偉大創(chuàng)造。由于較好地解決了稅費(fèi)改革后農(nóng)村“無(wú)人管事、無(wú)錢辦事、無(wú)章理事”的難題，適應(yīng)了稅改后農(nóng)村社會(huì)管理面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)與新要求，并且在實(shí)踐中開(kāi)辟了新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑和方式，因此受到了黨和國(guó)家尤其是民政部的高度重視。國(guó)家民政部隨即號(hào)召和要求在全國(guó)積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)活動(dòng)。但是，由于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是廣項(xiàng)新的工作任務(wù)和惠民工程，沒(méi)有現(xiàn)成和成熟的經(jīng)驗(yàn)?zāi)脕?lái)可用，因此民政部并沒(méi)有從一開(kāi)始就要求在全國(guó)普遍鋪開(kāi)，而是采用先試點(diǎn)、后推廣的方式，以逐步積累農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)?！睹裾筷P(guān)于做好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》(民函[2006]288號(hào))中要求：“各地要在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，選擇一批村民自治工作基礎(chǔ)扎實(shí)、群眾積極性高、黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視的縣、鄉(xiāng)、村進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)?！笨紤]到各地條件和農(nóng)民承受能力，民政部并沒(méi)有將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)作為一項(xiàng)硬性的工作任務(wù)予以推進(jìn)，而是要求從各地實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持群眾自愿和注重實(shí)效的原則和精神，為地方充分預(yù)留自主操作和選擇的空間。因此，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)的啟動(dòng)上，地方黨委和政府的積極性和態(tài)度至關(guān)重要。從試點(diǎn)地區(qū)情況來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的啟動(dòng)離不開(kāi)鄉(xiāng)村精英的推動(dòng)和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，民眾自發(fā)推薦的“灣長(zhǎng)”、“理事長(zhǎng)”、“會(huì)長(zhǎng)”開(kāi)始在村莊治理中崛起，在社區(qū)建設(shè)中起到發(fā)起人和“領(lǐng)頭羊”的角色。“灣長(zhǎng)”和“理事長(zhǎng)”必須熱心農(nóng)村公益事業(yè)，有奉獻(xiàn)和志愿者精神，有的地方還規(guī)定“灣長(zhǎng)”和“理事長(zhǎng)”要有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能夠帶領(lǐng)群眾脫貧致富，具有一定的影響和號(hào)召力。由于受到群眾的支持和擁護(hù)，“灣長(zhǎng)”和“理事長(zhǎng)”在一定程度上能夠克服村莊集體行動(dòng)的困境。同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)的啟動(dòng)也離不開(kāi)當(dāng)?shù)攸h委政府的重視和支持。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)并不是“空中樓閣”，單靠人們的主觀愿望和意志就能辦成，而是需要相當(dāng)?shù)娜肆?、物力和?cái)力投入。一村之內(nèi)可調(diào)配的資源畢竟有限，而政府可在政策、項(xiàng)目和資金的使用方面對(duì)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行優(yōu)先安排和支持。
　　
　　2　宣傳發(fā)動(dòng)
　　雖然社區(qū)的概念最早發(fā)源于鄉(xiāng)村，但人們對(duì)農(nóng)村社區(qū)的提法還相當(dāng)陌生，尤其是對(duì)于什么是農(nóng)村社區(qū)、究竟要不要開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以及怎樣建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，包括干部和群眾在內(nèi)的相當(dāng)一部分人士基本上處于“迷思”狀態(tài)。有部分干部就認(rèn)為，在新農(nóng)村建設(shè)背景下，再開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)毫無(wú)必要；也有的認(rèn)為，在農(nóng)村目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)屬理論和實(shí)踐超前之舉。凡此種種，不一而足。為澄清誤解和化解分歧，統(tǒng)一干部和群眾思想認(rèn)識(shí)，政府的宣傳發(fā)動(dòng)工作尤為必要。從試點(diǎn)地區(qū)情況來(lái)看，為推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)工作，各地先后組織了干部工作會(huì)議、專家研討會(huì)、交流會(huì)、座談會(huì)、示范培訓(xùn)班以及實(shí)地參觀和試點(diǎn)觀摩活動(dòng)。各種會(huì)議交流和實(shí)地觀摩活動(dòng)不僅有利于試點(diǎn)地區(qū)干部之間相互借鑒和學(xué)習(xí)各地行之有效的思路和點(diǎn)子，使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)好的經(jīng)驗(yàn)和做法在更大范圍內(nèi)得到擴(kuò)散和推廣，而且通過(guò)會(huì)議、參觀和訪問(wèn)活動(dòng)也有利于進(jìn)一步消除干部在觀念上的障礙和思想顧慮，從而堅(jiān)定其推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的信心和勇氣。各實(shí)驗(yàn)縣、市區(qū)也通過(guò)充分利用廣播、電視、會(huì)議、專欄、標(biāo)語(yǔ)和走訪農(nóng)戶的方式和形式對(duì)干部和群眾進(jìn)行宣傳和發(fā)動(dòng)，從而為試點(diǎn)工作的開(kāi)展?fàn)I造一個(gè)良好的環(huán)境和氛圍。
　　
　　3　引導(dǎo)推動(dòng)
　　從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的具體運(yùn)作來(lái)看，政府在其中也起到了重要的引導(dǎo)和推動(dòng)作用。首先，體制推動(dòng)。為有效推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)工作，各試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)區(qū)均成立了由黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任正副組長(zhǎng)，由人大、政協(xié)、各綜合和職能部門組成的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在實(shí)踐中形成“黨政領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥、民政部門牽頭、相關(guān)部門配合、社會(huì)力量參與、層層負(fù)責(zé)落實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。其次，財(cái)政推動(dòng)。在實(shí)踐中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是從加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境方面做起的。為保證社區(qū)建設(shè)的資金需求，各實(shí)驗(yàn)區(qū)均籌集和安排了專項(xiàng)的社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)。一些地方進(jìn)一步要求將社區(qū)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算渠道，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平逐年提高經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)額和比例，并逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入的常規(guī)化、規(guī)范化和制度化。再次，干部推動(dòng)。通過(guò)干部包村、部門包村的形式，各試驗(yàn)地區(qū)將社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)工作任務(wù)量化責(zé)任到人，并制訂了詳細(xì)的考核和評(píng)比辦法，工作成績(jī)和考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲直接掛鉤，從而有利于保證農(nóng)村社區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作任務(wù)的順利完成。第四，為引導(dǎo)社會(huì)資源進(jìn)一步流向農(nóng)村，形成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的合力，政府部門還組織和動(dòng)員大中專院校、科研院所、廠礦企業(yè)、致富能人和鄉(xiāng)村精英通過(guò)知識(shí)、技術(shù)、資本、信息等方式投入和參與到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)當(dāng)中來(lái)。動(dòng)員和倡導(dǎo)通過(guò)部門對(duì)口幫扶、城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)對(duì)、街村共建、村企共建等不同形式的幫扶和對(duì)口支援活動(dòng)，密切城鄉(xiāng)之間的交流與聯(lián)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程。
　　
　　4　規(guī)劃實(shí)施
　　傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村主要是一種自然型社區(qū)，人們?cè)谘?、地緣的基礎(chǔ)上聚族和聚村而居。人們的血緣和親屬關(guān)系決定了社區(qū)的范圍和認(rèn)同邊界。與傳統(tǒng)村社不同的是，新型農(nóng)村社區(qū)是一種科學(xué)和理性規(guī)劃的社區(qū)。隨著社區(qū)分化和人口流動(dòng)的加劇，傳統(tǒng)封閉型村社日益解體，建立在血緣和宗親關(guān)系之上的認(rèn)同日趨式微。新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)是一種開(kāi)放的社區(qū)，其范圍和邊界將取決于社區(qū)公共管理和公共服務(wù)的幅度和半徑，人們也正是基于社區(qū)公共管理及公共服務(wù)的享有建立起對(duì)社區(qū)的認(rèn)同和歸屬感。在實(shí)踐中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也是從加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)、完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)功能起步的。由于社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置只有達(dá)到一定規(guī)模才能節(jié)約成本并發(fā)揮最佳效益，因此必須對(duì)不同類型的農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行功能區(qū)分和科學(xué)規(guī)劃，并據(jù)此合理安排和配置農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。各實(shí)驗(yàn)區(qū)基本上均是按照社區(qū)規(guī)劃先行的思路和步驟展開(kāi)，引導(dǎo)農(nóng)民向中心村聚集和居住，通過(guò)“遷村騰地”等方式節(jié)約農(nóng)村土地資源。各地不僅制訂了《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，而且對(duì)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、村鎮(zhèn)布局進(jìn)行了具體規(guī)劃和論證。為改變農(nóng)村“臟、亂、差”的落后面貌，改善農(nóng)村人居環(huán)境，各地大力推進(jìn)路通、電通、水通、信息網(wǎng)絡(luò)通、改水、改廁、改圈、改垃圾堆放形式以及村莊綠化的“四通四改一化”工程，農(nóng)村生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施有了很大改觀，鄉(xiāng)村人居環(huán)境進(jìn)一步改善，農(nóng)民通過(guò)社區(qū)建設(shè)也將逐步養(yǎng)成科學(xué)、文明和健康的生活方式。
　　
　　5　激勵(lì)支持
　　為充分調(diào)動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)干部和群眾的積極性，國(guó)家在基本公共服務(wù)和社區(qū)建設(shè)投入上實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)的機(jī)制，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，最大限度挖掘農(nóng)村內(nèi)部資源，并把社會(huì)閑散資金帶動(dòng)起來(lái)進(jìn)行“捆綁”使用。在推動(dòng)試點(diǎn)過(guò)程中，也有部分群眾對(duì)社區(qū)建設(shè)持消極冷漠的態(tài)度，擔(dān)心社區(qū)建設(shè)會(huì)加重自己的負(fù)擔(dān)。為防止試點(diǎn)工作的被動(dòng)，各地一方面嚴(yán)格要求遵循群眾的意愿開(kāi)展試點(diǎn)，對(duì)群眾投入的上限嚴(yán)格控制，同時(shí)還加大了對(duì)群眾改水、改圈、改廁、建沼氣池的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)力度。對(duì)經(jīng)濟(jì)困難和家庭不富裕的農(nóng)戶，允許其投工投勞充抵其資金投入和支出，從而調(diào)動(dòng)了試點(diǎn)地區(qū)群眾的積極性。為調(diào)動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)和干部進(jìn)行試點(diǎn)的積極性，各地出臺(tái)了一系列規(guī)定，對(duì)在社區(qū)建設(shè)中取得突出成績(jī)的政府單位及其個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。在實(shí)際工作中以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為輔。試點(diǎn)先行地區(qū)工作成績(jī)的取得與基層操作一線干部個(gè)人的努力分不開(kāi)。為調(diào)動(dòng)他們的積極性，試點(diǎn)地區(qū)在全國(guó)范圍內(nèi)組織了試點(diǎn)觀摩和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)參觀訪問(wèn)活動(dòng)，一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的試點(diǎn)地區(qū)干部還被資助前往國(guó)外考察和學(xué)習(xí)，在開(kāi)闊干部眼界和思路的同時(shí)，有利于形成一種干部受教育、群眾得實(shí)惠的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。此外，為調(diào)動(dòng)廠礦、企業(yè)等社會(huì)組織投身社區(qū)建設(shè)的積極性，試點(diǎn)地區(qū)采取土地、稅收優(yōu)惠以及掛牌重點(diǎn)保護(hù)等措施，從而有利于形成社區(qū)建設(shè)的合力。
　　
　　6　制度規(guī)范
　　在理論上，任何一項(xiàng)制度變革和創(chuàng)新行為在初始狀態(tài)往往呈現(xiàn)“合理不合法”的現(xiàn)象。因此，為消除人們?cè)谒枷?、觀念上的阻力和意識(shí)形態(tài)的束縛，推動(dòng)制度變遷的進(jìn)程并最終成功實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)型，通過(guò)制度建設(shè)為改革和創(chuàng)新提供規(guī)范和合法性支持至為關(guān)鍵。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，部分干部和群眾就對(duì)“撤組建社”疑慮重重，認(rèn)為基層組織改革和創(chuàng)新行為有可能違背《村民委員會(huì)組織法》，因此在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)工作中放不開(kāi)手腳。隨著社區(qū)試點(diǎn)的的深入，各種問(wèn)題和矛盾會(huì)不斷暴露和顯現(xiàn)出來(lái)。為減少基層試點(diǎn)的盲目性和被動(dòng)性，增強(qiáng)試點(diǎn)工作的針對(duì)性和主動(dòng)性，試點(diǎn)地區(qū)黨委和政府加強(qiáng)了制度建設(shè)的自覺(jué)性和主動(dòng)意識(shí)，不僅出臺(tái)了推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)性意見(jiàn)和相關(guān)實(shí)施方案及其細(xì)則，而且對(duì)社區(qū)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了具體規(guī)定。通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，不僅有利于減少試點(diǎn)工作中的摩擦和改革成本，為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供制度保障和支持，而且也有利于進(jìn)一步鞏固改革和創(chuàng)新的成果，從而為形成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制奠定基礎(chǔ)。
　　從以上分析可看出，在當(dāng)前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，政府在社區(qū)建設(shè)投入、組織動(dòng)員和規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中起著主導(dǎo)的作用。步人現(xiàn)代化進(jìn)程以來(lái)，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用日益突出，尤其是在后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，政府在改善國(guó)民生活及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型方面起到了主導(dǎo)的作用。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，政府作為重要的組織和推動(dòng)者，有利于發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，有效凝聚全社會(huì)的意志和資源，形成推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的合力，從而保證社區(qū)發(fā)展各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是，從當(dāng)前鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐來(lái)看，政府主導(dǎo)的行政化動(dòng)員機(jī)制和方式在現(xiàn)實(shí)中也遭遇一系列難題和挑戰(zhàn)。
　　首先，短缺財(cái)政背景下鄉(xiāng)村建設(shè)面臨“無(wú)錢理事”和投入不足的困境。迄今為止，國(guó)家在社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入上實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)的機(jī)制，以調(diào)動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)干部和群眾的積極性。試點(diǎn)地區(qū)要獲得上級(jí)政府及國(guó)家的社區(qū)經(jīng)費(fèi)投入和惠農(nóng)資金，必須首先籌集社區(qū)建設(shè)初始投入費(fèi)用及配套項(xiàng)目資金。但從基層財(cái)力來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)村基層政府和組織陷入嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)之中。有調(diào)查指出，1999年鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額大約在3000～6000億，負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到大約4000萬(wàn)元，最高的村大約在500萬(wàn)元左右；2004年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)總額進(jìn)一步攀升至6000～10000億?；鶎迂?fù)債情況在中西部地區(qū)表現(xiàn)得更為突出和明顯。據(jù)李昌平介紹，監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)在1995年尚有約85％的村有積累，此后約85％的村虧空，平均每村虧空不少于40萬(wàn)元；90％的村有負(fù)債，平均負(fù)債60萬(wàn)元以上，月利率20％0。1995年約有70％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有積累，此后90％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有赤字，平均赤字不少于400萬(wàn)元，平均負(fù)債不少于800萬(wàn)元，月利率高達(dá)15％。村級(jí)負(fù)債每年增加10～15萬(wàn)元，鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債每年增加150萬(wàn)元左右。在這種形勢(shì)下，鄉(xiāng)村基層對(duì)是否進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)是“心有余而力不足”。從調(diào)查來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入缺乏固定渠道和制度化保障，“化緣性”和隨意性現(xiàn)象和特點(diǎn)突出，各地在社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入上存在投入不足和供給不均的現(xiàn)象。
　　其次，鄉(xiāng)村地區(qū)人口的大量外流導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)主體的缺失。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，毛澤東曾說(shuō)過(guò)：“存地失人，人地皆失；存人失地，人地皆存”。可見(jiàn)，人是一切活動(dòng)和組織的基本前提和積極要素。在民工潮的背景下，鄉(xiāng)村人口大量外流，“中青外出搞錢、老小在家種田”，這無(wú)疑對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)形成一定的沖擊和挑戰(zhàn)。盡管在國(guó)際金融危機(jī)的影響下，部分農(nóng)民工無(wú)奈踏上返鄉(xiāng)的路途，但農(nóng)民工回流的規(guī)?？傮w有限。一待經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，農(nóng)民最終還是會(huì)選擇“南下”就業(yè)。為緩解鄉(xiāng)村建設(shè)人才匱乏的困境，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，黨和政府作出了選聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職的重大決策，以發(fā)揮大學(xué)生面向基層、服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)勢(shì)和作用。截至2008年2月底，全國(guó)共有28個(gè)省市區(qū)啟動(dòng)大學(xué)生“村官”計(jì)劃，其中17個(gè)省市區(qū)啟動(dòng)了村村有大學(xué)生“村官”計(jì)劃。大學(xué)生到農(nóng)村任職在一定程度上會(huì)減輕鄉(xiāng)村建設(shè)人才匱乏的難題和困境，但在實(shí)踐中還必須繼續(xù)對(duì)該項(xiàng)政策進(jìn)行改革和完善。由于體制和政策等原因，大學(xué)生“村官”身份意識(shí)和角色定位模糊，下村之后難以真正融入鄉(xiāng)村與村民打成一片。當(dāng)前，要形成人才合理流動(dòng)的鄉(xiāng)村建設(shè)機(jī)制，必須對(duì)當(dāng)前自上而下的大學(xué)生“村官”選派方式作一定的調(diào)整，在選派大學(xué)生“村官”時(shí)應(yīng)合理考慮所在村集體和村民的意見(jiàn)，從而有利于大學(xué)生“村官”下村后能夠發(fā)揮所長(zhǎng)、學(xué)有所用，腳踏實(shí)地開(kāi)展工作，在帶領(lǐng)群眾脫貧致富以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的事業(yè)中貢獻(xiàn)自己的青春和才智。此外，還應(yīng)在工資、福利、待遇、創(chuàng)業(yè)、考核、激勵(lì)等方面對(duì)大學(xué)生“村官”群體進(jìn)行明確規(guī)定，形成“下得去、待得住、干得好、流得動(dòng)”的良性培養(yǎng)機(jī)制。
　　再次，村民參與有限和不足，不利于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的建立。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最終目標(biāo)和根本任務(wù)在于通過(guò)社區(qū)建設(shè)培養(yǎng)村民的友愛(ài)、互助、合作精神，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)自組織和再生產(chǎn)能力。上世紀(jì)70年代韓國(guó)在總統(tǒng)樸正熙的帶領(lǐng)下發(fā)動(dòng)了新村運(yùn)動(dòng)，在此過(guò)程中雖然政府自上而下發(fā)揮了協(xié)調(diào)、服務(wù)、培訓(xùn)和指導(dǎo)的作用，尤其是總統(tǒng)樸正熙個(gè)人在新村運(yùn)動(dòng)中更是起到了積極推動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)的角色，但是新村運(yùn)動(dòng)的根本目標(biāo)不僅在于改變農(nóng)村落后面貌，而且致力于消滅村民精神和文化上的“貧困”，培養(yǎng)村民“勤勞、自立、合作”精神。因此在村莊項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施上，注重村民的參與和意見(jiàn)，培養(yǎng)村民的自助精神，尤其重視對(duì)普通村民和村莊領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行教育和培訓(xùn)，從而提高他們的參與和組織能力。④從我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的起源看，它是稅費(fèi)改革后群眾為解決在生產(chǎn)生活方面遇到的難題而倡導(dǎo)和發(fā)動(dòng)的，具有農(nóng)民自組織和鄉(xiāng)村自我整合的特點(diǎn)。但是在政府自上而下的主導(dǎo)和推動(dòng)下，村民自下而上的制度化參與渠道并沒(méi)有建立起來(lái)，缺乏表達(dá)自己利益和意見(jiàn)的有效平臺(tái)和機(jī)制。從國(guó)外社區(qū)發(fā)展的歷史和經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公民參與是社區(qū)發(fā)展的核心。1956年聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)年度報(bào)告說(shuō)：“社區(qū)發(fā)展一詞，業(yè)經(jīng)國(guó)際通用，指一種過(guò)程，即由人民以自己的努力，與政府聯(lián)合一致，去改革社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境，把社區(qū)與整個(gè)國(guó)家的生活合為一體，俾其對(duì)國(guó)家的進(jìn)步克盡最大的貢獻(xiàn)。此一復(fù)合的過(guò)程包括兩種要素：即由人民自己的參與、盡可能靠自己創(chuàng)造以努力改善其生活水準(zhǔn)，由政府以技術(shù)或其他服務(wù)以促進(jìn)其發(fā)揮更有效的自助、自發(fā)與互助”?？梢?jiàn)，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展是一個(gè)雙向的互動(dòng)和合作過(guò)程，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社區(qū)居民自下而上的參與，注重培育社區(qū)居民的公民參與精神和社區(qū)自治能力。
　　
　　四、余論
　　
　　從我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的興起背景與發(fā)展歷程來(lái)看，它是一場(chǎng)規(guī)劃性變遷過(guò)程，政府在社區(qū)建設(shè)中扮演了積極能動(dòng)者和行動(dòng)主體的角色，起到了動(dòng)員、組織、引導(dǎo)、規(guī)劃和推動(dòng)的重要作用。近代以來(lái)，隨著國(guó)家自上而下的介入和經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)一體化趨勢(shì)的加強(qiáng)，基于傳統(tǒng)忠誠(chéng)和認(rèn)同的封閉性血緣、宗族及村落共同體就日趨分裂和瓦解。與傳統(tǒng)內(nèi)發(fā)和自然生長(zhǎng)的社區(qū)不同，現(xiàn)代意義上的社區(qū)主要是一種計(jì)劃性或規(guī)劃性社區(qū)，體現(xiàn)了國(guó)家由外向內(nèi)進(jìn)行整合和理性建構(gòu)的特點(diǎn)。在鄉(xiāng)村國(guó)家化和行政化過(guò)程中，鄉(xiāng)村社區(qū)傳統(tǒng)自組織資源大量流失，社區(qū)自我整合及再生產(chǎn)能力嚴(yán)重弱化，鄉(xiāng)村日益走向沒(méi)落和衰敗。因此政府在新一輪農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的主動(dòng)性無(wú)疑具有相當(dāng)程度的積極意義及其合理性。不過(guò)，政府主導(dǎo)的規(guī)劃性變遷方式和機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中也存在一定的限度。20世紀(jì)以來(lái)尤其是下半葉，人們?cè)噲D通過(guò)政治和行政手段改造鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村管理和社會(huì)秩序的有序化，但從結(jié)果來(lái)看效果并不理想。②由于現(xiàn)實(shí)中人們均是“有限理性人”，政府對(duì)社會(huì)信息和民眾需求的捕捉、搜集和響應(yīng)能力也不可能做到“全知全能”。哈耶克就曾經(jīng)告誡人們：人類社會(huì)存在一種“自由秩序”，盲目追求規(guī)劃和控制的結(jié)果可能導(dǎo)致“理性的無(wú)知”甚至“致命的自負(fù)”。由于農(nóng)村社區(qū)是一定地域的人們基于內(nèi)在認(rèn)同和需要而形成的社會(huì)生活共同體，因此，國(guó)家在自上而下地建構(gòu)社區(qū)的同時(shí)，應(yīng)著力培育社區(qū)居民的“自立、互助、合作”精神，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)自我整合和發(fā)展的能力，在規(guī)劃性變遷中實(shí)現(xiàn)國(guó)家理性與農(nóng)民理性的有機(jī)銜接、良性互動(dòng)。同時(shí)，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)地方和社會(huì)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，允許地方大膽創(chuàng)造、靈活實(shí)驗(yàn)，根據(jù)地方實(shí)際因地制宜推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，尋求社區(qū)建設(shè)模式的多元化、多樣性，注重從實(shí)踐中汲取民眾的智慧和經(jīng)驗(yàn)，問(wèn)計(jì)于民，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、民眾參與的社區(qū)建設(shè)機(jī)制和方式，共同推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程。
　　
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