綜合發(fā)展賬戶:社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路

　　內(nèi)容提要　在經(jīng)濟(jì)資本化、社會(huì)流整化、人口老齡化漸趨明顯的形勢(shì)下，通過引入資產(chǎn)建設(shè)理念，為全體國民尤其是那些邊緣化、流動(dòng)化群體建立多功能的全國統(tǒng)一的靈活、便攜、有彈性的個(gè)人發(fā)展賬戶，能夠更加適合現(xiàn)代快節(jié)奏生活和經(jīng)常性工作變化的特點(diǎn)?？梢源蟠蟠龠M(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)，培育全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，亦可推動(dòng)社會(huì)保障從形式普惠向?qū)嵸|(zhì)公平轉(zhuǎn)變，使每位公民擁有資產(chǎn)建設(shè)的權(quán)利。同時(shí)，還可以反過來刺激我國資本市場(chǎng)的發(fā)展，為我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)積累龐大的資金。
　　關(guān)鍵詞　社會(huì)保障　綜合賬戶　資產(chǎn)建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌
　　[中圖分類號(hào)]C913.7　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]0447-662X(2011)05-0151-07
　　
　　近年來，靈活就業(yè)人口的數(shù)量和比例呈明顯上升趨勢(shì)，勞動(dòng)者逐漸成為馬克思所預(yù)言的自由人。流動(dòng)人口快速膨脹對(duì)社保制度的便攜性提出了更高要求。但現(xiàn)實(shí)中流動(dòng)人口異地流動(dòng)時(shí)只能帶走個(gè)人賬戶資產(chǎn)，導(dǎo)致“便攜性損失”十分嚴(yán)重?，F(xiàn)行社保制度逐漸成為流動(dòng)人口異地流動(dòng)的一個(gè)桎梏。再加上現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)賬戶功能單一，造成社會(huì)資源浪費(fèi)，又影響居民參保，于是設(shè)立具有便攜性、多功能的個(gè)人綜合賬戶已勢(shì)所必然。
　　
　　一、有關(guān)個(gè)人賬戶建設(shè)的主要論題
　　
　　　1993年，十四屆三中全會(huì)確定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式。作為統(tǒng)賬結(jié)合模式的組成部分之一，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶主要是針對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)而設(shè)計(jì)的。由于個(gè)人賬戶在該模式中顯示了較強(qiáng)的調(diào)節(jié)作用，因此，其作用須臾或缺。但是，隨著社保制度的進(jìn)一步改革，個(gè)人賬戶的規(guī)模在逐步縮小，其功能也日漸式微。關(guān)于個(gè)人賬戶的何去何從，主要有下面幾種論題：
　　
　　1.以“名義賬戶”制解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行過程中的各種問題
　　在“名義賬戶”制度下，為每個(gè)人建立的個(gè)人賬戶是“名義上”和“模擬的”積累制，而不是真正意義上的資本化的積累制，是事實(shí)上的“非積累制”或稱“非基金式”。這種“名義賬戶”制的賬戶系統(tǒng)僅僅是一種“記賬”的管理方式，而不需實(shí)際存入資金。
　　不過，由于這種“名義賬戶”更透明，賬戶持有者可以隨時(shí)查看其賬戶，隨時(shí)掌握和了解其繳費(fèi)指數(shù)變化的情況，且不易受到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的欺詐和管理不善帶來的風(fēng)險(xiǎn)的影響，因此很適合像中國這樣的資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的國家。就是說，“名義賬戶”制在資本市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)成熟起來之前就可以很快地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，同時(shí)它又可以反過來刺激資本市場(chǎng)的發(fā)展。
　　于是，不少學(xué)者認(rèn)為，“名義賬戶”透明度高，便攜性強(qiáng)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)，能夠適應(yīng)大規(guī)模人口流動(dòng)的社會(huì)形勢(shì)，且能夠作為個(gè)人的虛擬財(cái)產(chǎn)，還能夠適應(yīng)我國不具有成熟的資本市場(chǎng)這樣一個(gè)國情，可以借鑒歐美一些國家“名義賬戶”制的做法，在我國采取“名義賬戶”制的做法來解決養(yǎng)老保障及其轉(zhuǎn)制成本，化解基金風(fēng)險(xiǎn)。
　　而且還有學(xué)者提出以“名義賬戶”制解決久推不進(jìn)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革問題。聲稱，現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合模式并不能化解制度轉(zhuǎn)軌的養(yǎng)老金隱性債務(wù)，并且進(jìn)一步加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，加大了代際之間的分配不公平，使資金保值增值壓力巨大。社會(huì)統(tǒng)籌和名義賬戶相結(jié)合的模式既能解決這些問題，也能與企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無縫銜接，減小個(gè)人賬戶資金保值增值的壓力，保證代際之間的公平，堪稱事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的理性選擇。
　　這種觀點(diǎn)有其合理性，但在當(dāng)前少子高齡化突如其來的情況下，虛擬的“名義賬戶”恐難有效應(yīng)對(duì)，必然是拆東墻補(bǔ)西墻，或者寅吃卯糧。目前，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的個(gè)人賬戶“空賬”已達(dá)1.3萬億元，成為老齡化社會(huì)十分頭疼的問題。一方面是巨大的空賬危機(jī)，另一方面為了減少社會(huì)沖擊、平衡收入分配，又不得不一再調(diào)高退休人員的養(yǎng)老金水平。而養(yǎng)老必須有相應(yīng)的物質(zhì)條件和服務(wù)作支撐，于是，信用危機(jī)、通貨膨脹、物價(jià)上漲便不可避免。還有人建議國家把土地出讓金拿出一部分來解決養(yǎng)老金虧空問題。殊不知隨著土地面積大幅下降，生態(tài)環(huán)境的日益破壞，早已危及著城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量，而且近年來的物價(jià)大幅上漲亦與此相關(guān)。因此，寄希望于土地開發(fā)附帶解決國民養(yǎng)老問題亦不現(xiàn)實(shí)，且難以持久。
　　因此說，特殊的國情決定了名義賬戶制在我國會(huì)受到更多因素制約。在既定目標(biāo)的前提下，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶并充分發(fā)揮其作用不可逆轉(zhuǎn)，這也是化解人口老齡化高峰時(shí)養(yǎng)老金支付危機(jī)的重要手段。原勞動(dòng)和社會(huì)保障部一位負(fù)責(zé)官員表示：中國的養(yǎng)老制度改革沒有第二條路，只有做實(shí)個(gè)人賬戶。2003年，十六屆三中全會(huì)提出要逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。我們應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前人口紅利期和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的有利時(shí)機(jī)，堅(jiān)定不移地推進(jìn)這項(xiàng)工作。財(cái)力許可時(shí)，可在做實(shí)當(dāng)期個(gè)人賬戶的基礎(chǔ)上，填補(bǔ)歷史上形成的“空賬”。
　　
　　2.通過壓縮個(gè)人賬戶規(guī)模來體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性
　　有專家認(rèn)為，對(duì)于流動(dòng)人口當(dāng)前較為合適的養(yǎng)老模式仍為統(tǒng)賬結(jié)合制。其中社會(huì)統(tǒng)籌部分構(gòu)成制度的主體，其基金由參保單位全部繳費(fèi)及個(gè)人部分繳費(fèi)形成。由于個(gè)人賬戶不存在互助共濟(jì)功能，如果個(gè)人賬戶過大，必然導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平性減弱。因此，為了提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平度，要在逐步做實(shí)個(gè)人賬戶的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，縮小個(gè)人賬戶，且個(gè)人賬戶完全由個(gè)人繳費(fèi)形成。
　　依照《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，從2006年1月1日起，個(gè)人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費(fèi)工資的11％調(diào)整為8％(此前個(gè)人賬戶比例從最早的16％降到11％)，全部由個(gè)人繳費(fèi)形成，單位繳費(fèi)不再劃入個(gè)人賬戶。其中社會(huì)統(tǒng)籌部分構(gòu)成制度的主體，其基金由參保單位繳費(fèi)形成，它突出體現(xiàn)社會(huì)公平；個(gè)人賬戶全部由參保個(gè)人繳費(fèi)組成，占本人繳費(fèi)工資的8％。
　　實(shí)踐證明，統(tǒng)賬結(jié)合、以統(tǒng)為主的制度模式，帶有明顯的路徑依賴色彩，其弊端也越發(fā)顯現(xiàn)。為了彌補(bǔ)統(tǒng)籌賬戶的不足，統(tǒng)賬結(jié)合制為挪用個(gè)人賬戶的資金提供給了便利。尤其在近年的事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革試點(diǎn)中幾乎沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這使得“統(tǒng)”、“賬”表面上的劃分失去了實(shí)際意義，個(gè)人賬戶形成“空賬”，形同虛設(shè)?！翱召~”和收支缺口的擴(kuò)大，不僅使現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體制面臨異化成現(xiàn)收現(xiàn)付舊體制的可能，也使現(xiàn)行體制運(yùn)行面臨財(cái)務(wù)危機(jī)。事實(shí)上，個(gè)人賬戶縮小可以，但是最好不要把個(gè)人所繳也劃入統(tǒng)籌賬戶，否則的話會(huì)引起民眾的抵觸情緒。除非個(gè)人繳納的部分降低，統(tǒng)籌部分全部由國家或單位支付。
　　
　　3.設(shè)立個(gè)人發(fā)展賬戶并逐步擴(kuò)展其功能
　　首先是做實(shí)個(gè)人賬戶，并明確個(gè)人賬戶的私人所有權(quán)。2000年開始的遼寧試點(diǎn)的重要工作之一，就是在為個(gè)人賬戶注入資金的基礎(chǔ)上，讓個(gè)人賬戶的所有者真正成為自身養(yǎng)老財(cái)產(chǎn)的所有者，不允許社保和有關(guān)部門繼續(xù)挪用個(gè)人賬戶。即使統(tǒng)籌資金收不抵支，也不允許挪用個(gè)人賬戶。這樣就為基金的保值增值提供了前提條件。
　　其次，在社會(huì)保障領(lǐng)域引入資產(chǎn)建設(shè)理念，設(shè)立具有綜合功能的“個(gè)人發(fā)展賬戶”。目前，越來越多的國家或地區(qū)正將“以再分配和消費(fèi)取向”的社會(huì)政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙陨a(chǎn)和投資取向”的社會(huì)政策。英國社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯曾經(jīng)倡導(dǎo)政府應(yīng)積極介入“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”，在積極的社會(huì)福利基礎(chǔ)上，構(gòu)建社會(huì)投資型國家；美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·謝諾登(Mi—chael Sherraden)認(rèn)為，世界上很多國家的社會(huì)政策正在向個(gè)人資產(chǎn)賬戶轉(zhuǎn)移。因此他主張，社會(huì)保障應(yīng)從生活資料保障模式轉(zhuǎn)變到資產(chǎn)建設(shè)模式上來，為此他提出了資產(chǎn)建設(shè)(Asset Building)政策方案——個(gè)人發(fā)展賬戶。具有“窮人銀行家”美譽(yù)的孟加拉國經(jīng)濟(jì)學(xué)家尤努斯之所以被授予諾貝爾和平獎(jiǎng)，正是因?yàn)樗鎸?duì)數(shù)以百萬計(jì)的孟加拉貧民開創(chuàng)了具有資產(chǎn)建設(shè)性質(zhì)的“微額貸款”模式；新加坡中央公積金制亦屬于典型的“個(gè)人發(fā)展賬戶”，已經(jīng)由單一的退休保障演變?yōu)轲B(yǎng)老、醫(yī)療、住房、投資等多種功能。早在2001年，德國學(xué)者魯斯來(Dr·LutzLeisering)等對(duì)中國養(yǎng)老問題進(jìn)行了專題研究后指出，“探索建立農(nóng)民養(yǎng)老個(gè)人賬戶基金儲(chǔ)備積累制度，將是中國政府的一項(xiàng)創(chuàng)舉。”這些理論及實(shí)踐探索都為個(gè)人綜合賬戶的建立提供了佐證和參照樣本。這一切也說明，利用資產(chǎn)建設(shè)模式來擴(kuò)展“個(gè)人發(fā)展賬戶”不僅有國際先例，也是符合中國國情的可行之路。
　　在綜合上述各家現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，本文提出將資產(chǎn)建設(shè)理念適時(shí)嵌入當(dāng)代中國的社會(huì)保障制度，為日益龐大的流動(dòng)人口乃至全體國民建立具有多種功能的個(gè)人綜合賬戶，具有一定的理論及現(xiàn)實(shí)意義?？梢灶A(yù)計(jì)，“個(gè)人綜合賬戶”將成為本世紀(jì)我國乃至全球范圍內(nèi)一項(xiàng)重要的社會(huì)政策。
　　
　　二、建立個(gè)人綜合發(fā)展賬戶的路徑選擇
　　
　　現(xiàn)行社保制度非但不利于人口的大規(guī)模自然流動(dòng)，而且不利于人力資源的開發(fā)利用。近年來流動(dòng)人口頻繁退保，足以說明現(xiàn)行社保制度對(duì)其如同雞肋而失去實(shí)際意義。雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)了，但流動(dòng)人口的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)仍然障礙重重，目前正站在歷史的十字路口。為此要采取以下措施加以解決：
　　
　　1.減少碎片化，增強(qiáng)統(tǒng)一性
　　將資產(chǎn)建設(shè)理念引入個(gè)人發(fā)展賬戶，把個(gè)人賬戶單一的養(yǎng)老功能拓展為具有綜合功能的發(fā)展賬戶。在框架不變，不至于推倒重來的情況下，改統(tǒng)賬結(jié)合為統(tǒng)賬混合，將個(gè)人和單位繳費(fèi)全部劃入個(gè)人賬戶。利用“奧卡姆剃刀”，刪繁就簡(jiǎn)，砍掉瑣碎章法，建立起包括養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、工傷、救助等具有多種信息存儲(chǔ)功能的積累式個(gè)人賬戶。屆時(shí)持卡人無論走到哪里，都可就近享受諸如異地養(yǎng)老、就醫(yī)等社會(huì)服務(wù)。這樣，既節(jié)約了管理成本，提高了工作效率，又為民眾提供給了極大方便。
　　
　　2.由政府按比例進(jìn)行配款
　　個(gè)人發(fā)展賬戶資金由雇主、個(gè)人繳費(fèi)組成，比例均為10％。同時(shí)政府給予相應(yīng)的財(cái)政配款支持，匹配比例從1：1到1：10不等。通過配款激勵(lì)個(gè)人進(jìn)行資產(chǎn)積累，并對(duì)個(gè)人進(jìn)行投資、理財(cái)、創(chuàng)業(yè)等方面的能力培養(yǎng)。采取公開、透明、隨時(shí)可查的“大賬戶、低繳費(fèi)”的制度設(shè)計(jì)，單位為職工繳納的保費(fèi)及補(bǔ)貼，應(yīng)同樣屬于職工的個(gè)人財(cái)產(chǎn)范圍，職工有權(quán)將其轉(zhuǎn)入新的工作地。在這里，政府是否有足夠的財(cái)力對(duì)個(gè)人賬戶進(jìn)行足額配款，政府、社會(huì)、市場(chǎng)三方機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)低成本和高質(zhì)量的運(yùn)行等環(huán)節(jié)顯得尤為關(guān)鍵。
　　
　　3.著重為成年農(nóng)村居民建立綜合賬戶
　　個(gè)人綜合發(fā)展賬戶推廣覆蓋的順序應(yīng)該是農(nóng)民工等邊緣化流動(dòng)性群體、城鄉(xiāng)普通居民、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位等，以此分階段、有步驟地化異趨同，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。可以首先從年滿20歲的青年農(nóng)民開始建立綜合賬戶，可先注入養(yǎng)老金和醫(yī)療金，政府給予補(bǔ)貼，以后逐漸增加個(gè)人賬戶的功能，發(fā)展成為包括住房、教育等具有多種功能的綜合發(fā)展賬戶。對(duì)賬戶資金使用取向，政府應(yīng)有所規(guī)限，如僅限于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，子女教育、疾病治療等事關(guān)生存和發(fā)展的重大事項(xiàng)。
　　
　　4.個(gè)人綜合發(fā)展賬戶設(shè)立的現(xiàn)實(shí)條件
　　我國已有足夠的經(jīng)濟(jì)總量作為財(cái)力支撐。多年來，我國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率一直處于10％左右的高位，2010年中國經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)40萬億元，財(cái)政收入超過8萬億元，經(jīng)濟(jì)規(guī)模已經(jīng)超越日本，僅次于美國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。目前，我國人均GDP已經(jīng)超過4500美元，預(yù)計(jì)2015年將達(dá)到1萬美元，并將成為事實(shí)上的發(fā)達(dá)國家。這樣我們就有足夠的財(cái)力對(duì)個(gè)人發(fā)展賬戶進(jìn)行財(cái)政配款，為每一位新設(shè)立的個(gè)人賬戶進(jìn)行注資。
　　可借助相對(duì)完善的“金保工程”以及當(dāng)前正在推廣的社?！耙豢ㄍā弊黾夹g(shù)支持。金保工程利用先進(jìn)的信息技術(shù)，以中央、省、市三級(jí)網(wǎng)絡(luò)為依托，涵蓋縣、鄉(xiāng)等基層機(jī)構(gòu)，支持勞動(dòng)和社會(huì)保障業(yè)務(wù)經(jīng)辦、公共服務(wù)、基金監(jiān)管和宏觀決策等核心應(yīng)用，覆蓋全國的勞動(dòng)保障電子政務(wù)。金保工程要求全國統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一開發(fā)應(yīng)用軟件和各項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，可以節(jié)省大量的建設(shè)費(fèi)用，避免了因標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、網(wǎng)絡(luò)無法互聯(lián)造成的資金浪費(fèi)。
　　借助正在推廣的社?！耙豢ㄍā睘橥卣蛊脚_(tái)。當(dāng)前，戶籍壁壘、區(qū)域分割早已成為社保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的桎梏。可以說，跨區(qū)域的社保關(guān)系漫游轉(zhuǎn)接并不是技術(shù)問題，而是一個(gè)基于理念之下的制度設(shè)計(jì)及利益協(xié)調(diào)問題。隨著“十二五”期間社會(huì)成員流動(dòng)的進(jìn)一步活躍，尤其是更多的獨(dú)生子女異地就業(yè)后父母異地養(yǎng)老、就醫(yī)的情況日趨增加，盡快打破地域分割，由多元走向一元，推廣具有綜合賬戶性質(zhì)的社?！耙豢ㄍā眲?shì)在必行。通過實(shí)施“一卡通”，居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等各項(xiàng)社會(huì)信息“通”用一張卡，方便參保者隨時(shí)隨地查詢自己的權(quán)益記錄，方便、快捷地享受社會(huì)保障服務(wù)。在有條件的地區(qū)，社?？ㄟ€將擴(kuò)展成為“居民卡”，除具有社會(huì)保障基本功能外，還擁有很強(qiáng)的協(xié)助個(gè)人投資理財(cái)干事創(chuàng)業(yè)的資產(chǎn)建設(shè)功能。在功能健全、穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取“十二五”期末全國發(fā)卡8億張，2020年實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
　　至于個(gè)人綜合發(fā)展賬戶的編號(hào)，完全可以利用身份證號(hào)的唯一性作為全國統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼。
　　
　　5.個(gè)人發(fā)展賬戶與社會(huì)保障制度的融合
　　在個(gè)人綜合發(fā)展賬戶初步建立的基礎(chǔ)上，再與當(dāng)前的社會(huì)保障制度充分銜接，將有利于社會(huì)保障制度的進(jìn)一步完善和可持續(xù)發(fā)展。通過有效對(duì)接，不但能夠使個(gè)人發(fā)展賬戶的功能得以充分發(fā)揮，而且可以使社會(huì)保障制度更加完善，更具可持續(xù)性。
　　首先可以考慮將日前的“簡(jiǎn)單型”統(tǒng)賬結(jié)合模式升級(jí)為“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合，采取大賬戶方式，將個(gè)人和單位的繳費(fèi)全部劃入個(gè)人賬戶。然后逐步淡化“統(tǒng)籌賬戶”、“個(gè)人賬戶”概念，強(qiáng)化“綜合賬戶”、“發(fā)展賬戶”概念。最后由點(diǎn)到面，打破城鄉(xiāng)、地域、行業(yè)界限，形成城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障新體系。
　　
　　三、個(gè)人綜合賬戶與扶貧開發(fā)
　　
　　1.當(dāng)前我國的貧困狀況
　　貧困問題是一個(gè)全人類共同面對(duì)的世界性難題。近幾年來，由于各級(jí)政府反貧困力度的不斷加大，我國的貧困人口總量以及貧困程度都在逐年下降。根據(jù)世界銀行確定的日均消費(fèi)1美元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，截止到2010年初，中國的貧窮人數(shù)為1200萬人，比2008年的1500萬下降了25％，占全國人數(shù)的0.9％。中國的絕對(duì)貧困人口雖然大幅減少，但由于界定貧困的標(biāo)準(zhǔn)有所提高，導(dǎo)致貧困群體的數(shù)量仍然十分龐大。更主要的是，暫時(shí)脫貧人口以及貧困臨界人口的自我發(fā)展能力弱，對(duì)扶貧的依賴性較強(qiáng)，返貧率很高。
　　據(jù)調(diào)查，近半數(shù)的貧困人口脫困無望，自我脫貧能力差，需要長(zhǎng)期救助。這些貧困人口大多沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，自身又喪失勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力低下，主要依靠子女供養(yǎng)、親屬接濟(jì)或國家和集體經(jīng)濟(jì)組織的救濟(jì)。不少低收入人群在救助制度的幫助下，雖然暫時(shí)解決了溫飽問題，但財(cái)產(chǎn)儲(chǔ)備不足，資源稟賦較弱，如遇天災(zāi)人禍，極易返貧。
　　
　　2.當(dāng)前扶貧工作存在的不足
　　長(zhǎng)期以來，以家庭收入調(diào)查為基礎(chǔ)、以收入補(bǔ)貼為主向貧困者提供救濟(jì)金，往往被當(dāng)作緩解貧困的主要措施。當(dāng)前最具有代表性的就是城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，即對(duì)收入低于最低標(biāo)準(zhǔn)的家庭給予一定的現(xiàn)金補(bǔ)貼，以及教育、住房、醫(yī)療等優(yōu)惠政策，以維持他們最基本的生活水平。這種傳統(tǒng)的救助制度在一定程度上可以緩解貧困，但卻不能從根本上消除貧困。傳統(tǒng)的扶貧理念，單一的救助功能，使目前的社會(huì)救助制度很容易誘使人們尤其是邊緣群體產(chǎn)生福利依賴，墜入“貧困陷阱”。激勵(lì)機(jī)制的缺失、貧困的代際轉(zhuǎn)移，也導(dǎo)致了貧困的再生產(chǎn)。
　　不合理的救助制度也助長(zhǎng)了一些人的浪費(fèi)行為，縱容了那種漫不經(jīng)心和大手大腳的習(xí)氣，不利于勤儉節(jié)約意識(shí)的培養(yǎng)，因此從某種角度講它不僅不能使貧者變富，反而可能使富者變窮。在我們的現(xiàn)實(shí)生活中，也確有一部分人，由于多種原因而失去工作，他們便理直氣壯地以此為借口向政府討要救濟(jì)。隨后，他們本來就不算緊張的生活由于有政府救濟(jì)作支撐，也就變得慷慨、奢侈甚至浪費(fèi)起來，從而使社會(huì)道德出現(xiàn)危機(jī)，也使他們難以擺脫貧困。而且，在財(cái)產(chǎn)調(diào)查、救濟(jì)金發(fā)放的過程中也會(huì)產(chǎn)生一系列腐敗現(xiàn)象。
　　救濟(jì)金不但剝奪他們干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力，同時(shí)也剝奪了他們的自尊，為他們貼上了貧困的標(biāo)簽。貧困當(dāng)然需要救助，但是我們目前所實(shí)施的救助更多的是以消極救助為主。即單純地提供款物救助，且一救了之。改變這種局面的辦法就是要扭轉(zhuǎn)救助理念，由消極救助(negative relief)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極救助(positive relief)，在實(shí)施款物救助的同時(shí)，更多的是提升受助者自身的能力，克服其福利依賴性，盡快回歸主流社會(huì)。這里可借助的一個(gè)主要平臺(tái)，就是多功能的個(gè)人綜合發(fā)展賬戶。
　　
　　3.個(gè)人綜合發(fā)展賬戶在反貧工作中的角色擔(dān)當(dāng)
　　對(duì)于長(zhǎng)期困擾人類發(fā)展的貧困問題，個(gè)人綜合發(fā)展賬戶應(yīng)有所擔(dān)當(dāng)。尤其在老少邊貧地區(qū)扶貧開發(fā)、提高廣大農(nóng)村居民福利水平等方面，個(gè)人綜合發(fā)展賬戶具有明顯的優(yōu)勢(shì)。
　　針對(duì)邊緣群體，可以通過盡早建立個(gè)人發(fā)展賬戶，并提供不同比例的財(cái)政配款，將福利支持前置到困境之未萌，變事后補(bǔ)償為事前預(yù)防。然后采取“救助漸退”辦法打消低保家庭的后顧之憂，鼓勵(lì)人們放棄可有可無的福利救濟(jì)，以主動(dòng)進(jìn)取精神去工作、創(chuàng)業(yè)，可以樹立起他們生產(chǎn)、生活的信心和勇氣，提升其勇于就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的積極性，更有利于他們脫貧致富。
　　政府還可以為所有兒童(尤其是孤殘兒童、特困兒童)建立一個(gè)個(gè)人綜合發(fā)展賬戶，并提供一定數(shù)額的補(bǔ)貼。兒童的家人和親屬每年還可以在這一賬戶上另外注資。這些錢將一直保留在賬戶上，直到兒童18歲時(shí)才能自由動(dòng)用，資金主要用于理財(cái)、教育、減貧等個(gè)人發(fā)展事項(xiàng)。此外，還可以冠名的形式，鼓勵(lì)有能力的企業(yè)和其他社會(huì)組織為兒童或青少年提供一定的資金支持，以此讓貧困家庭走出貧困陷阱，斬?cái)嗍来毨У逆湕l，避免貧困的代際轉(zhuǎn)移和貧困的再生產(chǎn)。
　　
　　四、綜合發(fā)展賬戶助力城鄉(xiāng)緩貧的經(jīng)驗(yàn)
　　
　　本文強(qiáng)調(diào)建立并推行個(gè)人綜合發(fā)展賬戶絕不是異想天開，更不是無中生有。這里有國內(nèi)外大量的成功案例可供我們參考和借鑒。
　　“美國夢(mèng)”示范工程。早在2000年前后，美國聯(lián)邦政府就開展了由福特等12個(gè)基金會(huì)資助的“美國夢(mèng)”個(gè)人發(fā)展賬戶示范工程，經(jīng)過幾年的實(shí)踐和發(fā)展證明，加入該工程的中下層人員的生活水平均有明顯提高。
　　英國兒童發(fā)展賬戶。在吸收美國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，英國也開始將資產(chǎn)政策提上社會(huì)建設(shè)日程。自2005年開始，英國政府為每一個(gè)新出生的兒童開設(shè)了一個(gè)賬戶，每名兒童可獲得250英鎊的賬戶注資。但同時(shí)要求存款必須在18歲后才能支出使用，主要被用于高等教育學(xué)費(fèi)或初次購買房屋，其核心目標(biāo)就是為所有剛出生的兒童建立資產(chǎn)，使兒童能從出生時(shí)起就開始有積累的儲(chǔ)蓄和未來的成長(zhǎng)發(fā)展規(guī)劃。
　　新加坡中央公積金發(fā)展賬戶。建立于1955年的新加坡中央公積金制度，是政府以強(qiáng)制儲(chǔ)蓄形式設(shè)立的一種國民退休保障制度。該制度創(chuàng)設(shè)之初主要是對(duì)年老退休后國民的基本生活給予保障。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，該制度逐步發(fā)展演變成為一個(gè)綜合性的涵蓋養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育、投資增值等多種功能的制度。長(zhǎng)期以來，新加坡的中央公積金為公共設(shè)施建設(shè)和資本市場(chǎng)發(fā)展提供了大量資金。政府利用這筆長(zhǎng)期可靠的、源源不斷的資金，基本完成了住宅、道路、機(jī)場(chǎng)、港口等大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從上世紀(jì)80年代起，又用這筆錢向海外投資，使經(jīng)濟(jì)得到了迅速的發(fā)展。而且，完備的制度保障，提高了國民的生活水平，增強(qiáng)了國家的凝聚力，有利于社會(huì)的安定。
　　穆罕默德·尤努斯及格萊珉銀行的無抵押小額貸款計(jì)劃。孟加拉國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、號(hào)稱“窮人的銀行家”的穆罕默德·尤努斯教授堅(jiān)持認(rèn)為，缺乏資金是貧困的一個(gè)重要原因，如果建立一個(gè)面向窮人提供信貸的體系，就可以讓他們投資于能夠創(chuàng)造收入的項(xiàng)目，進(jìn)而改善自身的經(jīng)濟(jì)條件。他堅(jiān)信盡管窮人的經(jīng)濟(jì)狀況很不穩(wěn)定，但他們依然是重信譽(yù)的，即使不存在沒收抵押品的約束，窮人依然會(huì)按時(shí)歸還貸款。他提出了簡(jiǎn)單而充滿智慧的解決貧困的方案：為窮人提供合適他們的貸款，教給他們幾個(gè)有效的財(cái)務(wù)原則，然后，他們就可以自己幫助自己，最終得以永遠(yuǎn)擺脫貧困。
　　臺(tái)北“家庭發(fā)展賬戶”。依循邁克爾·謝若登教授所提出的資產(chǎn)建設(shè)理論，臺(tái)北市政府于2000年7月正式推出了一個(gè)為期三年的“家庭發(fā)展賬戶”脫貧自立方案。方案以100個(gè)貧困家庭為實(shí)施對(duì)象，運(yùn)用相對(duì)配額存款的儲(chǔ)蓄誘因機(jī)制，鼓勵(lì)臺(tái)北市的貧困家庭有計(jì)劃地進(jìn)行資產(chǎn)累積儲(chǔ)蓄行為。在這里，邁克爾·謝若登博士所使用的“個(gè)人發(fā)展賬戶”名稱，改用“家庭發(fā)展賬戶”，其主要目的是彰顯華人社會(huì)重視家庭資源共同分享的傳統(tǒng)文化價(jià)值。
　　新疆呼圖壁保險(xiǎn)證質(zhì)押貸款模式。由于參保人從最初參保到享受保障(比如領(lǐng)取養(yǎng)老金等)周期過長(zhǎng)，且龐大的社?；痖L(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。他們希望把每一分錢盡可能發(fā)揮出最大效用，賦予個(gè)人賬戶更多的發(fā)展功能，使之成為一個(gè)邁入小康生活的“資產(chǎn)賬戶”。比如，可以將參保證件在銀行抵押，貸取一定數(shù)額的資金用于住房、教育、投資等重要應(yīng)急事項(xiàng)。這樣，通過保險(xiǎn)證質(zhì)押借款，死錢變成了活錢，在提高社?；鸬钟L(fēng)險(xiǎn)能力的同時(shí)，也緩解了參保人生產(chǎn)生活中面臨的諸多燃眉之急，還能為銀行帶來利息收益，從而放大了有限資金的無限功能。還可以一定程度地避免落后區(qū)域內(nèi)的資金通過銀行系統(tǒng)逸流到體制之外，實(shí)現(xiàn)部分資金在體制內(nèi)循環(huán)。
　　此外還有蘇州滄浪區(qū)“圓夢(mèng)計(jì)劃”。蘇州滄浪區(qū)也借鑒臺(tái)北的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的城市反貧困政策——“圓夢(mèng)計(jì)劃”。滄浪區(qū)勞動(dòng)與社會(huì)保障部門通過開展小額貸款業(yè)務(wù)扶持低收入群體自主創(chuàng)業(yè)，以此實(shí)現(xiàn)個(gè)人夢(mèng)想。這些夢(mèng)想包括養(yǎng)老夢(mèng)、健康夢(mèng)、創(chuàng)業(yè)夢(mèng)、子女教育夢(mèng)以及安居夢(mèng)等。
　　上述資產(chǎn)建設(shè)的成功案例可以表明：如果有正確的鼓勵(lì)機(jī)制和政策支持，比如個(gè)人綜合賬戶或無抵押小額貸款等，哪怕是最窮的人也會(huì)儲(chǔ)蓄、積累資產(chǎn)、購買房子、投資理財(cái)以及接受高等教育等。
　　
　　五、結(jié)論
　　
　　1.我國現(xiàn)有的個(gè)人賬戶僅具有養(yǎng)老金支付功能，距離個(gè)人理財(cái)規(guī)劃功能還很遠(yuǎn)。建立在混合型統(tǒng)賬結(jié)合基礎(chǔ)之上的、統(tǒng)一的綜合賬戶模式跨越了城鄉(xiāng)鴻溝、戶籍藩籬、農(nóng)工之分，具有制度便攜性。任何群體和個(gè)人可在全國統(tǒng)一制度內(nèi)自由流動(dòng)，隨身攜帶，不存在身份轉(zhuǎn)換問題，堪稱適合流動(dòng)人口和人口流動(dòng)的制度設(shè)計(jì)，是城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中的較優(yōu)選擇。
　　
　　2.每個(gè)人應(yīng)該擁有平等的資產(chǎn)積累的權(quán)利。應(yīng)通過發(fā)展普惠型金融體系來服務(wù)弱勢(shì)群體，謹(jǐn)防“拉美化”陷阱。綜合賬戶恰好具有減貧、發(fā)展等多種功能，可推動(dòng)社會(huì)保障從形式普惠向?qū)嵸|(zhì)公平轉(zhuǎn)變。只有基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角來考慮并推進(jìn)制度建設(shè)，才能逐漸整合制度，縮小差距，促進(jìn)社會(huì)公平。
　　
　　3.資產(chǎn)建設(shè)理念和個(gè)人發(fā)展賬戶發(fā)端于西方經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，這些理念及制度模式能否適合于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，有著幾千年傳統(tǒng)文化的農(nóng)耕文化國度，尚待時(shí)日檢驗(yàn)。
　　作者單位：河南省社會(huì)科學(xué)院
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