陜北能源資源開發(fā)中的中央與地方利益分享機制研究
2011-12-29 00:00:00仲偉周郭人為付爭江王新紅
人文雜志 2011年2期
內(nèi)容提要 本文采用博弈論的方法剖析了陜北能源資源開發(fā)中中央與地方利益沖突的問題，揭示了中央政府、中央企業(yè)、地方政府作為不同利益主體之間的博弈行為及博弈結(jié)果；并在此基礎(chǔ)上提出了構(gòu)建中央與地方利益分享機制的政策建議，即通過建立有效的環(huán)境保護和生態(tài)補償機制、建立維護開發(fā)地居民權(quán)益的機制、建立健全利益沖突化解機制最終解決中央與地方政府的利益分享等。
關(guān)鍵詞 陜北 能源資源開發(fā) 中央與地方 利益 分享機制
[中圖分類號]F062.1 [文獻標識碼]A [文章編號]0447-662X(2011)02-0079-06
一、引言
陜北地區(qū)是我國能源資源儲量豐富的一個區(qū)域，但由于我國特有的資源所有體制而導致其能源資源開發(fā)中中央與地方政府之間利益沖突日趨嚴重：一方面，中央企業(yè)將陜北地區(qū)的能源開采后主要作為一次性能源輸出，對地方經(jīng)濟增長貢獻甚微，而地方政府希望通過能源資源帶動地方經(jīng)濟長遠發(fā)展，這勢必引起兩者之間對能源資源開采的爭奪；延長集團作為國家特許經(jīng)營陜北地區(qū)唯一擁有地方開采礦藏資源權(quán)力的企業(yè)，地方政府當然希望地方企業(yè)能夠通過更多對能源資源的開采提高地方的財政收入，加快地方的經(jīng)濟發(fā)展，這必然會引起中央企業(yè)利益的減少，利益的沖突自然愈演愈烈。另一方面，陜北地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題日益突出，生態(tài)環(huán)境目前與能源一樣成為全球關(guān)注的焦點，在能源開采過程中出現(xiàn)的對于生態(tài)環(huán)境的破壞怎樣處理急需關(guān)注和解決；陜北地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞已經(jīng)非常嚴重，水污染、大氣污染、地表塌陷、植被破壞等等一系列的生態(tài)環(huán)境問題普遍存在，由于生態(tài)環(huán)境的惡化，眾多的當?shù)鼐用褚呀?jīng)無法在原居住地正常生活，由于生態(tài)環(huán)境破壞引起的一系列社會問題也亟待解決?？傊疅o論是哪一方面的矛盾和問題，最終都將表現(xiàn)在利益分享的層面上。因此，本文將嘗試性探討陜北能源資源開發(fā)中的中央與地方利益分享機制問題，期望能提高陜北能源資源開發(fā)利用效果，實現(xiàn)中央與地方經(jīng)濟效益雙贏結(jié)果。
二、利益相關(guān)主體及其權(quán)利界定
在陜北能源資源的開采利用過程中，涉及的利益相關(guān)者主要有中央政府、地方政府、中央企業(yè)、地方企業(yè)以及當?shù)孛癖姡疚闹饕芯恐醒肱c地方政府之間的利益沖突問題，所以在此處的博弈分析中利益相關(guān)者主要考慮中央政府、地方政府、中央企業(yè)這三個利益主體，對于地方企業(yè)、民眾在本文中作為利益的間接相關(guān)者先不做考慮。
中央政府、中央企業(yè)、地方政府這三個利益主體各有自己的權(quán)力和利益，中央政府在很多方面都擁有絕對的權(quán)力，無論礦產(chǎn)權(quán)、土地所有權(quán)等在我國都歸國家所有，表現(xiàn)為以中央政府為代表；地方政府擁有對地方的管理權(quán)以及對地方經(jīng)濟發(fā)展的保障權(quán)，而且作為集體土地使用權(quán)的代表擁有對集體土地的支配權(quán)，但地方政府在很多方面又必須聽從于中央政府；中央企業(yè)從屬于中央政府，在很多方面不受地方政府的管制，擁有相對的自主權(quán)，這也是中央企業(yè)與地方?jīng)_突較大的原因之一。三個利益主體各自代表的利益也不相同，中央政府代表全國人民的利益，所有決策都要從宏觀上把握，盡可能做到全國經(jīng)濟最大增長的同時兼顧社會和諧發(fā)展；地方政府既要維護國家的整體利益即跟隨中央政府的步伐，又要兼顧地方的利益，為地方的經(jīng)濟增長做出最大貢獻，這就使得在利益追求方面必須兩面兼顧，不能只單純的為了地方經(jīng)濟利益的實現(xiàn)而影響整個國家的經(jīng)濟利益，然而當?shù)胤秸患僭O(shè)為一個經(jīng)濟人的時候追求自身利益最大化則是他的目的，那么矛盾也將必然出現(xiàn)；中央企業(yè)對于利益的追求則非常明顯，作為企業(yè)當然最大的追求就是企業(yè)自身的利益最大化。
三、基于各方利益沖突的博奕關(guān)系分析
1 相關(guān)利益者的博弈行為
對于中央政府、地方政府、中央企業(yè)這三個利益主體，在研究其相互之間的博弈關(guān)系時將只考慮中央政府與地方政府、中央企業(yè)與地方政府這兩個博弈關(guān)系。在運用博弈論分析中，無論是因為礦權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)的爭端還是對地方缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的能力最終都表現(xiàn)在利益分配上，而最后的表現(xiàn)形式就是地方希望通過生態(tài)補償這個環(huán)節(jié)獲得足夠的利益來平衡這些問題，那么下面的博弈行為都是基于對生態(tài)環(huán)境保護及補償這個觀點做出的。
2 中央政府與地方政府間的博弈
根據(jù)博弈分析以及各方的利益特征，我們可以建立其博弈分析的基本前提假設(shè)：(1)中央政府和地方政府都是在生態(tài)保護過程中追求自身利益最大化的“理性經(jīng)濟人”；(2)中央政府和地方政府資源占用不平衡；(3)中央政府和地方政府之間的信息是公開的對等的；(4)產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)利明確。
有了這樣的基本假設(shè)，作為局中人的中央政府和地方政府，其行為博弈策略是：中央政府對于地方政府在生態(tài)環(huán)境保護方面有照顧和不照顧兩種選擇，地方政府對于中央政府的指示有服從和不服從兩種選擇(其博弈行為及其結(jié)果如表1所示)。
從表1中可以看出中央政府和地方政府對于在處理生態(tài)環(huán)境保護方面各有兩種選擇，中央政府有照顧地方利益和不照顧地方利益兩種選擇，地方政府有服從中央決策和不服從中央決策兩種選擇。針對表1結(jié)果作如下分析：先考慮中央政府，當?shù)胤竭x擇服從中央決策的時候，中央選擇照顧的收益是a，中央選擇不照顧的收益是a，因為中央選擇照顧地方利益必須負擔一部分費用，即a
現(xiàn)在加入一個因素，就是如果中央政府在照顧地方利益的情況下地方不服從中央政府的決策，中央政府就會給予一定程度的處罰記為c，如果地方政府服從中央的決策但中央政府沒有給與地方利益照顧，那地方自行在收人中扣留一部分上交給中央的收益，同上述處罰量一樣記為c。重新建立模型如表2所示。
由表2可以看出在有了一定的獎懲基礎(chǔ)上最優(yōu)的選擇將有所改變：依然先考慮中央政府，當?shù)胤秸x擇服從中央政府的決策時，中央政府選擇照顧地方利益的收益是a，選擇不照顧地方利益的收益是a，在這里我們可以得到a，a3一C，這個是因為如果地方選擇服從中央的決策，那么他們必然希望中央能夠在政策上照顧地方的利益，如果中央選擇不照顧，那么地方就可以扣留一部分應(yīng)該上交的利益c，直到a，>a山時中央就會選擇照顧地方的利益，所以當?shù)胤秸x擇服從中央政府的決策時。中央政府同樣會選擇照顧地方的利益；當?shù)胤秸环闹醒胝臎Q策時，中央政府選擇照顧地方利，益的收益為a，…選擇不照顧時的收益為a4。a，+，和a，之間的大小不能確定，假設(shè)a，+c’a+，那么中央政府選擇照顧，也就意味著無論地方政府是服從或者不服從，中央政府都會選擇照顧地方利益，那么在中央政府照顧地方利益的情況下讓我們看看地方政府的選擇，在中央政府照顧地方利益的情況下，地方政府選擇服從的收益是b，，選擇不服從的收益是b?！覀兛梢缘玫絙，，b2一C，因為當中央政府選擇照顧地方利益的時候必然希望地方政府能夠服從中央的決策安排，如果地方政府不服從那就給予一定的懲戒c，直到b，’b，一，時，地方政府就會自動選擇服從中央政府的決策獲得收益b，。那么就得到一個均衡解(a，，b，)，即中央政府選擇照顧。地方政府選擇服從。假設(shè)a2+?！產(chǎn)4，那么也就意味著當?shù)胤秸x擇不服從中央政府的決策時，中央政府會選擇不照顧地方利益來維護自己的最大收益a，，這就意味著如果地方政府選擇服從，中央就會選擇服從，即(a，，b，)，如果地方政府選擇不服從，那么中央政府也會選擇不照顧，即(a，，b，)。接著考慮地方政府的選擇，當中央政府選擇照顧地方利益時，地方政府選擇服從中央政府的決策的收益為b，，選擇不服從的收益為b，…上面已經(jīng)解釋過b，’b，…所以地方政府會選擇b，，也就是服從中央的決策；當中央政府選擇不照顧地方利益時，地方政府選擇服從的收益為b真…選擇不服從的收益為b，。這里L真真+。與b真之間的大小依然不能確定。假設(shè)b山’b，，那么地方政府選擇服從，這也就意味著無論中央政府選擇照顧還是不照顧，地方政府都會選擇服從中央政府的決策，而在地方政府選擇服從的時候中央政府也會選擇照顧，所以就得到一個均衡解(oI，b，)，即即中央政府選擇照顧，地方政府選擇服從。假設(shè)b山《b，，那么也就意味著當中央選擇不照顧地方利益的時候地方會選擇不服從中央決策，這也就是說如果中央政府選擇照顧，地方也會選擇服從，即(a，，b，)，如果中央政府選擇不照顧，地方政府就會選擇不服從，即(a，，b，)。因此，如果a，+。>a，、b山’bd該博弈就會得到一個納什均衡解(a，’b，)，中央選擇照顧，地方選擇服從；如果82+c《a4、b3+c《b4該博弈就不能找到一個完美的納什均衡解，而會得到兩個均衡解(a，土，)，(a，，b，)，即中央選擇照顧，地方選擇服從；中央選擇不照顧，地方選擇不服從。
在考慮(a，，b，)，(a，，b，)的選擇時我們就需要考慮另外一個重要因素，即生態(tài)環(huán)境破壞后的修復費用，假設(shè)中央政府和地方政府對環(huán)境破壞的修復費用都為d且d值很大，因為生態(tài)修復是一個龐大而復雜的工程，需要大量投入，其建立模型如表3所示。
表3與表2中不同的就在于當中央政府不照顧地方利益，地方政府也不服從中央決策的時候的收益為(a，一d，b，一，)，由于上面說到d值很大必然有a：+。，a4小b山，b，一，，這在表2的模型中已經(jīng)分析過，模型能得到一個完美的納什均衡即(a，，b，)。所以將各個因素考慮進去后我們最終能得到一個納什均衡解，就是中央政府照顧地方利益，同時地方政府也要服從中央政府的決策。
總結(jié)上面三個模型，我們可以看到，對于兩個利益主體中央政府和地方政府，只要有明確的監(jiān)管制度，清晰的懲戒制度，以及法律上規(guī)定對于生態(tài)環(huán)境保護明確的補償費用，那么在陜北地區(qū)必定能找到一個雙方主體的利益均衡點。也就是說中央對于地方的能源資源開采必須有管理的開采，有明確的對于地方利益的補償機制，考慮到當?shù)刈鳛槟茉撮_采地的利益；同時，地方政府也不能因為能源在自己管轄的土地上就不聽從中央政府的總指揮，只有從整個國家的全局出發(fā)地方政府的利益才能得到最大化的實現(xiàn)。
3 央企與地方政府間的博弈
同樣，對于央企與地方政府之間的博弈，其前提假設(shè)主要是：(1)地方政府和央企都是理性人，在博弈中都追求利益最大化；(2)雙方的信息不對稱，央企完全了解地方政府的政策信息，地方政府不完全了解央企的政策信息，也就意味著央企是在地方政府之后做出決策；(3)產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)利明確。 作為博弈局中人的中央企業(yè)和地方政府，其策略是：中央企業(yè)對于地方政府指定的政策有配合和不配合選擇，地方政府對于中央企業(yè)有監(jiān)管和不監(jiān)管選擇(如表4所示)。
從表4中可以看出中央企業(yè)和地方政府在能源資源開采過程中兩個利益主體之間的選擇各有兩種。中央企業(yè)有配合地方政府制度安排和不配合兩種選擇，地方政府有監(jiān)管中央企業(yè)和不監(jiān)管兩種選擇。這樣作如下分析：因為中央企業(yè)和地方政府的信息是不對稱的，中央企業(yè)對地方政府的政策是完全了解的，也就是說中央企業(yè)可以在地方政府做出決策以后再做出自己的選擇，那么現(xiàn)在考慮當?shù)胤秸x擇監(jiān)管時，中央企業(yè)選擇配合的收益是a，，選擇不配合的收益是a3，這里a，《a，，因為中央企業(yè)配合地方政府的制度安排必然要在生態(tài)保護，產(chǎn)量限制等方面影響經(jīng)濟利益，所以中央企業(yè)會選擇不配合；當?shù)胤秸x擇不監(jiān)管時，同樣的中央企業(yè)依然會選擇不監(jiān)管，那就意味著無論地方政府怎樣選擇，中央企業(yè)都會選擇不配合?，F(xiàn)在考慮中央企業(yè)不配合的情況，地方政府選擇監(jiān)管的收益為b，，選擇不監(jiān)管的收益為b，，顯然b，《b，，因為監(jiān)管是需要費用支出的，那么我們就可以得到一個納什均衡解(a4，b，)，即中央企業(yè)選擇不配合，地方政府選擇不監(jiān)管。
但這里分析忽略了一個問題，當?shù)胤秸畬嵤┝吮O(jiān)管，而中央企業(yè)不配合的時候，地方政府并不只是簡單的口頭警告，而會采用相應(yīng)的經(jīng)濟上的處罰或者其它經(jīng)濟利益上的懲戒，假設(shè)由于中央企業(yè)不配合而遭到的經(jīng)濟處罰為c，那么建立新的模型(如表5所示)。
同樣來地方政府的策略選擇，當?shù)胤秸x擇監(jiān)管時，中央企業(yè)選擇配合的收益為a，，選擇不配合的收益為83一c，同樣我們可以分析得出a，，a，一；，因為政府既然做出了監(jiān)管肯定希望中央企業(yè)能夠配合自己的制度安排，那么一定會給定一個足夠大的c使得央企最終選擇配合，即地方政府選擇監(jiān)管，央企選擇配合，當?shù)胤秸x擇不監(jiān)管時，如上解釋，央企會選擇不配合，那么這里就會出現(xiàn)兩個均衡解(a，，b，)，(a+，b，)，顯然我們可以得知(a4，b，)可以使得地方政府和中央企業(yè)同時都達到利益的最大化，也就是最優(yōu)解。
然而，在上述過程中我們沒有考慮到另一重要因素，就是能源資源開采利用過程中對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境的破壞，假設(shè)當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境破壞后的修復完全由地方政府承擔，費用為d，且d值相當大，因為環(huán)境修復是需要極其龐大的資金投入的，那么上述模型就變?yōu)楸?所示。
通過表5的分析我們可以得出兩個均衡解為(。，，b，)，(a4，b，一，)，現(xiàn)在對于地方政府而言必然會比較b，和b，一。的大小，顯然b。’b4一d，因為上面提到生態(tài)環(huán)境的修復是需要極其龐大的資金投入的，那么地方政府就會選擇b，作為他最大化的利益，也就是說地方政府會選擇監(jiān)管，在前面分析中已經(jīng)提到過當?shù)胤秸x擇監(jiān)管的時候中央企業(yè)會選擇配合地方政府的制度安排。所以就得到了一個均衡解(。，，b，)，即中央企業(yè)選擇配合，地方政府選擇監(jiān)管。
綜上所述，對于央企和地方政府而言，只要地方政府擁有足夠的權(quán)利能夠在經(jīng)濟獎懲上對于中央企業(yè)落到實處，那么地方政府必然會選擇監(jiān)管使得自己的利益最大化，同時在地方政府選擇監(jiān)管的情況下，中央企業(yè)也會選擇配合地方的制度安排來使自己的利益最大化。
4 博弈分析結(jié)論
通過上面對中央政府與地方政府、中央企業(yè)與地方政府之間的博弈分析可以看出，明確各利益方的利益所得即制定合理的利益分享機制可以解決陜北地區(qū)面臨的一系列實際問題，而且伴隨著各種問題的有效解決各利益主體的利益也能得到最大化的實現(xiàn)，這對于任何一方都是有利可圖的，這就深刻地揭示了建立利益分享機制的必要性以及各利益主體對于解決實際問題的動機性。在博弈論的分析過程中通過層層深入的辦法逐漸加入現(xiàn)實中的種種因素，最后明確在種種因素的制約下各利益主體的利益最大化是可以實現(xiàn)的，這些因素就是各利益主體需要具體實施并按規(guī)定做到的，所以中央政府需要做的就是制定明確的生態(tài)補償以及對地方政府的獎懲制度，并且具有嚴密的監(jiān)管體系可以將這些政策落到實處；地方政府需要做的就是配合中央政府的決策并將這些決策落到實處，尤其是對于有關(guān)當?shù)孛癖姷恼甙才?，并對中央企業(yè)進行法制框架內(nèi)的有效監(jiān)管與合作；中央企業(yè)也要考慮的當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，不能一味的追求自己的利益，要配合中央和當?shù)氐恼甙才牛谋O(jiān)管，否則看似追求利益最大實則損失更多。所以只要各利益方明確自己的權(quán)利與義務(wù)并落實到位，再加上健全合理的法律法規(guī)，明確、嚴格的管理監(jiān)管制度，那么各利益主體自身的利益可以實現(xiàn)最大化，能源資源開采中面臨的種種問題也可以得到有效地解決。
四、建立合理有效的利益分享機制
1 建立中央與地方協(xié)調(diào)一致的環(huán)境保護和生態(tài)補償機制
能源資源開采過程中一個重要問題就是生態(tài)環(huán)境的保護以及生態(tài)環(huán)境破壞后的補償問題。在經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，不能只因為一時的利益而使得生態(tài)環(huán)境遭到破壞和惡化，更需要的是兩者統(tǒng)籌兼顧，在經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的情況下保護生態(tài)環(huán)境，在保護生態(tài)環(huán)境的條件下加快經(jīng)濟增長。所以目前急需建立一套有效的環(huán)境保護和生態(tài)補償機制。
統(tǒng)籌規(guī)劃能源資源開發(fā)和生態(tài)保護。生態(tài)環(huán)境的保護是一個龐大而復雜的工程，需要統(tǒng)籌規(guī)劃，不能單靠一方面的力量來解決，需要中央政府、地方政府、企業(yè)、民眾攜起手來共同維護。在治理過程中，既不能“先開發(fā)，后治理”，也不能因為擔心生態(tài)環(huán)境的破壞而不開采利用，要始終堅持“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰治理，誰利用誰補償”的原則。要把生態(tài)環(huán)境的保護納入到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的框架中來，讓生態(tài)環(huán)境的保護也成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一個指標，要將經(jīng)濟發(fā)展、資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護三者統(tǒng)一規(guī)劃。
制定生態(tài)補償原則。當生態(tài)環(huán)境遭到破壞時，對于生態(tài)補償必須有一個明確的規(guī)定：生態(tài)補償?shù)姆秶⑸鷳B(tài)補償?shù)闹黧w、生態(tài)補償?shù)臉藴?、生態(tài)補償?shù)脑瓌t等。主要建議如下：確定補償主體和補償對象并明確其權(quán)力和責任；明確補償方式和途徑；確定補償標準，盡早確立全國統(tǒng)一的生態(tài)補償稅；加強政府監(jiān)管。
2 建立維護開發(fā)地居民權(quán)益的保障機制
無論經(jīng)濟怎樣發(fā)展，人才是最根本的利益創(chuàng)造者和利益獲得者。在能源資源開發(fā)利用中以人為本是必須堅持的政策制度，所以必須照顧資源所在地的居民的生存狀況，先保障資源所在地居民的生活，然后再考慮其它區(qū)域的居民以及經(jīng)濟增長。要開采資源必然會引起當?shù)鼐用裆顥l件的改變，如果生態(tài)環(huán)境破壞甚至會影響到當?shù)孛癖姷幕旧鎲栴}，那么必須建立維護開發(fā)地居民權(quán)益的機制。
建立嚴格的開采制度：堅決杜絕那些會造成居民生存條件嚴重惡化的開采行為，永遠以保證地方民眾的基本生存為根本；給予當?shù)鼐用窠?jīng)濟利益上的補償；在開采過程中以及開采結(jié)束后，必須對地方的生態(tài)環(huán)境進行維護和修復。
3 建立健全中央與地方利益沖突化解機制
資源開采中由于存在不同的利益主體，各利益主體間出現(xiàn)矛盾沖突在所難免，但是當矛盾沖突出現(xiàn)時時候，怎樣最快速、最有效的解決這些沖突非常重要，若不然，就有可能使得矛盾沖突升級，引起暴力沖突，阻礙社會的經(jīng)濟發(fā)展，引起社會動亂等。建立健全利益沖突化解機制主要包括加強立法和設(shè)立專門的利益沖突協(xié)調(diào)機構(gòu)。一般的利益沖突必然出現(xiàn)在很多法制體系不健全的地方，那么加強立法，給予各個利益主體足夠明確的利益所得，利益沖突就會減少；當由于礦藏資源引起的利益沖突發(fā)生時，必須有一個專門的協(xié)調(diào)解決矛盾沖突的機構(gòu)，該機構(gòu)熟悉掌握國家各方面的政策法規(guī)，充當一個法官的角色，集中處理由于礦藏資源引起的各利益主體利益上的矛盾沖突。
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