基于政府責任觀的公立高校債務化解之路

　　【摘要】 文章分析了高校債務的緣起，對公立高校債務應以政府為償還主體進行了辨析，提出了基于政府責任觀的化解債務問題的一攬子建議，并結合河南省高校實際對操作中的具體細節(jié)進行了論述。
　　【關鍵詞】 高校；債務；化解
　　
　　近年來，我國普通公立高校債務負擔問題引起社會廣泛關注。財政部、教育部已于2009年9月在中央高校層面啟動減輕債務風險試點工作。2011年3月，國務院以“國辦發(fā)明電［2011］6號文”部署，由審計署統(tǒng)一組織全國各級審計機關對全國地方政府性債務情況進行一次全面審計，以摸清債務的規(guī)模、結構、類型、成因和管理情況，并單獨設計報表對公立高校債務予以風險測度。種種跡象表明，政府普遍化解全國公立高校債務的時機已趨成熟，化解之路應盡快“鋪就”。
　　
　　一、高校債務的緣起
　　筆者認為，我國公立高校債務主要是按照“國家大擴招決策、財政資金沒有及時跟進、貸款建設”這一邏輯順序演進的。
　?。ㄒ唬└叩冉逃按髷U招”是國家意志的體現
　　1999年，黨中央、國務院決定大幅度擴大高等教育招生規(guī)模。全國高校積極響應了這一決策。我國高等教育毛入學率1998年9.8%，2002年首次超過15%，進入國際公認的高等教育大眾化發(fā)展階段，由此邁出了由人力資源大國向人力資源強國轉變的關鍵性一步。
　　高等教育“大擴招”，為全面建設小康社會提供了強有力的人才支撐和知識貢獻，同時，也極大地滿足了人民群眾日益增長的對高等教育的需求。盡管存在就業(yè)難問題，長遠地看，“大擴招”功不可沒，其綜合效益將逐步顯現。
　?。ǘ按髷U招”必然導致資金“大需求”
　　高等教育“大擴招”導致了辦學資源全面緊張。在教育部頒布的《普通高等學校本科教學工作水平評估指標體系》中，對高校的生師比、生均教學行政用房、生均教學科研儀器設備、生均圖書、生均占地面積、生均宿舍面積、百名學生配教學用計算機等多項基本辦學條件作了規(guī)定。這無疑導致了高校對資金的大需求。教育人士朱永新在2007年3月6日舉行的政協教育界別聯組會上說，高校為政府承擔了責任，擴招后，全國高校共投入5 000億元，其中政府投入僅有500億元，其他都是高校通過貸款和收費解決的。
　?。ㄈ┙逃斦Y金拮據引發(fā)高校大規(guī)模貸款建設
　　眾所周知，我國公立高校是非營利的公益性事業(yè)單位，其發(fā)展建設主要靠各級政府投入。以河南省教育廳所屬高校為例，盡管目前實行成本分擔機制，財政撥款與公辦大學學生繳納的學費僅夠維持大學的日常運轉，學校的經費自籌能力十分有限，造成了“吃飯靠財政、公用維持靠收費、發(fā)展建設靠貸款”的教育資金來源格局。因此，為了落實黨和國家的戰(zhàn)略決策，多數高校改善辦學條件的建設只有依靠貸款。
　?。ㄋ模叭铰撘觥贝俪闪烁咝ＹJ款建設
　　政府深知科技、教育和人才對推動經濟發(fā)展和社會進步的極端重要性，起初，都積極鼓勵和支持高校利用銀行貸款進行建設，許多省、市、區(qū)都表現出極大的熱情。以河南省為例，按照國家的要求和省委、省政府的統(tǒng)一部署，2000年在省政府大力推動和協調下，省教委、省計委、財政廳、省物價局會同工、農、中、建四家省級分行制定印發(fā)了《關于利用信貸資金加快我省高等教育事業(yè)發(fā)展的意見》，支持該省高校走上了舉債發(fā)展之路。銀行方面，基于對貸款的安全性考慮和政治博弈，愿意給高校提供大額貸款。高校也搶抓機遇、自我發(fā)展。政府、銀行和高?！叭铰撘觥贝俪闪烁咝ＹJ款建設，高校也由此背上大額債務。
　　
　　二、對公立高校債務應以政府為償還主體之辨析
　　筆者認為，在政府責任缺失的情況下，“誰貸款、誰負責”的理念難以被高校和社會認同，在我國事業(yè)單位改革步履維艱的情境下，短期內高校亦無擔當的可能。政府為高校債務的償還主體基于以下判斷。
　?。ㄒ唬┮粋€假設
　　如果沒有高校向銀行大額貸款，國家擴招戰(zhàn)略目標就無法實現，世紀之交的中國高等教育的跨越式發(fā)展不可能實現，建設人力資源強國的步伐就會受阻。因此，高校貸款建設客觀上是“為國分憂”。
　?。ǘ┮粋€結果
　　高校貸款資金的使用，從根本上改善了辦學條件。據統(tǒng)計，與1998年相比，普通高校校園面積增加了2.6倍，教學用房面積增加了3.7倍，教學儀器設備總值增加6.4倍，擴招10年來，僅公立高校賬面資產就增加了5 000億元，這里還沒有計量引進人才等起長期基礎性作用的人力資本投資。對于占我國高等教育主體地位的公立高校而言，結果是，貸款建設所形成的固定資產全部是國有資產，國家是其唯一的所有者，具有長期資本性投資的性質。
　?。ㄈ┮粋€應該
　　高校貸款主要用于基本建設、儀器設備購置和人才引進。經我們調研，在新校區(qū)建設過程中，絕大多數高校都嚴格依法辦事，經過論證、規(guī)劃設計、報批、征地、立項、招標、建設等環(huán)節(jié)，保證了建設的規(guī)范性和科學性。同時，在建設過程中，絕大多數高校著眼長遠，精打細算，從制度上加強對工程項目的監(jiān)管，保證了貸款的使用效率和投資效益。時任教育部部長周濟在國務院新聞辦2007年9月12日舉行的新聞發(fā)布會上介紹，“高校擴招以來形成的賬面固定資產是5 000多億元，其中，國家基本建設的財政投入僅500多億元”?？梢娬ㄍ顿Y的嚴重缺位。因此，不考慮飽受詬病的高校基建領域貪污腐敗問題，從主流上看，高校建設程序規(guī)范，銀行貸款使用效益高，國家為償還主體也在應該之列。
　?。ㄋ模┮粋€可能
　　改革開放以來，我國經濟持續(xù)快速發(fā)展，國家和地方財力迅速增長，初步測算2010年中國國內生產總值（GDP）為39.80萬億元，按可比價格計算，比上年增長10.3%（國家統(tǒng)計局2011年1月20日發(fā)布的數據）； 2010年全國財政收入達到8.31萬億元，比上年增長21.3%。目前，國家完全有能力妥善化解（注意，不是解決，我國公立高校體制機制改革任重道遠，不可能一蹴而就）我國高校大額債務問題。
　　
　　三、高校債務化解之路
　　貸款需要按期支付利息。貸款如不盡早化解，將使學校的負擔越來越重（按照貸款總規(guī)模5 000億元計算，每年支付給銀行的利息達到300億元）。在目前高校自籌能力普遍很弱、關注民生視野下的收費標準不可能提高的情況下，國家應該出臺積極的應對措施，化解高校的財務風險，從而保證我國高等教育健康發(fā)展。
　　筆者認為，基于政府責任觀的公立高校債務化解之路有如下幾條可走，并可聯動實施：
　?。ㄒ唬└鶕咝U招貢獻（前后凈增加的學生人數）按照定額標準進行普適性補貼
　　教育部教發(fā)［2004］2號文件關于普通高等學?；巨k學條件指標合格標準，區(qū)分不同類型院校，對生均教學行政用房、生均教學科研儀器設備、生均圖書、生均占地面積、生均宿舍面積、百名學生配教學用計算機、配多媒體教室和語音實驗室座位數等指標作出了規(guī)定，國家可以按照這一規(guī)定測算出應有的生均投入。按擴招凈增加的學生人數，以生均投入為標準，對各高校進行一次性補充建設投入。操作中要效率優(yōu)先、體現公平，避免“多貸多得、不貸不得”。
　　（二）普遍提高生均撥款標準并法定化
　　1998年北京市高等學校生均預算內經費為10 965元（全國普通高校平均6 775元），而到2008年教育部直屬高校撥款標準生均7 000元。地方省屬院校下降更加明顯，以河南省為例，2009年生均預算內經費4 217元（1998年為6 967元），不到全國平均數8 542元的一半。為落實國家教育改革和發(fā)展綱要，國家從改革和完善教育經費投入機制、依法增加政府教育投入、完善教育經費撥款機制、提高教育經費使用效益等多方面，對財政提出了更高要求。特別是在投入方面，最主要的要求是：到2012年切實完成國家下達的財政性教育經費支出占國內生產總值4%的目標分解任務。因此，各?。ǖ貐^(qū)）可以考慮提高生均撥款標準，同時，完善高?；窘ㄔO撥款辦法（據悉，2010年度河南省教育廳所屬高校基建撥款只有4 000萬元，且只集中在鄭州大學等高校）。這樣，學校的可支配財力將有一個較大幅度的穩(wěn)定增加值，進而，政府可以要求高校拿出切實可行的化債方案。
　　
　?。ㄈΩ咝Ｓ少J款形成的資本性支出評估后按應該規(guī)模予以補償
　　對于高校貸款形成的資本性支出（特別是引進人才等人力資本投入進行評估后予以補貼，因為人力資本投入效應具有時滯性）國家可以委托中介機構進行專項評估。補償的原則是：若新增資本性支出與擴招規(guī)模相匹配，則國家予以認可并進行一次性補償；若超出擴招規(guī)模需要或與擴招任務無關，則國家不予補償。
　?。ㄋ模┴斦D移支付高等教育收費標準缺口資金
　　學費上漲和招生規(guī)模增長的可能性空間已注定非常狹小，大學學費收入增長的空間更加微乎其微。提高收費標準已經與包容性增長和關注民生大環(huán)境相悖?？紤]到全國教育資源均衡化問題，中央財政對高等教育收費標準低于平均值的省份進行轉移支付，資金專項用于化債資金來源，并按照在校生進行補貼分配。以河南省為例，現行的年生均3 650元的高校收費標準是2003年初制定的，遠低于目前全國4 550元的平均值，甚至還不及中部地區(qū)周邊省份。
　　（五）開征地方教育費附加并近期全部用于高等教育
　　開征地方教育費附加是政府籌措教育資金的一種長效機制。有的省份沒有開征，應盡快開征地方教育費附加并硬性規(guī)定。近幾年內，每年地方教育費附加全部用于高等教育，以使高校債務風險處于合理水平。
　　
　　四、需關注的幾個方面
　?。ㄒ唬┭a償應考慮高等教育擴張貢獻程度、地方政府化債努力程度
　　高等學校辦學類別和辦學層次不同，辦學的投入和辦學成本差異很大，很難給予一個相對合理的量化系數。為相對公平并體現效率，國家對各省可考慮“對高等教育擴張貢獻程度＝（1999—2010年地方高校擴招學生數）/同期全國高校擴招學生數、地方政府化債努力程度＝2007—2010年地方財政累計安排償還本金資金/ （2007—2010年地方財政累計安排償還本金資金+2010年末銀行貸款本金余額） 、債務規(guī)模下降幅度＝（2007年末銀行貸款本金余額－2010年末銀行貸款本金余額）/2007年末銀行貸款本金余額”等指標進行分配中央財政獎補化債專款。
　?。ǘ┭a償應打破原有財政口徑而實行再分擔機制
　　高校的大額財務負擔理論上可以采取按隸屬關系由中央和地方財政分別解決。對于經濟欠發(fā)達地區(qū)的高校，主要還要靠中央財政的投入。以河南省財政收入為例，2010年省級財政一般預算收入完成1 381億元，支出3 413.2億元，向教育的投入達到606.7億元，已占省級財政收入的近44%，占省級財政支出的17.8%。但若按教育投入占GDP4%以上的標準，2010年全省GDP達到22 942.68億元，則財政向教育的總投入應達到917.71億元以上，這顯然是落實不足。因此，筆者認為，考慮全國各地財力可能，可具操作性的方案是，補償應打破原有財政口徑而實行再分擔機制。
　　（三）不能一補了之，亦應構建長效機制
　　發(fā)展進程中出現的中國特色的高等教育債務問題（是現象，更是問題）值得人們反思。但是，政府不能因噎廢食。發(fā)展中的問題只能在發(fā)展之中求解。
　　各級政府可建立和完善高校投融資機制改革聯席會議制度，注重解決改革進程中的新情況、新問題，以優(yōu)化高校發(fā)展的外部環(huán)境，指導、協調和推進高校投融資機制改革并構建長效機制。例如，建立科學的中長期人力資源發(fā)展規(guī)劃、通過招生指標來控制各級各類學校的辦學規(guī)模、加強對高校貸款的監(jiān)管并建立有效的風險防范機制、進一步落實經濟責任制并將高校債務列為高校領導干部經濟責任審計的重要內容之一；同時，結合《高等學校信息公開辦法》等有關信息公開規(guī)制，要求高校進一步規(guī)范財務信息披露，可以考慮引入第三方監(jiān)督，實現高校財務信息公開和提高高校財務透明度，以消除納稅人的疑慮。
　　
　　【參考文獻】
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