刑法上“國(guó)家規(guī)定”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

　　本文案例啟示：一般情況下，部門規(guī)章不是刑法意義上的國(guó)家規(guī)定。但是，《立法法》實(shí)施前經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的、經(jīng)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的、國(guó)務(wù)院保留其行政許可項(xiàng)目的規(guī)章能夠上升為“國(guó)家規(guī)定”，可以作為定罪的依據(jù)。
　　
　　[基本案情]美籍華人丁某于2006年8月至2008年2月期間，先后以人民幣80元到160元不等的單價(jià)，從青海省兩個(gè)農(nóng)民手中收購(gòu)共計(jì)1300余個(gè)人類頭骨。其間，他通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)非法向境外出售200余個(gè)，賣出價(jià)為每個(gè)150美元左右，經(jīng)營(yíng)數(shù)額共計(jì)1.927余美元，折合人民幣13萬(wàn)余元。
　　檢察機(jī)關(guān)指控，丁某的行為違反了《尸體出入境和尸體處理的管理規(guī)定》(下文簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》)的國(guó)家規(guī)定。將大量人類頭骨等尸體遺骸作為商品進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的行為，不僅褻瀆死者，有悖人倫，傷害社會(huì)風(fēng)化，還嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序，構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。丁某的辯護(hù)人認(rèn)為，《管理規(guī)定》是由衛(wèi)生部、公安部等9部門公布實(shí)施的，其在法律體系中屬于部門規(guī)章，不屬于非法經(jīng)營(yíng)罪構(gòu)成要件中的、刑法意義上的“違反國(guó)家規(guī)定”。公訴人對(duì)此解釋稱，該規(guī)章在全國(guó)范圍內(nèi)適用。體現(xiàn)了國(guó)家意志，屬于國(guó)家規(guī)定。一審法院認(rèn)定丁某構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，判處其有期徒刑8年，并處罰金30萬(wàn)元。附加驅(qū)逐出境。二審維持原判。
　　
　　一、“國(guó)家規(guī)定”的形式標(biāo)準(zhǔn)
　　
　　所謂形式標(biāo)準(zhǔn)，就是國(guó)家規(guī)定的具體表現(xiàn)形式。在關(guān)于國(guó)家規(guī)定的爭(zhēng)議中，部門規(guī)章是否屬于國(guó)家規(guī)定是焦點(diǎn)之一。本部分也將以此展開。
　　
　　(一)基于文本的分析
　　根據(jù)《刑法》第96條的規(guī)定，“違反國(guó)家規(guī)定”是指違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，實(shí)際上就是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的憲法、法律、帶有單行法律性質(zhì)的決定和對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行的修改和補(bǔ)充，由于它們是立法行為的產(chǎn)物，故把它們作為“國(guó)家規(guī)定”沒有疑義。國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令，是國(guó)務(wù)院作為中央最高行政機(jī)關(guān)，行使《憲法》第89條所賦予職權(quán)的結(jié)果，這些規(guī)范性文件在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)揮規(guī)范作用產(chǎn)生法律效果，故將其作為“國(guó)家規(guī)定”也是名符其實(shí)。盡管有學(xué)者從應(yīng)然的角度認(rèn)為，行政法規(guī)、行政措施、行政命令在我國(guó)法律體系中處于較低的位階，而且因它們近似于政府的政策而具有更易變動(dòng)的特點(diǎn)，穩(wěn)定性較差，因此它們不作為“國(guó)家規(guī)定”更能夠體現(xiàn)罪刑法定原則的精神實(shí)質(zhì)。但從實(shí)在法的角度來(lái)看。在刑法沒有進(jìn)行修改前，現(xiàn)行的規(guī)定仍然有效。
　　可見，刑法上“國(guó)家規(guī)定”首先表現(xiàn)為形式上的要素，即只有最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，才是國(guó)家規(guī)定。反之，除此之外的其他任何機(jī)關(guān)，如國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)、地方人民政府及其組成部門所制定的規(guī)范性文件，都不是“國(guó)家規(guī)定”，或者準(zhǔn)確的說(shuō)，它們只是一般意義上的國(guó)家規(guī)定而不是刑法意義上的國(guó)家規(guī)定。
　　刑法之所以嚴(yán)格限定“國(guó)家規(guī)定”的內(nèi)涵，是對(duì)現(xiàn)代刑法理念的追求和落實(shí)，其目的就是要克服地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義的藩籬，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的憲法原則，以防止各法院理解不一致造成司法不公。
　　
　　(二)部門規(guī)章是否刑法意義上的“國(guó)家規(guī)定”
　　部門規(guī)章是否屬于刑法上的“國(guó)家規(guī)定”，這是理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。對(duì)此，學(xué)者們大都持否定意見。如張?zhí)旌缯J(rèn)為：“國(guó)家規(guī)定”是不包括國(guó)務(wù)院所屬各部門制定的規(guī)章等規(guī)范的。從規(guī)范的意義來(lái)看，基于刑法上國(guó)家規(guī)定在形式方面的要求，由于部門規(guī)章的制定者并非最高行政機(jī)關(guān)，故其并非刑法意義上的“國(guó)家規(guī)定”。本案中，《管理規(guī)定》是由衛(wèi)生部聯(lián)合科技部、公安部等八個(gè)部委局制定的規(guī)范性文件，其制定主體既不是最高權(quán)力機(jī)關(guān)也不是最高行政機(jī)關(guān)，故該規(guī)定屬于部門規(guī)章無(wú)疑。按照上面的分析，它并非刑法意義上的“國(guó)家規(guī)定”，故不能以該《管理規(guī)定》為依據(jù)來(lái)追究丁某的責(zé)任。本案中，法院混淆了一般意義和刑法意義上的國(guó)家規(guī)定存在的區(qū)別，以《管理規(guī)定》作為判決的依據(jù)，屬于適用法律錯(cuò)誤。
　　
　　(三)部門規(guī)章轉(zhuǎn)化為國(guó)家規(guī)定的情形
　　在《立法法》出臺(tái)后，部門規(guī)章的制定主體和程序都有嚴(yán)格的規(guī)定，但在《立法法》出臺(tái)前，規(guī)章的立法行為并不規(guī)范。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，國(guó)務(wù)院對(duì)部分部門規(guī)章也作出了其他“行政處理”。故對(duì)部門規(guī)章能否成為刑法意義上的國(guó)家規(guī)定，還必須對(duì)其形式作出更為深入的考察。我們認(rèn)為，在下列情況下，規(guī)章也能夠上升為刑法上的“國(guó)家規(guī)定”。
　　1.《立法法》實(shí)施前經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)章。根據(jù)最高人民法院《印發(fā)(關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要>的通知》(法[2004]96號(hào))，在《立法法》施行以前，按照當(dāng)時(shí)有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由國(guó)務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，視同行政法規(guī)。該文件作為最高人民法院關(guān)于如何適用法律規(guī)范的司法解釋，對(duì)確定各行政規(guī)范性文件的效力等級(jí)具有普遍適用性。按照這一司法解釋，對(duì)《立法法》出臺(tái)之前的部門規(guī)章，在頒布前得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)是決定其是否屬于“國(guó)家規(guī)定”的關(guān)鍵。識(shí)別這類規(guī)章的標(biāo)志是，在發(fā)布該規(guī)章的命令中，明確表明“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”。
　　2.經(jīng)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的規(guī)章。從理論上來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院辦公廳的文件只是內(nèi)部規(guī)范性文件，不應(yīng)對(duì)普通公民或法人的權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定。但實(shí)際上，國(guó)務(wù)院辦公廳通過(guò)轉(zhuǎn)發(fā)部委規(guī)章的形式，為相對(duì)人設(shè)定了大量的權(quán)利和義務(wù)。由于國(guó)務(wù)院辦公廳是代表國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件，其內(nèi)容是在全國(guó)范圍內(nèi)要求加強(qiáng)有關(guān)方面管理的行政規(guī)范，雖不能作為行政法規(guī)。但也應(yīng)視為國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政措施，故其屬于刑法意義上的國(guó)家規(guī)定。其識(shí)別標(biāo)志是該規(guī)章得到國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文轉(zhuǎn)發(fā)，如科技部、衛(wèi)生部制定的《人類遺傳資源管理暫行辦法》，在1998年6月10日經(jīng)國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)[1998]36號(hào)文件的形式轉(zhuǎn)發(fā)后，就能夠成為刑法上的國(guó)家規(guī)定。
　　3.所設(shè)定行政許可項(xiàng)目得到國(guó)務(wù)院保留的規(guī)章?！斑`反國(guó)家規(guī)定”的行為，主要表現(xiàn)為違反國(guó)家對(duì)某些行為進(jìn)行限制或禁止的法律規(guī)范，這些規(guī)范大都通過(guò)行政許可制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。按照《行政許可法》的規(guī)定，部門規(guī)章不得設(shè)定行政許可。但在《行政許可法》實(shí)施前，許可亂、亂許可的現(xiàn)象十分突出，許多規(guī)章也設(shè)立了種種許可。針對(duì)這種情況，國(guó)務(wù)院對(duì)部門規(guī)章設(shè)定的許可項(xiàng)目進(jìn)行了清理，出臺(tái)了《對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》(2004年6月29日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第412號(hào)發(fā)布，自2004年7月1日起施行，以下簡(jiǎn)稱《決定》)，保留了500項(xiàng)雖由部門規(guī)章設(shè)定但確有必要的許可項(xiàng)目。由于國(guó)務(wù)院的決定本身就是“國(guó)家規(guī)定”的范圍，故所設(shè)定行政許可項(xiàng)目得到國(guó)務(wù)院保留的規(guī)章也應(yīng)視為“國(guó)家規(guī)定”。如果行為人從事了《決定》保留的許可項(xiàng)目，即使該項(xiàng)目是以前的規(guī)章規(guī)定的，也應(yīng)視為違反了國(guó)家規(guī)定；反之，如果行為人從事了已經(jīng)被取消的許可項(xiàng)目。即使該項(xiàng)目是由行政法規(guī)所規(guī)定，行為人也未違反國(guó)家規(guī)定。
　　實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)由于沒有注意到此種情況，往往作出錯(cuò)誤的選擇。如在重慶陳某無(wú)證經(jīng)營(yíng)出租客運(yùn)案中，法院注意到《城市出租車管理辦法》雖然對(duì)經(jīng)營(yíng)出租車資質(zhì)設(shè)定了許可，但是該辦法是建設(shè)部和公安部出臺(tái)的部門規(guī)章，不屬于刑法中的國(guó)家規(guī)定，故在判決中并沒有以該辦法為依據(jù)，而是以違反關(guān)于公司登記的規(guī)定為由認(rèn)定陳某非法經(jīng)營(yíng)罪成立。表面上看，法院避免了爭(zhēng)議，也巧妙地找到了其他“國(guó)家規(guī)定”，但是，《公司法》中關(guān)于登記的規(guī)范能否作為定罪依據(jù)是有極大爭(zhēng)議的。法院的判決并非無(wú)懈可擊。事實(shí)上。如果認(rèn)真對(duì)照《決定》，就能夠發(fā)現(xiàn)相關(guān)的許可項(xiàng)目赫然其中：出租汽車經(jīng)營(yíng)資格證、車輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證等屬于該決定保留的第112號(hào)許可項(xiàng)目。法院對(duì)此視而不見、舍近求遠(yuǎn)，卻只發(fā)現(xiàn)有爭(zhēng)議的“國(guó)家規(guī)定”，實(shí)在是有些得不償失。
　　本案中，《管理規(guī)定》于2006年7月3日頒布，其時(shí)間在《立法法》和國(guó)務(wù)院《對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》之后，其設(shè)定的審批項(xiàng)目不可能預(yù)先得到國(guó)務(wù)院保留：同時(shí)，該規(guī)定也沒有經(jīng)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)。因此，《管理規(guī)定》不能轉(zhuǎn)化為刑法意義上的“國(guó)家規(guī)定”。
　　
　　二、“國(guó)家規(guī)定”的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)
　　
　　前文的分析指出，刑法上的國(guó)家規(guī)定在形式上必須是最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，那么，是否只要具有這兩種形式的規(guī)范性文件都是國(guó)家規(guī)定呢?針對(duì)前文中的案例，有部分論者認(rèn)為，雖然《管理規(guī)定》不是國(guó)家規(guī)定，但丁某買賣人頭骨違反了《民法通則》中保護(hù)人格權(quán)的規(guī)定，由于《民法通則》是全國(guó)人民大會(huì)制定的法律，故丁某的行為還是違反了“國(guó)家規(guī)定”，仍然構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。對(duì)此，必須從刑法上“國(guó)家規(guī)定”的內(nèi)容來(lái)把握。
　　考察刑法分則中其他以“違反國(guó)家規(guī)定”作為犯罪構(gòu)成條件的22個(gè)罪名，我們發(fā)現(xiàn)，按照犯罪分類的理論，包括非法經(jīng)營(yíng)罪在內(nèi)的這些犯罪都是行政犯，也就是說(shuō)。這些犯罪行為所違反的“國(guó)家規(guī)定”有其特定的內(nèi)容，那就是特指國(guó)家在行政管理方面的法律規(guī)范。只有當(dāng)這種行為達(dá)到某種嚴(yán)重程度時(shí)，才構(gòu)成犯罪。
　　因此，刑法意義上的國(guó)家規(guī)定，在內(nèi)容上必須是關(guān)于行政管理方面的規(guī)范。民事方面的相關(guān)法律法規(guī)因其不具有行政管理的本質(zhì)，不能成為刑法上的“國(guó)家規(guī)定”。由于國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件都是行政管理規(guī)范，故實(shí)踐中需要識(shí)別的情形僅限于全國(guó)人大及其常委會(huì)發(fā)布的法律或決定。需要特別指出的是，在部分經(jīng)濟(jì)法，如《公司法》、《證券法》中既有民事規(guī)范亦有行政規(guī)范，其中只6GYYEsJmnzUzqppLaF7p+/hew+tp6zAcIJqbg93GORg=有后者才屬于“國(guó)家規(guī)定”。
　　本案中，雖然丁某的行為違反了《民法通則》的規(guī)定，侵犯他人人格權(quán)利，違背社會(huì)公序良俗，但因《民法通則》并非刑法意義上的國(guó)家規(guī)定，故對(duì)丁某于行為只能要求其承擔(dān)民事責(zé)任，不應(yīng)進(jìn)行刑法上的評(píng)價(jià)。當(dāng)然，本案中丁某有可能構(gòu)成盜竊尸體罪，但限于本文的主旨，在此不作進(jìn)一步分析。
　　
　　三、丁某是否構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪
　　
　　上述分析表明，《管理規(guī)定》并非刑法意義上的國(guó)家規(guī)定，不能以此為依據(jù)對(duì)丁某定罪。那么，這是否意味著丁某的行為不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪呢?
　　認(rèn)真考察本案，我們發(fā)現(xiàn)，丁某的行為不僅違反了《管理規(guī)定》，還違反了《人類遺傳資源管理暫行辦法》。而且，《人類遺傳資源管理暫行辦法》能夠作為認(rèn)定丁某構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪的依據(jù)。首先，該辦法雖然由科學(xué)技術(shù)部、衛(wèi)生部制定。但在1998年6月10日經(jīng)國(guó)務(wù)院同意并由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)施行，故此規(guī)章應(yīng)視為行政法規(guī)，是刑法意義上的“國(guó)家規(guī)定”。其次，丁某向境外出售的人頭骨屬于該法所調(diào)整的人類遺傳資源，丁某的行為違反了國(guó)家控制該類資源出境、出口必須取得審批同意的相關(guān)規(guī)定。
　　
　　四、余論
　　
　　在刑法分則中，涉及“違反國(guó)家規(guī)定”的罪名多達(dá)22個(gè)，如何正確理解并適用“國(guó)家規(guī)定”，涉及到對(duì)犯罪嫌疑人是否定罪的重大問題，對(duì)此必須準(zhǔn)確把握。盡管本文主要針對(duì)丁某是否構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪進(jìn)行探討，但相關(guān)的結(jié)論仍然具有普遍意義。
　　首先，對(duì)刑法意義上的國(guó)家規(guī)定必須從形式和內(nèi)容兩方面來(lái)把握。從形式上看，國(guó)家規(guī)定僅指最高立法機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件；從內(nèi)容上看，國(guó)家規(guī)定僅指其中的行政管理規(guī)范。
　　其次，規(guī)章在特定條件下能夠通過(guò)國(guó)務(wù)院及其辦公廳的認(rèn)可而轉(zhuǎn)化為國(guó)家規(guī)定?？疾煲?guī)章可能成為刑法上的國(guó)家規(guī)定的具體情況，我們發(fā)現(xiàn)。國(guó)務(wù)院的認(rèn)可起到了媒介作用。這種認(rèn)可既可能以國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)規(guī)章、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)某規(guī)章通過(guò)兩種形式進(jìn)行整體的認(rèn)可，也可能以國(guó)務(wù)院決定的形式對(duì)規(guī)章所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行具體的認(rèn)可。
　　最后，在具體案件中，我們必須認(rèn)真考察犯罪嫌疑人的行為可能違反的多個(gè)行政管理規(guī)范。努力發(fā)現(xiàn)能夠作為刑法上國(guó)家規(guī)定的規(guī)范性文件。
　　
　　責(zé)任編輯：黃