簡(jiǎn)評(píng)美國保護(hù)舉報(bào)人的法律制度

　　1990年4月，美國馬薩諸塞州洛根國際機(jī)場(chǎng)的入境檢查員格耶(PhiUip A.Geyer)向當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)的區(qū)域負(fù)責(zé)人科布(chades T.Cobb)提交了一份備忘錄，指出機(jī)場(chǎng)的年度工作計(jì)劃違背了機(jī)場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)營狀況，并與當(dāng)?shù)啬稠?xiàng)法律相抵觸。該備忘錄還有格耶十一位同事的共同簽名。1991年9月。格耶就遭到了機(jī)場(chǎng)高層人物的隱性報(bào)復(fù)。他們以工作不稱職、逾越職權(quán)等借口解雇了格耶。格耶隨即向有關(guān)部門提起了控訴，根據(jù)《舉報(bào)者保護(hù)法》(Whistleblower Protection Act)賦予的權(quán)利，他重新回到了原來的工作崗位。
　　自20世紀(jì)70年代以來。美國一直重視以法律來保護(hù)舉報(bào)人權(quán)利。1989年實(shí)施的《舉報(bào)者保護(hù)法》，是第一部保護(hù)舉報(bào)人免遭隱性打擊報(bào)復(fù)的專門立法。該法的保護(hù)對(duì)象限于內(nèi)部舉報(bào)人，且僅針對(duì)報(bào)復(fù)性人事處分這類隱性打擊報(bào)復(fù)行為。
　　
　　一、美國舉報(bào)人保護(hù)制度的產(chǎn)生和發(fā)展
　　
　　(一)保護(hù)舉報(bào)人立法的開端：《欺詐聲明法》
　　美國聯(lián)邦政府鼓勵(lì)公私部門內(nèi)部員工舉報(bào)雇主或管理者弊端行為的立法，可回溯至1963年《欺詐聲明法》(False Claims Act)，該法以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)內(nèi)部員工舉報(bào)。規(guī)定向政府報(bào)告欺詐行為的舉報(bào)人能夠得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但是，該法并沒有對(duì)舉報(bào)人提供保護(hù)措施。所以，舉報(bào)人自己必須在工作安全和勝訴獲得的利益之間作出取舍。
　　
　　(二)保護(hù)舉報(bào)人制度框架的構(gòu)建：《公務(wù)員制度改革法》
　　1978年美國通過了《公務(wù)員制度改革法》(CivilService Reform Act)，該法第8條、第9條明確規(guī)定禁止對(duì)檢舉揭發(fā)政府浪費(fèi)、欺詐和濫用權(quán)力行為的公務(wù)員進(jìn)行報(bào)復(fù)性人事行為。為了保護(hù)舉報(bào)人，《公務(wù)員制度改革法》還在聯(lián)邦公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)兼懲戒機(jī)關(guān)——功績(jī)制度保護(hù)委員會(huì)(Merit Systems Protection Board)下設(shè)特別調(diào)查辦公室(the Office of Special Counsel)，受理對(duì)依法舉報(bào)的公務(wù)員實(shí)施報(bào)復(fù)性人事處分的申訴，負(fù)責(zé)調(diào)查相關(guān)事宜，并向功績(jī)制度保護(hù)委員會(huì)起訴。該法明確禁止打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人行為，并設(shè)立了專門的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，為1989年《舉報(bào)者保護(hù)法》的制定奠定了基礎(chǔ)。
　　
　　(三)保護(hù)舉報(bào)人制度的專門立法：《舉報(bào)者保護(hù)法》
　　1989年美國頒布了保護(hù)舉報(bào)人的專門立法《舉報(bào)者保護(hù)法》，對(duì)舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)相關(guān)問題作出了系統(tǒng)的規(guī)定。該法對(duì)1978年《公務(wù)員制度改革法》作出了重大修改。例如在組織建制上，讓特別調(diào)查辦公室脫離功績(jī)制度保護(hù)委員會(huì)，成為聯(lián)邦政府中的獨(dú)立機(jī)構(gòu)；在救濟(jì)手段上，建立“個(gè)人訴訟權(quán)”(Individual Right of Action)機(jī)制，規(guī)定因舉報(bào)受到人事報(bào)復(fù)的公務(wù)員對(duì)特別調(diào)查辦公室決定不服，仍有權(quán)向功績(jī)制度保護(hù)委員會(huì)提出申訴，進(jìn)而向聯(lián)邦巡回上訴法院提起控訴。
　　《舉報(bào)者保護(hù)法》體現(xiàn)了美國聯(lián)邦政府保護(hù)舉報(bào)人的堅(jiān)定決心，取得了一定的成效。在該法實(shí)施后的三年里。發(fā)現(xiàn)政府弊端并進(jìn)行揭發(fā)的聯(lián)邦工作人員人數(shù)增加了20％，同樣受到救濟(jì)和保護(hù)的人數(shù)也增加了13％。
　　
　　二、美國舉報(bào)人保護(hù)制度對(duì)“報(bào)復(fù)性人事行為”的界定
　　
　　美國《舉報(bào)者保護(hù)法》的保護(hù)對(duì)象僅為“內(nèi)部舉報(bào)人”，即聯(lián)邦政府公務(wù)員、離職公務(wù)員或公職應(yīng)征者；保護(hù)方式是禁止對(duì)舉報(bào)人實(shí)施報(bào)復(fù)性人事行為。界定“報(bào)復(fù)性人事處分”行為，需考慮以下幾個(gè)方面的因素。
　　
　　(一)有受保護(hù)的舉報(bào)行為
　　該法所定義的“舉報(bào)”，是指內(nèi)部舉報(bào)人就法律特別禁止揭發(fā)范圍以外事項(xiàng)，基于合理確信的證據(jù)，將違反法律、重大管理不當(dāng)、重大浪費(fèi)公共資金、濫權(quán)或?qū)娊】导鞍踩斐芍卮笪：Φ男畔⒂枰越野l(fā)的行為。受保護(hù)的揭發(fā)內(nèi)容，只限于揭發(fā)政府的弊端，不包括私人的弊端，且必須是被隱藏或尚未被公開的信息。
　　在拉里訴內(nèi)政部(Larry Meuwissen v.Department 0fInterior)一案中，內(nèi)政部聽證與申訴辦公室行政法官拉里認(rèn)為其前任行政法官在審理博普里(Beaupre)繼承案中法律理解有誤，造成誤判。他向上級(jí)報(bào)告了前任行政法官的審判錯(cuò)誤，并在審理史密斯(Smith)繼承一案中，拒絕遵循錯(cuò)誤的先例。然而，上級(jí)主管部門不僅推翻了拉里的判決。還將其辭退。拉里認(rèn)為他被辭退與他的舉報(bào)行為有關(guān)，應(yīng)當(dāng)獲得《舉報(bào)者保護(hù)法》的救濟(jì)。但是，主審法官卻認(rèn)為拉里揭發(fā)的對(duì)象是前任行政法官的錯(cuò)誤判決，該判決內(nèi)容早已公開，即使拉里指出它存在錯(cuò)誤，也不能因此獲得《舉報(bào)者保護(hù)法》的保護(hù)，因?yàn)槔锊]有披露政府任何不為人知的弊端行為。法官進(jìn)而認(rèn)為，《舉報(bào)者保護(hù)法》的立法目的在于鼓勵(lì)聯(lián)邦工作人員發(fā)現(xiàn)并揭露政府隱蔽的貪污腐化等行為，該法并沒有鼓勵(lì)聯(lián)邦工作人員揭發(fā)信息已經(jīng)完全公開的判決內(nèi)容，即使它有誤，糾正它最有效的途徑也是上訴或者申訴，而非舉報(bào)。
　　《舉報(bào)者保護(hù)法》的目的在于根除真正的弊端，保護(hù)檢舉真正違反法律的公務(wù)員，而不在于鼓勵(lì)公務(wù)員舉報(bào)一些具有爭(zhēng)議、細(xì)微及疏忽的失誤。在愛德華訴財(cái)政部(Edward G.Langer V.Department of the Treasury)一案中判決充分體現(xiàn)了這種立法精神。作為國稅局地方助理顧問的愛德華曾經(jīng)三次檢舉國稅局內(nèi)部“粉色信封”的管理安全問題。他認(rèn)為，國稅局通常用“粉色信封”向檢察官郵寄機(jī)密級(jí)的大陪審團(tuán)文件資料。這些本應(yīng)直接寄給檢察官本人的信件常常被寄給其助理。極易導(dǎo)致機(jī)密信息的外泄。愛德華主張他的檢舉行為屬于《舉報(bào)者保護(hù)法》的保護(hù)范圍。但是愛德華的訴求沒能得到法官的認(rèn)同和支持。法官認(rèn)為愛德華沒有具體證據(jù)證明某個(gè)特定的檢察官助理不適當(dāng)?shù)卮蜷_了這些“粉色信封”，獲知了這些機(jī)密信息，并且法官還認(rèn)為愛德華檢舉的弊端僅僅是國稅局機(jī)構(gòu)運(yùn)作中的一些小失誤、小疏忽，針對(duì)聯(lián)邦政府提出的一般性的批評(píng)，以及一些疏忽、細(xì)微、有欠具體而且沒有涉及任何特定人員、地點(diǎn)、情節(jié)的檢舉揭發(fā)，都不能成為《舉報(bào)者保護(hù)法》的保護(hù)對(duì)象。
　　
　　(二)存在報(bào)復(fù)性人事處分
　　建立善治政府、保護(hù)公共利益，是保護(hù)舉報(bào)人的政策目標(biāo)。因此，《舉報(bào)者保護(hù)法》所定義的報(bào)復(fù)性人事處分，并不以對(duì)舉報(bào)人權(quán)益有重大影響為限，只要是：(1)任命；(2)升遷；(3)不利處分、或其他紀(jì)律或矯正處分；(4)工作指派、調(diào)職、或重新指派職務(wù)；(5)復(fù)職；(6)恢復(fù)權(quán)利；(7)再雇傭；(8)績(jī)效考評(píng)；(9)關(guān)于工資、福利、獎(jiǎng)勵(lì)的決定、或關(guān)于可以合理預(yù)期能帶來任命、升遷、績(jī)效考評(píng)等機(jī)會(huì)的教育、培訓(xùn)的決定；(10)命令為精神醫(yī)學(xué)檢測(cè)的決定；(11)其他職責(zé)、責(zé)任、或工作條件之重大改變等人事行為均可構(gòu)成。
　　在威廉姆訴農(nóng)業(yè)部(William E.Willis V.DepartmentofAgriculture)一案中。盡管因舉報(bào)而遭到報(bào)復(fù)的威廉姆受到的僅僅是提早不到兩個(gè)月退休的“小懲罰”，但是他的主張仍獲得了法官的認(rèn)可，其所受到的報(bào)復(fù)性人事處分行為也依法得到了糾正。
　　
　　(三)舉報(bào)與報(bào)復(fù)性人事處分之間具有因果關(guān)系
　　1989年《舉報(bào)者保護(hù)法》為了減輕公務(wù)員的舉證負(fù)擔(dān)，改變過去對(duì)舉報(bào)行為與報(bào)復(fù)性人事處分之間“實(shí)質(zhì)因素”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，開始采用“促成因素”(ContributingFactor)標(biāo)準(zhǔn)。即不要求公務(wù)員舉證主管有明確的報(bào)復(fù)意圖，只要人事處分是“因?yàn)椤?Becanse of)受保護(hù)的舉報(bào)行為引起就可以了。如果公務(wù)員用“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”(Preponderance Evidence)證明舉報(bào)是促使機(jī)關(guān)主管作出人事處分的“因素之一”，就滿足了公務(wù)員的舉證責(zé)任。而聯(lián)邦政府若要采取相同的人事處分，必須有明確且令人確信的證據(jù)支持其會(huì)對(duì)沒有進(jìn)行檢舉揭發(fā)但有相似情形的公務(wù)員采取相似的人事處分。
　　從“實(shí)質(zhì)因素”到“促成因素”。這一舉證責(zé)任的重大變化，可以從佛萊德里克訴司法部(Fredefick R.Marano V.Department of Justice)一案的審理中窺見一斑。1990年1月，聯(lián)邦緝毒局常駐紐約州奧爾巴尼市辦公室刑事探員佛萊德里克向上級(jí)舉報(bào)其所在機(jī)構(gòu)兩位主要負(fù)責(zé)人存在重大管理不當(dāng)行為。根據(jù)舉報(bào)線索。前來調(diào)查的司法部特派員梅克文(McVane)很快便查明了案件真相，不負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人分別被給予了調(diào)職和降職處分。但是，隨著調(diào)查的深入，梅克文發(fā)現(xiàn)，由于主要負(fù)責(zé)人長期以來的嚴(yán)重瀆職，佛萊德里克已經(jīng)成為該機(jī)構(gòu)實(shí)際上的“掌舵人”，負(fù)責(zé)辦公室所有事務(wù)。為了徹底理清奧爾巴尼市辦公室混亂的人事關(guān)系，為新任負(fù)責(zé)人順利接手掃清障礙，他建議司法部將佛萊德里克調(diào)離原來的崗位。不久，人事決定下達(dá)，佛萊德里克被調(diào)至常駐紐約市辦公室。沮喪不已的佛萊德里克提出申訴，但是功績(jī)制度保護(hù)委員會(huì)初審、復(fù)審的行政法官都認(rèn)為。對(duì)于佛萊德里克的人事決定，不是出于報(bào)復(fù)目的，而是基于奧爾巴尼市辦公室復(fù)雜的人事狀況做出的，佛萊德里克不屬于《舉報(bào)者保護(hù)法》保護(hù)下的“舉報(bào)人”。佛萊德里克不服，繼而向聯(lián)邦巡回上訴法院起訴，審理該案的法官卻認(rèn)為，雖然佛萊德里克沒能證明主管機(jī)關(guān)的報(bào)復(fù)意圖，但是他的檢舉揭發(fā)行為的確引起了梅克文的調(diào)查活動(dòng)。而根據(jù)調(diào)查結(jié)論及梅克文的建議，主管機(jī)關(guān)才作出了調(diào)職的人事決定。佛萊德里克的檢舉行為與主管機(jī)關(guān)的人事處分存在著“解不開”的鏈接關(guān)系，前者是引發(fā)后者的“因素之一”。因此，兩者之間的因果關(guān)系，符合《舉報(bào)者保護(hù)法》上“促成因素”標(biāo)準(zhǔn)，佛萊德里克的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)予以支持。
　　
　　三、美國專門保護(hù)舉報(bào)人的機(jī)構(gòu)和救濟(jì)程序
　　
　　依據(jù)《舉報(bào)者保護(hù)法》，履行保護(hù)救濟(jì)舉報(bào)人職責(zé)的機(jī)構(gòu)是特別調(diào)查辦公室和功績(jī)制度保護(hù)委員會(huì)。兩個(gè)機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立、分工協(xié)作，前者負(fù)責(zé)受理申訴、調(diào)查取證和提起訴訟；后者負(fù)責(zé)審查申訴，并作出相應(yīng)的矯正處分(Corrective Action)或紀(jì)律處分(Discipline Actionla
　　美國舉報(bào)人保護(hù)機(jī)制是通過公權(quán)力的積極協(xié)助，對(duì)抗政府在人事行政領(lǐng)域內(nèi)的濫權(quán)行為。這就要求履行協(xié)助職責(zé)的公權(quán)力必須保持高度的獨(dú)立性、客觀性和公正性。為此，美國立法部門對(duì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、成員組成、任職期限和免職規(guī)定等方面做出了種種限制。例如兩個(gè)機(jī)構(gòu)均設(shè)在國會(huì)下，其成員均須通過總統(tǒng)提名、經(jīng)參議院同意后任命，兩個(gè)機(jī)構(gòu)享有較大自主權(quán)，有獨(dú)立的預(yù)算和辦公室等。
　　因舉報(bào)而受報(bào)復(fù)的公務(wù)員的申訴途徑，要根據(jù)報(bào)復(fù)性人事處分是否屬于功績(jī)制度保護(hù)委員會(huì)申訴管轄權(quán)的范圍來決定。如果屬其管轄，聯(lián)邦政府工作人員可以選擇直接向其提出申訴：也可選擇先向特別調(diào)查辦公室提出申訴，不服者。再依據(jù)個(gè)人訴訟權(quán)向其請(qǐng)求救濟(jì)。如果不屬于其管轄，舉報(bào)人則只能向特別調(diào)查辦公室提出申訴，不服者，再依據(jù)個(gè)人訴訟權(quán)向其請(qǐng)求救濟(jì)。若聯(lián)邦政府工作人員對(duì)功績(jī)制度保護(hù)委員會(huì)初審結(jié)論不服，可要求其本部復(fù)審；再不服者，可向聯(lián)邦巡回上訴法院申訴，或者不經(jīng)復(fù)審直接向聯(lián)邦巡回上訴法院申訴。尋求司法保護(hù)。
　　
　　四、美國舉報(bào)人保護(hù)制度對(duì)我國的啟示
　　
　　《舉報(bào)者保護(hù)法》給予可遭受報(bào)復(fù)性人事處分侵害的舉報(bào)人全方位的救濟(jì)和保護(hù)。但在我國，目前不但沒有專門保護(hù)舉報(bào)人的立法，而且僅有的法律規(guī)定也過于原則，難以具體適用。例如我國刑法第254條報(bào)復(fù)陷害罪，雖然規(guī)定了對(duì)“濫用職權(quán)、假公濟(jì)私”報(bào)復(fù)陷害舉報(bào)人的國家機(jī)關(guān)工作人員要追究刑事責(zé)任，但如何認(rèn)定“濫用職權(quán)、假公濟(jì)私”行為，或者有哪些具體表現(xiàn)形式，法律并沒有明確規(guī)定，也沒有相應(yīng)司法解釋，實(shí)踐中難以具體操作?！吨醒爰o(jì)律檢查委員會(huì)監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》、《最高人民檢察院關(guān)于保護(hù)公民舉報(bào)權(quán)利的規(guī)定》和《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定也較為空泛，沒有明確禁止隱性打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的行為。致使大量受此侵害的舉報(bào)人被排除在法律救濟(jì)的大門之外。
　　筆者認(rèn)為，要構(gòu)建完善的舉報(bào)人保護(hù)體系，必須明確將禁止隱性打擊報(bào)復(fù)行為納入法律保護(hù)范疇，借鑒先進(jìn)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，制定專門的舉報(bào)人保護(hù)法，特別對(duì)隱性打擊報(bào)復(fù)的行為要件、救濟(jì)途徑等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，為舉報(bào)人提供切實(shí)可行的法律保護(hù)。
　　
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